Uitspraak
22/114 PW, 22/115 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 december 2021, 21/290 en 21/304 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het dagelijks bestuur van Werkplein Drentsche Aa (dagelijks bestuur)
[betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2) beiden te [woonplaats]
Datum uitspraak: 10 december 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een intrekking, terugvordering en medeterugvordering van bijstand. De rechtbank heeft net als het dagelijks bestuur geoordeeld dat betrokkene 1 in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft gemeld dat zij in de periode van 17 april 2009 tot 1 juli 2020 met betrokkene 2 een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. De rechtbank heeft echter geoordeeld dat het dagelijks bestuur de bijstand van betrokkene 1 pas vanaf 3 maart 2020 mocht intrekken en terugvorderen en mede van betrokkene 2 mocht terugvorderen. Daartegen is het dagelijks bestuur in hoger beroep opgekomen. Anders dan de rechtbank oordeelt de Raad dat het dagelijks bestuur de bijstand van betrokkene 1 wel mocht intrekken vanaf 17 april 2009. De Raad volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat het dagelijks bestuur de bijstand vanaf voornoemde datum niet mocht (mede)terugvorderen van betrokkenen. Volgens de Raad had het dagelijks bestuur, gelet op wat betrokkenen in bezwaar hadden aangevoerd, moeten onderzoeken en afwegen of het geheel of gedeeltelijk moest afzien van terugvordering om dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de Participatiewet (PW). De Raad gaat daarbij uit van een ruimere uitleg van het begrip dringende reden dan voorheen, waarbij niet alleen de gevolgen, maar ook de oorzaken van de terugvordering van belang zijn. De Raad zoekt daarbij aansluiting bij zijn uitspraak van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726. De terugvordering en de medeterugvordering van betrokkenen zijn hoog opgelopen als gevolg van het feit dat het dagelijks bestuur heeft nagelaten om naar aanleiding van de aanvraag van bijstand in 2009 goed onderzoek te doen naar de leefsituatie van betrokkene 1 en dat ook daarna niet gedaan heeft. Door hiermee geen rekening te houden heeft het dagelijks bestuur het bestreden besluit niet goed voorbereid en gemotiveerd. Het dagelijks bestuur krijgt de opdracht om in een nieuw besluit met betrekking tot de terugvordering en medeterugvordering rekening te houden met het gegeven dat het bij aanvang van de bijstand en ook daarna de leefsituatie van betrokkenen niet goed heeft onderzocht en beoordeeld. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur slaagt dus in hoofdzaak niet.
PROCESVERLOOP
Namens het dagelijks bestuur heeft J.W. Heidergott hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkenen heeft mr. Th. Martens, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft partijen opgeroepen en daarbij – gelet op wat betrokkenen hebben aangevoerd (zie 4.2.1) en wat de rechtbank daarover heeft beslist – partijen gewezen op de conclusie van advocaat-generaal prof. mr. dr. R.H. de Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086 (conclusie AG De Bock) en op de uitspraak van de Raad die hierop is gevolgd van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 over de toepassing van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (uitspraak na de conclusie van AG De Bock).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2024. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W. Heidergott. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. Martens.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Op 17 april 2009 heeft betrokkene 1 zich bij het UWV Werkbedrijf gemeld voor een aanvraag om bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), zoals deze gold tot 1 januari 2015. Op 20 april 2009 heeft betrokkene 1 bij het dagelijks bestuur van de toenmalige Intergemeentelijke Sociale Dienst AA en Hunze, [woonplaats] en Tynaarlo (ISD) – de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur – een aanvraag ingediend. Op het aanvraagformulier heeft betrokkene 1 vermeld dat zij woonachtig is op een bepaald adres (X). Op dat adres woont ook betrokkene 2. Op het formulier ‘Overdracht WERKbedrijf naar GSD’ is in het kader van de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 vermeld: “[Betrokkene 1] is alleenstaand en woont tijdelijk in bij een vriend. Ze heeft geen relatie met hem. Zij was hier heel duidelijk in.”
1.2.
Naar aanleiding van de onder 1.1 genoemde aanvraag heeft op 28 mei 2009 een gesprek met betrokkene 1 plaatsgevonden. Tijdens dat gesprek is onder meer gesproken over haar huisvesting. In een bijlage bij het ‘Aanvraagformulier uitkering Wet werk en bijstand’ is daarover het volgende opgemerkt: “[Betrokkene 1] heeft vroeger in [woonplaats] gewoond. [Betrokkene 2] was toen haar buurman in [wijk] . Zij hebben altijd contact gehouden. Zij heeft duidelijk aangegeven geen relatie met hem te hebben en dat het een tijdelijke woonruimte betreft. Zij staat ingeschreven bij [naam woningbouw 1] en [naam woningbouw 2] voor een woning. [Betrokkene 1] betaalt € 300,00 per maand voor huur/kostgeld. Zij eten soms gezamenlijk maar verder gaat ieder zijn eigen weg.” Tevens heeft betrokkene 1 een door betrokkene 1 en betrokkene 2 ondertekende overeenkomst van 27 mei 2009 overgelegd, waarin staat: “[Betrokkene 1] en [betrokkene 2] hebben een overeenkomst dat [betrokkene 1] mij, [betrokkene 2] € 300,- betaalt voor kost en inwoning per maand.”
1.3.
In verband met de re-integratiemogelijkheden van betrokkene 1 heeft de ISD nog een medisch advies opgevraagd. In het rapport van 28 mei 2009 dat daarvan is opgemaakt staat onder andere: “Afgelopen april is [betrokkene 1] ingetrokken bij een goede vriend. […] [Betrokkene 1] heeft een normaal dag/nachtritme. […] Ze doet (samen met haar huisgenoot) het huishouden.”
1.4.
Met een besluit van 28 mei 2009 heeft het dagelijks bestuur aan betrokkene 1 met ingang van 17 april 2009 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande.
1.5.
Per 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de WWB. Met de inwerkingtreding van de PW is de kostendelersnorm ingevoerd. In verband hiermee heeft in 2015 een heronderzoek plaatsgevonden. In het rapport van 8 juli 2015 dat daarvan is opgemaakt, staat dat betrokkene 1 weliswaar € 300,- per maand betaalt aan betrokkene 2 voor het verblijf op adres X, maar dat geen sprake is van een huurcontract met indexering. Het dagelijks bestuur heeft daarom met een besluit van 20 juli 2015 de bijstand van betrokkene 1 met ingang van 1 juli 2015 [1] herzien naar de kostendelersnorm op basis van een tweepersoonshuishouden.
1.6.
In het kader van de re-integratie van betrokkene 1 hebben op 15 maart 2017 en 13 maart 2019 huisbezoeken op adres X plaatsgevonden.
1.7.
In verband met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd heeft betrokkene 2 op 25 oktober 2019 bij de Sociale verzekeringsbank (Svb) een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW-pensioen) aangevraagd. Naar aanleiding van die aanvraag hebben betrokkenen op verzoek van de Svb onder meer een ‘Checklist gezamenlijke huishouding’ ingevuld.
1.8.
Met een besluit van 11 maart 2020 heeft de Svb aan betrokkene 2 een AOW-pensioen toegekend voor een gehuwde. Aan dat besluit ligt de conclusie ten grondslag dat betrokkenen met elkaar op adres X een gezamenlijke huishouding voeren.
1.9.
Naar aanleiding van een melding van de Svb is bij het dagelijks bestuur het vermoeden gerezen dat sprake was van een gezamenlijke huishouding. Daarop heeft een sociaal rechercheur een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene 1 verleende bijstand. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 27 juli 2020.
1.10.
Met een besluit van 16 september 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 9 december 2020 (bestreden besluit 1), heeft het dagelijks bestuur de bijstand van betrokkene 1 over de periode van 17 april 2009 tot 1 juli 2020 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 129.027,16 van haar teruggevorderd. De reden hiervoor is dat betrokkenen sinds 17 april 2009 een gezamenlijke huishouding voerden op adres X en dat betrokkene 1 dit niet aan het dagelijks bestuur heeft gemeld. Zij had daarom geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande.
1.11.
Met een besluit van 18 september 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 9 december 2020 (bestreden besluit 2), heeft het dagelijks bestuur de over de periode van 17 april 2009 tot 1 juli 2020 gemaakte kosten van bijstand ten behoeve van betrokkene 1, zoals vermeld in 1.10, mede van betrokkene 2 teruggevorderd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van 16 en 18 september 2020. Daartoe heeft de rechtbank – samengevat – het volgende overwogen. Betrokkene 1 heeft de inlichtingenverplichting geschonden door niet te melden dat zij met ingang van 17 april 2009 op adres X een gezamenlijke huishouding voerde met betrokkene 2. Het is echter in strijd met het in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel om de bijstand al vanaf 17 april 2009 in te trekken en terug te vorderen. Het gaat om een intrekking en terugvordering van bijstand over een periode van ruim elf jaar. Het dagelijks bestuur heeft in 2009 en ook daarna onvoldoende onderzoek gedaan naar de woon- en leefsituatie van betrokkene 1. Het rapport van 8 juli 2015, waarin staat dat geen sprake is van commerciële huur, en het besluit van 20 juli 2015 om de kostendelersnorm toe te passen, waarbij anders dan daarvoor ervan werd uitgegaan dat sprake was van een tweepersoonshuishouden, hadden voor het dagelijks bestuur een signaal moeten zijn om de woonsituatie van betrokkene 1 nader te onderzoeken. Het dagelijks bestuur heeft niet eerder dan na toekenning van het AOW-pensioen aan betrokkene 2 adequaat gereageerd en onderzoek gedaan naar de woonsituatie van betrokkenen, terwijl daarvoor voor dat tijdstip wel aanleiding bestond. Op 3 maart 2020 hebben betrokkenen de ‘Checklist gezamenlijke huishouding’ ondertekend. Dit was volgens de rechtbank het moment waarop betrokkene 1 zich er bewust van kon worden dat er sprake was van een gezamenlijke huishouding in plaats van een kostgangersrelatie.
Het standpunt van het dagelijks bestuur
3. Het dagelijks bestuur is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten over de intrekking en (mede)terugvordering over de periode van 17 april 2009 tot 3 maart 2020 heeft vernietigd aan de hand van wat het dagelijks bestuur in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Te beoordelen periode
4.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur de bijstand van betrokkene 1 vanaf 3 maart 2020 mocht intrekken en dat de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 3 maart 2020 tot 1 juli 2020 van betrokkenen mocht worden (mede)teruggevorderd. Tegen dat oordeel hebben betrokkenen geen (incidenteel) hoger beroep ingesteld. Dit betekent dat de bestreden besluiten worden beoordeeld voor zover het gaat om de periode van 17 april 2009 (de ingangsdatum van de bijstand) tot 3 maart 2020 (te beoordelen periode).
Schending inlichtingverplichting en omvang geschil
4.2.
Nu alleen het dagelijks bestuur tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep heeft ingesteld, moet als vaststaand worden aangenomen dat betrokkene 1 in de te beoordelen periode de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het voeren van een gezamenlijke huishouding op adres X met betrokkene 2. Dat is ook niet in geschil.
4.2.1.
Voor het verdere inzicht in de omvang van het geschil is van belang dat betrokkenen in bezwaar en beroep niet hebben aangevoerd dat sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om (gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. De rechtbank heeft daarover ook geen oordeel gegeven. Betrokkenen hebben in de bezwaar- en beroepsprocedure wel een beroep gedaan op het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel en onder meer aangevoerd dat het dagelijks bestuur veel te laat in actie is gekomen en dat betrokkene 1 al bij de aanvraag en kort daarna gegevens heeft verschaft die het dagelijks bestuur had moeten onderzoeken en waaruit de gezamenlijke huishouding zou zijn gebleken. Daardoor is de terugvordering en de medeterugvordering onnodig hoog opgelopen. Met aanvulling van rechtsgronden vertaalt de Raad wat betrokkenen hebben aangevoerd in bezwaar en beroep als een beroep op die dringende redenen en op het evenredigheidsbeginsel.
4.3.
Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat schending van de inlichtingenverplichting een verplichte grond voor intrekking van de bijstand oplevert indien als gevolg daarvan te veel bijstand is betaald. Omdat betrokkene 1 een gezamenlijke huishouding voerde, had zij geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Raad. Op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW is het dagelijks bestuur vervolgens gehouden om de gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. Ook dit volgt uit vaste rechtspraak. Aan deze voorwaarden is volgens het dagelijks bestuur in de voorliggende zaak voldaan. Daarbij heeft het dagelijks bestuur er nog op gewezen dat betrokkenen over de te beoordelen periode ook geen recht hadden op bijstand naar de gehuwdennorm, aangezien betrokkene 2 in die periode een inkomen had dat hoger was dan de gehuwdennorm. Ten slotte heeft het dagelijks bestuur ook betoogd dat er op hem geen plicht rust om onderzoek te doen.
4.3.1.
Het dagelijks bestuur vermoedt dat de aangevallen uitspraak is ingegeven door behoefte aan de “menselijke maat” in wetgeving en rechtspraak, maar de uitspraak van de rechtbank is in strijd met vaste rechtspraak. Het dagelijks bestuur wil zich aansluiten bij een gewijzigde interpretatie van de gebonden bevoegdheden van intrekking en terugvordering. Als die wijziging geboden is, verzoekt het dagelijks bestuur de Raad dit in een uitspraak te bevestigen.
4.3.2.
Samengevat komt de beroepsgrond van het dagelijks bestuur erop neer dat in geval van schending van de inlichtingenverplichting het gebonden karakter van de intrekking- en terugvorderingsbevoegdheid geen ruimte laat om af te zien van de terugvordering. Deze beroepsgrond slaagt – uiteindelijk – niet. Dit wordt hierna uitgelegd.
De verplichte intrekking, herziening en terugvordering
4.4.1.
Het dagelijks bestuur heeft de bijstand over de te beoordelen periode herzien op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze bepaling is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten – dwingendrechtelijk geformuleerd. De Raad ziet in de verplichtende formulering van deze bepaling geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt herzien of ingetrokken. Dit komt overeen met wat de Raad heeft overwogen in de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.
4.4.2.
Het dagelijks bestuur heeft de bijstand over de te beoordelen periode teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd en bevat dus geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt teruggevorderd.
4.4.3.
Uit het voorgaande volgt dat als de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden, de bijstandverlenende instantie moet overgaan tot herziening of intrekking van de bijstand en tot terugvordering van de kosten van ten onrechte verleende bijstand. Dat strookt met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Daarbij wijst de Raad erop dat de wetgever in 2013 de tot dan bestaande discretionaire bevoegdheid tot intrekking en herziening in geval van schending van de inlichtingenverplichting uitdrukkelijk heeft willen wijzigen in een gebonden bevoegdheid, dus in een verplichting. [2] Bij de gelijktijdige invoering van de verplichte terugvordering heeft de wetgever gewezen op het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen en opgemerkt dat dit betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal moeten terugbetalen. [3]
4.4.4.
Wat betrokkene 1 heeft aangevoerd (zie 4.2.1) komt, gelet op het voorgaande, hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat de in 4.4.1 en 4.4.2 genoemde bepalingen van de PW in haar geval niet moeten worden toegepast. Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de bestuursrechter toetst of die bepalingen strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren, omdat de PW een wet in formele zin is. Toepassing van deze bepalingen kan alleen achterwege blijven als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit wordt ‘
contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd. [4] Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [5]
contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd. [4] Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [5]
4.4.5.
Uit 4.4.3 volgt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW voor gevallen als deze niet alleen onder ogen heeft gezien, maar ook daadwerkelijk heeft beoogd. Betrokkene 1 heeft in het kader van de intrekking geen bijzondere omstandigheden genoemd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de invoering van de in artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW opgenomen verplichting en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. [6] Betrokkene 1 heeft ook voor de terugvordering geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit staat er niet aan in de weg om de terugvorderingsbepaling van artikel 58, eerste lid, van de PW zo veel mogelijk in overeenstemming met rechtsbeginselen (‘beginselconform’) uit te leggen, bijvoorbeeld overeenkomstig het herstellende (reparatoire) karakter ervan. Dat karakter laat niet toe dat meer wordt teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Dit is vaste rechtspraak. [7] Maar dat geval doet zich hier niet voor.
4.4.6.
De tussenconclusie is dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel afstuit op het gebonden karakter van de bevoegdheden tot herziening, intrekking en terugvordering en het feit dat die berusten op een wet in formele zin.
Dringende redenen om af te zien van terugvordering
4.5.
Wat betrokkene 1 heeft aangevoerd over de terugvordering is ook zo te begrijpen dat zij meent dat het dagelijks bestuur om dringende redenen van terugvordering had moeten afzien. Dit betoog slaagt. Als toelichting volgt hierna eerst – in 4.5.1 tot en met 4.5.9 – het kader waarin dit betoog wordt beoordeeld en daarna – in 4.6 tot en met 4.9.5 – de beoordeling van de beroepsgrond zelf.
Het wettelijk kader
4.5.1.
Bij de beoordeling van de vraag of het dagelijks bestuur om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de uitspraak na de conclusie van AG De Bock van betekenis voor zover de hier relevante bepalingen van de PW niet anders zijn dan die in de andere socialezekerheidswetten. Echter, anders dan de intrekkings- en herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten, kent artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW niet de mogelijkheid om op grond van dringende redenen van herziening of intrekking af te zien. En ook anders dan in andere socialezekerheidswetten heeft de bevoegdheid tot intrekking, herziening en terugvordering op grond van de PW alleen een verplichtend karakter indien sprake is van schending van de inlichtingenverplichting.
Dringende redenen
4.5.2.
De PW kent wel, net als de andere socialezekerheidswetten, een bevoegdheid om de gevolgen van de terugvordering te beperken. Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan de bijstandverlenende instantie immers geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Tot nu toe heeft de Raad deze en de aan deze bepaling gelijke bepalingen in andere sociale zekerheidswetten zo uitgelegd dat voor het aannemen van dringende redenen om van terugvordering af te zien sprake moet zijn van onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de terugvordering voor een betrokkene. De Raad zal in navolging van zijn uitspraak na de conclusie van AG De Bock [8] en rekening houdend met de in 4.5.1 genoemde bijzonderheden voor de PW, een ruimere invulling geven aan het begrip ‘dringende redenen’ als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om geheel of gedeeltelijk van terugvordering te kunnen afzien. De Raad ziet dit begrip als een open norm die er toe leidt dat de bijstandverlenende instantie bij een beslissing over deze bevoegdheid niet alleen rekening moet houden met onaanvaardbare sociale en financiële gevolgen van de terugvordering, maar ook andere belangen en relevante feiten en omstandigheden in zijn afweging moet betrekken. Die beslissing zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten kunnen doorstaan. Dit wordt hierna nader toegelicht.
Belangenafweging
4.5.3.
Door te bepalen dat de bijstandverlenende instantie geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever de bijstandverlenende instantie een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet de bijstandverlenende instantie een belangenafweging maken. Dat brengt, voor zover hier van belang, mee dat het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet zijn gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Dat volgt uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak na de conclusie van AG De Bock. [9]
4.5.4.
Als uitgangspunt bij die belangenafweging geldt dat de wetgever met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving per 1 januari 2013 [10] heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering voor gevallen waarin achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld als gevolg van schending van de op betrokkene rustende inlichtingenverplichting. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van wat te veel ontvangen is, staat het belang van de betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt.
4.5.5.
In dat verband moet – zo volgt uit 4.5.2 – niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaken daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan fouten van de bijstandverlenende instantie die tot de terugvordering hebben geleid of aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het college de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Dit geldt niet alleen voor de besluitvorming rondom de terugvordering, maar ook voor de daaraan noodzakelijk voorafgaande besluitvorming tot intrekking of herziening van de bijstand, ook als die in rechte onaantastbaar is. Daarvoor is redengevend dat – zoals hiervoor in 4.4.1 tot en met 4.4.3 al is overwogen – in geval van schending van de inlichtingenverplichting herziening of intrekking van de bijstand een verplichtend karakter heeft en dat in de PW geen mogelijkheid is opgenomen om dringende redenen daarvan af te zien. [11] Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving.
4.5.6.
Bij de belangenafweging moet de bijstandverlenende instantie zich ook nog steeds rekenschap geven van de gevolgen die de terugvordering voor de betrokkene heeft. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening van het teruggevorderde bedrag. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling moeten worden getroffen die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van Pro de Awb in een procedure over de herziening of terugvordering kunnen worden betrokken. De gevolgen van de terugvordering kunnen ook worden beperkt door regels over kwijtschelding. Door deze mogelijkheden in het invorderingstraject zal in het algemeen voldoende worden tegemoetgekomen aan het recht op bestaanszekerheid. Alleen in het bijzondere geval dat op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële of andere gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject als gevolg van de besluitvorming dreigt te worden beëindigd, dient de bijstandverlenende instantie deze omstandigheid al bij het nemen van het terugvorderingsbesluit mee te wegen. Bij de afweging van de belangen zal aan de financiële of sociale gevolgen van een terugvordering een groter gewicht toekomen naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in het ontstaan van de terugvordering heeft; daaraan zal minder gewicht toekomen in een geval waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.
Stelplicht van de betrokkene, onderzoeksplicht van de bijstandsverlenende instantie en toetsing door de bestuursrechter
4.5.7.
Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden om van terugvordering af te zien. Wat door een betrokkene wordt aangevoerd, zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om, zo nodig, daarnaar nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, wordt de vraag of de bijstandverlenende instantie alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn besluit om niet of gedeeltelijk wegens dringende redenen van terugvordering af te zien heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.
Toetsing door de bestuursrechter
4.5.8.
Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit om niet of slechts gedeeltelijk wegens dringende redenen af te zien van de terugvordering. Dat besluit mag op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig nadelig voor de betrokkene zijn in verhouding tot het met dat besluit te dienen doelen. Die toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, [12] zoals aangevuld bij de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024. [13]
4.5.9.
Gelet op de aard van de bij de terugvordering van bijstand betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van de bijstandverlenende instantie toetst de bestuursrechter de evenwichtigheid van de belangenafweging waarop het besluit is gebaseerd met een geringe mate van terughoudendheid. Bij besluiten over de terugvordering van bijstand gaat het namelijk veelal om betrokkenen die een laag inkomen hebben en een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse bedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen.
Toepassing van het vorenstaande in het geval van betrokkene 1
4.6.
Het dagelijks bestuur heeft geen beleid met betrekking tot deze afwijkingsbevoegdheid. Dit betekent dat de vraag voorligt of, gelet op de individuele feiten en omstandigheden van het geval van betrokkene 1, het niet toepassen van deze afwijkingsbevoegdheid door het dagelijks bestuur blijk geeft van een evenwichtige afweging van alle betrokken belangen.
4.7.
Het dagelijks bestuur heeft in het bestreden besluit geen kenbare beslissing genomen over toepassing van artikel 58, achtste lid, van de PW en ook niet blijk gegeven een daarop gerichte belangenafweging te hebben gemaakt. Dit was, gelet op wat betrokkene 1 in de bezwaarprocedure had aangevoerd (zie 4.2.1), wel nodig. Het bestreden besluit is daarom, voor zover het de terugvordering betreft, in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre en op die grond geen standhoudt. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur slaagt in zoverre niet. De vernietiging van het bestreden besluit over de terugvordering van betrokkene 1 over de te beoordelen periode houdt dus stand, maar op een andere grond.
4.8.
De Raad kan de zaak niet zelf afdoen. En de Raad ziet geen aanleiding voor toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb. Daarvoor is redengevend dat het dagelijks bestuur geen beleid heeft met betrekking tot de toepassing van artikel 58, achtste lid, van de PW en het zich mogelijk daarop wil beraden alvorens een nieuw besluit te nemen. Daarom zal de Raad het dagelijks bestuur opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen over de terugvordering van betrokkene 1. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het dagelijks bestuur te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.8.1.
De Raad overweegt nog, met het oog op de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar over de terugvordering van betrokkene 1 over de te beoordelen periode en de vraag of om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van de terugvordering moet worden afgezien, als volgt.
4.9.
Het dagelijks bestuur heeft vanaf de bijstandsaanvraag van betrokkene 1 ten onrechte nagelaten om de door haar gestelde feiten en omstandigheden over haar woon- en leefsituatie adequaat te onderzoeken, te kwalificeren en daaraan de juiste conclusies te verbinden.
4.9.1.
Betrokkene 1 heeft in het kader van haar aanvraag om bijstand in 2009 gemeld dat zij tijdelijk bij betrokkene 2 inwoont als kostganger. In dat verband heeft betrokkene 1 een handgeschreven overeenkomst overgelegd. Daarin staat dat zij met betrokkene 2 is overeengekomen dat zij aan hem € 300,- per maand betaalt voor kost en inwoning.
4.9.2.
Deze gegevens hadden voor het dagelijks bestuur aanleiding moeten zijn om nader onderzoek te doen. De zeer summiere overeenkomst had bij het dagelijks bestuur de nodige vragen moeten oproepen omdat deze geen enkel inzicht verschaft in de afgesproken prestaties. Ook ontbreekt in de overeenkomst een indexeringsbepaling, wat wijst op een niet-zakelijke huurprijs.
4.9.3.
Daarnaast staat in een rapport van 28 mei 2009 vermeld dat betrokkenen samen het huishouden doen. Ook dat zou aanleiding hebben moeten zijn om de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 nader te onderzoeken, te meer omdat, zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft verklaard, over de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 altijd een gevoel van onbehagen heeft bestaan.
4.9.4.
Door niet al in 2009 en de daarop volgende jaren zorgvuldig onderzoek te doen naar de woon- en leefsituatie van betrokkene 1, maar pas in 2020 een dergelijk onderzoek te starten, heeft betrokkene 1 door toedoen van het dagelijks bestuur ten onrechte bijstand ontvangen en is het bedrag van de terugvordering zeer hoog opgelopen. Niet is namelijk gesteld of gebleken dat het dagelijks bestuur niet beschikte over de nodige feitelijke inlichtingen om de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 nader te onderzoeken en juridisch te kwalificeren als gezamenlijke huishouding. Dat de schending van de inlichtingenverplichting door betrokkene 1 als onweersproken is aangenomen doet daaraan niet af. Daarbij is van betekenis dat het volgens vaste rechtspraak de taak van de bijstandverlenende instantie is, en niet die van de betrokkene, om feitelijke situatie juridisch te kwalificeren. [14]
4.9.5.
Het belang van betrokkene 1 om niet over zo veel jaren bijstand te hoeven terugbetalen als gevolg van dit niet adequaat reageren is een zwaarwegend belang dat het dagelijks bestuur moet afwegen tegenover het belang dat ten onrechte ontvangen bijstand moet worden terugbetaald. Daarbij dient het dagelijks bestuur te onderzoeken of het betrokkene 1 redelijkerwijs niet duidelijk hoefde te zijn dat zij ten onrechte bijstand ontving, onder meer omdat het dagelijks bestuur jaar op jaar geen gevolgen verbond aan de door haar verstrekte inlichtingen, welke betekenis toekomt van de schending van de inlichtingenverplichting in dit geval en vervolgens, welk gewicht één en ander heeft bij de te maken belangenafweging.
Conclusie over de intrekking en de terugvordering (betrokkene 1)
4.10.
Wat in 4.4.5 is overwogen, betekent dat het hoger beroep voor zover dat betrekking heeft op de intrekking slaagt en dat die intrekking in stand blijft. Gelet op 4.7 tot en met 4.9.5 slaagt het hoger beroep van het dagelijks bestuur over de terugvordering van bijstand van betrokkene 1 niet. Het dagelijks bestuur zal een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten nemen over de terugvordering met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en beslist.
Medeterugvordering (betrokkene 2)
4.11.
De grondslag om de gemaakte kosten van bijstand over de te beoordelen periode mede van betrokkene 2 terug te vorderen, is gegeven in artikel 59, tweede lid, van de PW. In dit artikellid is bepaald dat indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden. Het betreft hier een bevoegdheid tot terugvordering en geen verplichting. Volgens vaste rechtspraak omvat de bevoegdheid tot (mede-)terugvordering ook de bevoegdheid om af te zien van (verdere) terugvordering. [15] Dit betreft dus een discretionaire bevoegdheid die de bijstandverlenende instantie kan uitoefenen om een gemaakte fout in de bijstandsverlening te herstellen.
4.12.
Gelet op wat niet tussen partijen in geschil is, was het dagelijks bestuur bevoegd de kosten van bijstand van betrokkene 2 mede terug te vorderen. Het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet in overeenstemming zijn met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. [16] In het bijzonder moet het besluit getuigen van een evenwichtige belangenafweging. Met het besluit om de ten onrechte aan betrokkene 1 verleende bijstand mede terug te vorderen van betrokkene 2 had het dagelijks bestuur alle aangevoerde relevante feiten en omstandigheden die genoemd zijn in 4.5.4 en 4.5.5 moeten betrekken. Daarvoor is een expliciet beroep op dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW niet nodig.
4.13.
Het dagelijks bestuur heeft blijkens bestreden besluit 2 geen belangenafweging gemaakt, ook niet nadat betrokkenen in bezwaar hadden aangevoerd dat het onderzoek onzorgvuldig was geweest bij en na de verlening van bijstand. Het bestreden besluit is daarom voor zover het de medeterugvordering betreft in strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre en op die grond geen standhoudt. Het hoger beroep van het dagelijks bestuur slaagt in zoverre niet. De vernietiging van het bestreden besluit over de medeterugvordering van betrokkene 2 over te beoordelen periode houdt dus stand, maar op een andere grond.
4.14.
De Raad kan ook hier door het ontbreken van die afweging de zaak niet zelf afdoen. De Raad ziet geen aanleiding voor toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb. Daarvoor is redengevend dat het dagelijks bestuur ook geen beleid heeft met betrekking tot de toepassing van artikel 59, tweede lid, van de PW en het zich mogelijk daarop wil beraden alvorens een nieuw besluit te nemen. Daarom zal de Raad het dagelijks bestuur opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om ook hier met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het dagelijks bestuur te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.14.1
De Raad overweegt nog, met het oog op de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar over de medeterugvordering van betrokkene 2 over te beoordelen periode en de vraag of in verband met een evenwichtige belangenafweging geheel of gedeeltelijk van de medeterugvordering moet worden afgezien, als volgt.
4.15.
De Raad verwijst hier naar wat in 4.9 tot en met 4.9.5 is overwogen. Daarbij komt de omstandigheid dat betrokkene 2 geen inlichtingenverplichting had en dus die niet heeft geschonden. Dit betekent dat het uitgangspunt van de belangenafweging – zie 4.5.4 – anders ligt ten aanzien van betrokkene 2 en dat het belang van het dagelijks bestuur bij medeterugvordering van betrokkene 2 van wat ten onrechte aan betrokkene 1 aan bijstand is verleend, aanzienlijk minder zwaar weegt.
Conclusie en gevolgen
4.16.
Het hoger beroep slaagt dus gedeeltelijk. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover die gaat over de intrekking van de bijstand van betrokkene 1 en wordt voor het overige, gelet op 4.7 en 4.13, met verbetering van gronden bevestigd voor zover de terugvordering en medeterugvordering zijn vernietigd. De Raad geeft echter opdracht om opnieuw een beslissing te nemen met inachtneming van zijn uitspraak. Dit betekent dat het gevolg van de aangevallen uitspraak, namelijk dat de (mede)terugvordering van bijstand over de periode van 17 april 2009 tot 3 maart 2020 voor betrokkenen geheel komt te vervallen, niet in stand blijft. Dit betekent verder dat het dagelijks bestuur een nieuwe beslissing moet nemen op het bezwaar over de terugvordering en de medeterugvordering over te beoordelen periode. Dit betekent overigens ook dat het dagelijks bestuur nog steeds een nieuwe berekening moet maken van de niet in geschil zijnde terugvordering en de medeterugvordering vanaf 3 maart 2020.
5. Gelet op 4.16 bestaat aanleiding om het dagelijks bestuur, als de in overwegende mate in het ongelijk gestelde partij, te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verweerschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-). Omdat het hoger beroep van het dagelijks bestuur gedeeltelijk slaagde, bestaat geen grond griffierecht van het dagelijks bestuur te heffen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het besluit van 9 december 2020 ten aanzien betrokkene 1 heeft vernietigd voor zover het betreft de intrekking van bijstand en voor zover de rechtbank het dagelijks bestuur opdracht heeft gegeven om een nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met in achtneming van haar uitspraak;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur nieuwe beslissingen op bezwaar neemt over de terugvordering van betrokkene 1 en de medeterugvordering van betrokkene 2 met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.G. Okhuizen en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van N. Benhaddou als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) N. Benhaddou
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 54, derde lid
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. (…)
Artikel 58, eerste lid
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 58, achtste lid
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Artikel 59, tweede lid
Indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen, bedoeld in artikel 17, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet of niet behoorlijk is nagekomen, kunnen de kosten van bijstand mede worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden.