Uitspraak
19 3164 WIA
Datum uitspraak: 6 juli 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 juni 2019, 19/574 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J. Blom hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een schriftelijke vraag van de Raad beantwoord en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2021. Namens appellant is
mr. Blom verschenen. Het Uwv heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door
mr. W.P.F. Oosterbos.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om het Uwv in de gelegenheid te stellen vragen van de Raad te beantwoorden.
Het Uwv heeft hierop gereageerd en een nader stuk ingediend onder overlegging van een memo van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 november 2021. Appellant heeft hierop gereageerd.
De Raad heeft schriftelijk nader vragen aan appellant gesteld. Appellant heeft hierop gereageerd.
Onder toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is laatstelijk werkzaam geweest als ploegleider voor 36,13 uur per week. Vanaf 30 december 2013 ontving appellant een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW), berekend naar een dagloon van € 171,08. Gedurende de eerste twee maanden ontving appellant een op dit dagloon gebaseerde WW-uitkering van € 128,31 bruto per dag. Vanaf 28 februari 2014 bedroeg de WW-uitkering € 119,76 bruto per dag.
1.2.
Met ingang van 1 november 2015 ontving appellant een prepensioen, dat in mindering is gebracht op zijn WW-uitkering. Zijn WW-uitkering bedroeg hierdoor vanaf 1 november 2015 € 122,20 - € 40,09 = € 82,11 bruto per dag.
1.3.
Op 11 juli 2016 heeft appellant zich ziek gemeld vanuit de situatie dat hij de WWuitkering ontving. Van 10 oktober 2016 tot en met 8 juli 2018 ontving appellant een uitkering op grond van de Ziektewet, berekend naar een dagloon van € 177,98. Zijn prepensioen eindigde op 8 mei 2018, de dag dat hij 65 jaar werd.
1.4.
Bij besluit van 9 mei 2018 heeft het Uwv appellant met ingang van 9 juli 2018 een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend, omdat hij met ingang van die datum 80 tot 100% arbeidsongeschikt is. De hoogte van de uitkering heeft het Uwv berekend naar een (geïndexeerd) dagloon van € 142,35. Daarbij is uitgegaan van een referteperiode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 en een in deze periode ontvangen WW-uitkering van € 35.896,79.
1.5.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt omdat hij het niet eens is met de berekening van de hoogte van het WIA-dagloon. Het WIA-dagloon is gebaseerd op een WWuitkering die voor een groot deel van de referteperiode al was gekort met het prepensioen dat appellant ontving. Appellant is van mening dat hij zo dubbel wordt gekort. Dit is volgens appellant in strijd met het loondervings- en verzekeringsbeginsel en met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
1.6.
Bij beslissing op bezwaar van 17 december 2018 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar tegen het besluit van 9 mei 2018 ongegrond verklaard. Het Uwv heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Het WIA-dagloon is conform het berekeningssysteem in het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) vastgesteld op grond van de gekorte WW-uitkering. Dat het ZW-dagloon hoger is vastgesteld dan het WIA-dagloon komt doordat de voor de vaststelling van het ZW-dagloon van toepassing zijnde regelgeving niet de mogelijkheid kende om het prepensioen te korten. De stelling van appellant dat in de huidige regelgeving een korting van een prepensioen op de WW-uitkering niet meer aan de orde is, kan gelet op artikel 3:5, vierde en vijfde lid, van het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten (AIB) niet worden gevolgd. Van een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM is geen sprake, omdat korting van een uitkering in verband met inkomsten uit prepensioen, anders dan korting wegens een opgelegde maatregel, geen criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM is.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij het volgende overwogen. Juist is dat de werking van artikel 14 van het Dagloonbesluit in dit geval (zeer) ongunstig uitpakt voor appellant. Maar dat betekent nog niet dat voor appellant een ander dagloon kan worden vastgesteld. In het algemeen geldt dat het juist is dat aan de dagloonregelingen het beginsel ten grondslag ligt dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. Het Dagloonbesluit is daarvan een uitwerking, omdat het dagloon is gebaseerd op de daadwerkelijk in de referteperiode genoten inkomsten. Daarmee is aan dat beginsel voldaan. Het Dagloonbesluit biedt geen mogelijkheid in de vorm van een hardheidsclausule of een uitzonderingsbepaling om in geval van een onevenredige uitwerking van de gestelde regels af te wijken. Het is aan de besluitgever om eventuele ongewenste gunstige of ongunstige effecten van de in het Dagloonbesluit neergelegde dagloonsystematiek teniet te doen. Dit is vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2016:1273 en ECLI:NL:CRVB:2018:2091). Het bestreden besluit is niet in strijd met het loondervingsbeginsel. Evenmin is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel in relatie tot artikel 6 van het EVRM. De uitspraak waarnaar appellant heeft verwezen (ECLI:NL:CRVB:2016:2146), gaat over de verlaging van een WWuitkering wegens een opgelegde maatregel vanwege verwijtbaar handelen van de werknemer. In dit geval is de WW-uitkering niet verlaagd wegens een opgelegde maatregel, maar wegens een genoten prepensioen. Er is dan ook geen sprake van een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM, zodat het besluit daarmee niet in strijd is.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep herhaald dat het bestreden besluit in strijd is met het verzekeringsbeginsel. Appellant stelt zich op het standpunt dat de besluitgever in redelijkheid niet tot vaststelling van artikel 14 van het Dagloonbesluit heeft kunnen komen, voor zover daarin geen regeling is opgenomen die rekening houdt met de belangen van appellant. Het Uwv dient artikel 14 van het Dagloonbesluit dan ook buiten toepassing te laten. Met een beroep op artikel 6 van het EVRM heeft appellant verder aangevoerd dat hij twee keer wordt gestraft in verband met zijn prepensioen, een keer in het kader van de WW en een keer in het kader van de Wet WIA. Er is sprake van een verlaging van het WIA-dagloon, doordat in de referteperiode de WW-uitkering wordt verlaagd met het prepensioen.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
4.1.2.
Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn vastgesteld bij het Dagloonbesluit.
4.1.3.
Op grond van artikel 14 van het Dagloonbesluit wordt onder loon verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv. In het eerste lid van laatstgenoemd artikel is, voor zover van belang, bepaald dat onder loon wordt verstaan het loon en de gage overeenkomstig de Wet op de loonbelasting 1964. In het tweede lid is bepaald dat tot het loon niet behoort hetgeen uit een vroegere dienstbetrekking als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964 wordt genoten met uitzondering van uitkeringen op grond van een werknemersverzekering of wachtgeld als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, tweede zin, van de WW en de aanvullingen daarop van degene tot wie de werknemer in dienstbetrekking staat en met uitzondering van toeslagen op grond van de Toeslagenwet.
4.2.
Niet in geschil is dat het dagloon van de met ingang van 9 juli 2018 aan appellant toegekende WIA-uitkering is berekend in overeenstemming met de daarvoor geldende bepalingen uit de Wet WIA en het Dagloonbesluit. Uit de toepassing van artikel 13 van de Wet WIA en artikel 14 van het Dagloonbesluit in samenhang met artikel 16 van de Wfsv volgt dat de in de referteperiode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016 ontvangen WWuitkering wel onder het loonbegrip valt maar hetgeen uit vroegere dienstbetrekking wordt genoten, zoals in dit geval een prepensioen, niet. Dat betekent dat het in de referteperiode ontvangen prepensioen niet kan worden betrokken bij de vaststelling van het WIA-dagloon.
4.3.
Het standpunt van appellant, dat in zijn geval artikel 14 van het Dagloonbesluit buiten toepassing moet worden gelaten omdat bij de vaststelling hiervan door de besluitgever geen rekening is gehouden met zijn belangen en de toepassing ervan voor hem onevenredig uitpakt, wordt opgevat als een beroep op exceptieve toetsing. Daarover wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en het nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet onevenredige belangenafweging.
4.3.2.
In de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit is over het WIA-dagloon onder meer het volgende opgemerkt:
“Het dagloon voor de Wet WIA en de WAO blijft gebaseerd op het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten uit alle dienstbetrekkingen. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in deze wetten is immers gericht op de algemene ongeschiktheid voor werk. Ook alle in het refertejaar genoten uitkeringen op grond van een werknemersverzekering tellen mee bij het bepalen van de hoogte van het dagloon. Een dergelijke uitkering dient immers als vervanging van het voorheen genoten loon.”
en
“Bij de berekening van het dagloon voor de Wet WIA en de WAO vormt het loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv het uitgangspunt. Een uitkering op grond van de werknemersverzekeringen of de Wazo die de werknemer ontvangt valt ook onder het SV-loon en wordt niet uitgezonderd voor het dagloon.” (Stb. 2013, 185, blz. 18 en 35)
4.3.3.
Na de invoering van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2013 heeft de wetgever de dagloonregels niet aangepast en, behoudens hier niet relevante uitzonderingen, voor de vaststelling van het WIA-dagloon vastgehouden aan het loonbegrip van artikel 16 van de Wfsv. Dit heeft tot gevolg dat eventueel verlies van in het refertejaar genoten ander periodiek inkomen dan een uitkering op grond van een werknemersverzekering niet verzekerd is. In het geval van appellant heeft de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd ertoe geleid dat hij pas bij het bereiken van de leeftijd van 66 jaar en vier maanden een AOW-pensioen ontving, terwijl zijn prepensioen al eindigde bij het bereiken van zijn 65ste.
4.3.4.
Uit het door het Uwv overgelegde memo van 11 november 2021 blijkt dat de wet- en regelgever de negatieve gevolgen van de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd in ogenschouw heeft genomen en aanleiding heeft gezien om die verhoging dragelijk te maken. Ten eerste door geleidelijk de AOW-gerechtigde leeftijd te verhogen. Ten tweede door het creëren van een vangnet: de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW. Deze laatste regeling is in het leven geroepen voor degenen die op of voor 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling en zich niet hebben kunnen voorbereiden op de voor hen geldende verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd. Voor hen is beoogd om – onder voorwaarden – compensatie te bieden voor het inkomensverlies tussen het einde van VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling en de verhoogde AOW-leeftijd. De datum van 1 januari 2013 is niet zonder reden gekozen. Mensen van wie de VUTuitkering of prepensioen ingaat na 1 januari 2013, worden geacht op tijd op de hoogte te zijn van de AOW-leeftijdsverhoging en daarop te anticiperen. In een voetnoot van het memo wordt verwezen naar de toelichting bij de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (Stcrt. 2013, 15137, blz. 11). Deze regeling is later uitgebreid naar personen met een VUT-, prepensioen- of vergelijkbare regeling, ingegaan tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015.
4.3.5.
Het prepensioen van appellant is op 1 november 2015 ingegaan, zodat hij niet in aanmerking kwam voor deze overbruggingsregeling. Gelet op de toelichting bij de overbruggingsregeling werd appellant geacht vóór het ingaan van zijn prepensioen op de hoogte te zijn van de verhoging van zijn AOW- en pensioengerechtigde leeftijd en te (kunnen) anticiperen op een mogelijk pensioengat.
4.3.6.
Ter zitting is de mogelijkheid voorgesteld om voor het WIA-dagloon uit te gaan van het (geïndexeerde) ongekorte dagloon voor de WW. Het Uwv heeft deze oplossing terecht niet gevolgd onder verwijzing naar het memo. Daarin is onder meer gesteld dat een WW-dagloon wordt gebaseerd op het loon in het jaar voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid en het WIA-dagloon op het loon in het jaar voorafgaand aan het intreden van de ziekte of het gebrek. Daarnaast strookt het ook met de verzekeringsgedachte, waar het inkomen direct voorafgaand aan ziekte leidend is voor het verzekerde inkomensverlies. In het geval van prepensioen is er geen sprake van een verzekerd inkomen, waardoor dit – in die verzekeringsgedachte – terecht buiten het verzekerde inkomen valt. Door in gevallen van doorstroming van WW-uitkering (via ZW-uitkering) naar WIA-uitkering uit te gaan van het WW-dagloon, zou dergelijk onverzekerd inkomen geen gevolgen hebben voor de hoogte van de WIA-uitkering en daardoor een onjuiste weergave geven van het verzekerde inkomensverlies.
4.3.7.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.6 volgt dat het een onderbouwde keuze van de wet- en besluitgever is geweest om ook na de AOW-leeftijdsverhoging voor de vaststelling van het WIA-dagloon uit te blijven gaan van verzekerd inkomen – waaronder een al dan niet gekorte WW-uitkering – dat wegens ziekte of gebrek verloren is gegaan. Wel is een tijdelijke compensatie geboden voor inkomensverlies tussen het einde van prepensioen en de verhoogde AOW-leeftijd voor hen die zich daarop niet hebben kunnen voorbereiden. Voor appellant was het einde van het prepensioen en het pas later aanspraak kunnen maken op AOW-uitkering wel voorzienbaar. Hij heeft ook niet bestreden dat hij voorzieningen heeft kunnen treffen. Appellant is door het alleen rekening houden met verlies van het in het refertejaar genoten verzekerd inkomen niet onevenredig benadeeld. Er bestaat daarom geen aanleiding om artikel 14 van het Dagloonbesluit wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing te laten.
4.4.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de vaststelling van het WIA-dagloon geen sprake is van leedtoevoeging en een criminal charge, zodat het beroep van appellant op artikel 6 van het EVRM geen doel treft.
4.5.
Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en A.I. van der Kris en G.A.J. van den Hurk als leden, in tegenwoordigheid van R. van der Heide als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op R. van der Heide.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) R. van der Heide