ECLI:NL:RBOBR:2024:492

Uitspraak

HRECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/2147 en 23/2148

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2024 in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, eiser

(gemachtigde: [naam] ),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(gemachtigden: mr. R.E. van der Kamp en S. Delgado Msc).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de hoogte van het aan hem toegekende voorlopige en definitieve budget voor de gebundelde uitkeringen voor het jaar 2022 en het toegekende voorlopige budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2023.

1.1.

Met twee afzonderlijke bestreden besluiten van 10 juli 2023 op de bezwaren van eiser is de minister bij die besluiten gebleven.

1.2.

De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 26 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiser [naam] , [naam] en [naam] . Namens de minister zijn verschenen mr. R.E. van der kamp en S. Delgado Msc.

Totstandkoming van de besluiten

2. In de Participatiewet (Pw) zijn bepalingen opgenomen waarin de financiering van uitkeringen en de verdeling van het beschikbare budget voor die uitkeringen onder de gemeenten is geregeld. In artikel 69, eerste lid, van de Pw staat dat de minister aan het college een uitkering verstrekt om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen. De minister verstrekt ook middelen met het oog op de kosten van loonkostensubsidies. Het college verstrekt een loonkostensubsidie overeenkomstig artikel 10d van de Pw aan een werkgever die voornemens is om een dienstbetrekking aan te gaan met een persoon die tot de doelgroep voor zo’n subsidie behoort. De middelen voor de uitkeringen en de loonkostensubsidies worden aangeduid als de gebundelde uitkering.

2.1.

Het totale budget voor de gebundelde uitkeringen – dat is het macrobudget – wordt bij wet vastgesteld en daarbij is het uitgangspunt dat het bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geschatte kosten van alle gemeenten voor de uitgaven in verband met de verschillende hiervoor genoemde uitkeringen en de loonkostensubsidie. De gebundelde uitkering die de minister uit het macrobudget aan het college verstrekt, maakt hij ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft bekend. Na afloop van het jaar stelt de minister de gebundelde uitkering definitief vast.

2.2.

In het Besluit Participatiewet (het Besluit Pw) zijn regels opgenomen over de verdeling van het macrobudget onder de gemeenten. Artikel 6 van het Besluit Pw bepaalt dat de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen worden vastgesteld aan de hand van het in de bijlage bij het Besluit Pw opgenomen verdeelmodel. Het objectieve verdeelmodel bestaat uit twee delen, te weten de ontvangst van de uitkering (volumecomponent) en de hoogte van de uitkering (de prijscomponent). De volumecomponent schat de kans op bijstand van een huishouden in op basis van objectieve factoren, zoals huishoudenssamenstelling en leeftijd. De prijscomponent schat de hoogte van een uitkering in op basis van de wettelijke normbedragen en objectieve factoren.

2.3.

De minister heeft de voorlopige gebundelde uitkering voor het jaar 2022 bij besluit van 1 oktober 2021 vastgesteld op € 60.906.351,-. Het definitieve budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2022 is bij besluit van 30 september 2022 vastgesteld op € 56.471.163,-. De minister heeft daarbij het verdeelmodel 2022 gebruikt. De minister heeft de voorlopige gebundelde uitkering voor het jaar 2023 bij besluit van 30 september 2022 vastgesteld op € 57.262.258,-. De minister heeft daarbij het verdeelmodel 2023 gebruikt. De verdeelmodellen 2022 en 2023 verschillen met het model dat eerder werd gebruikt op het punt van de loonkostensubsidies. De loonkostensubsidie was eerder onderdeel van het macrobudget dat met het verdeelmodel werd verdeeld. Voor de jaren 2022 en 2023 geldt dat de loonkostensubsidie niet meer via dat model wordt verdeeld, maar op basis van de laatst bekende realisaties.^[1]Daarvoor wordt in het macrobudget een deelbudget geschat voor de te verwachten uitgaven aan loonkostensubsidie van alle gemeenten samen. Deze verandering van financiering heeft als doel om gemeenten financieel te stimuleren de loonkostensubsidie in te zetten om mensen naar werk te begeleiden.^[2]Met deze verandering is ook het verdeelmodel gewijzigd. Vanaf het jaar 2022 is de groep mensen waarvoor loonkostensubsidie wordt verstrekt uit het verdeelmodel gehaald. Het model voorspelt daarmee alleen de kans op bijstand. De mensen die deels bijstand ontvangen en waarvoor deels een loonkostensubsidie wordt verstrekt, blijven meelopen in het verdeelmodel. Deze mensen krijgen, omdat zij ook loon ontvangen, een lagere bijstandsuitkering. Daarom is in het verdeelmodel in de schatting van de prijscomponent (de hoogte van de uitkering) een indicator voor ‘ontvangst LKS’ opgenomen.^[3]

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of de minister de aan eiser toegekende voorlopige gebundelde uitkeringen voor de jaren 2022 en 2023 en de definitieve gebundelde uitkering voor 2022 op de juiste wijze heeft vastgesteld. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Deze beroepsgronden zien op de verandering van het verdeelmodel wat betreft de loonkostensubsidie, zoals hiervoor in overweging 2.3 omschreven.
(On)verbindendheid

4. Eiser betoogt dat het verdeelmodel 2022 onverbindend moet worden verklaard. Eiser voert daartoe aan dat het verdeelmodel 2022 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De minister stelt wel dat tijdig en uitgebreid met het werkveld is overlegd, in het bijzonder met de (speciale) begeleidingscommissie, maar daar is feitelijk niets van terecht gekomen. De begeleidingscommissie die zich heeft gericht op de wijzigingen in de loonkostensubsidie is niet wezenlijk betrokken bij de totstandkoming van het verdeelmodel. De gemeenten die in de commissie zijn vertegenwoordigd wilden niet alleen inzicht in de effecten op het budget loonkostensubsidie, maar ook in het effect op de objectief verdeelde BUIG-middelen omdat de huishoudens die volledige loonkostensubsidie ontvangen uit het objectieve verdeelmodel werden gehaald. Ter zitting heeft mevrouw [naam] , die zitting had in de betreffende commissie dit standpunt toegelicht. Voor de vaststelling van het verdeelmodel 2022 heeft de begeleidingscommissie nimmer inzicht gekregen in de concrete herverdeeleffecten die zouden optreden door aanpassing van het model voor wat betreft de loonkostensubsidie. Bij gebrek aan dat inzicht is er geen ruimte geweest voor een reactie van vertegenwoordigers van gemeenten in die commissie en heeft er geen uitwisseling van argumenten kunnen plaatsvinden voordat het gewijzigde verdeelmodel werd vastgesteld. Er is wel op 10 augustus 2021 een notitie toegezonden met allerlei percentages die uit het verdeelmodel 2022 zouden komen, gebaseerd op gegevens uit 2021. Die cijfers zijn later nog gewijzigd door toepassing van gegevens over 2022. Hoe dan ook kwam deze informatie te laat omdat beïnvloeding op dat moment al niet meer mogelijk was.

4.1

De minister stelt zich op het standpunt dat het verdeelmodel 2022 wel voldoende

zorgvuldig is vastgesteld. De begeleidingscommissie is wel degelijk betrokken bij de totstandkoming van het model. Uit de toelichting ter zitting leidt de rechtbank af dat de minister erkent dat de begeleidingscommissie in 2021 heeft gevraagd om meer duidelijkheid over de financiële herverdeeleffecten van het verdeelmodel 2022. De minister heeft hierover aangevoerd dat in de betreffende periode normaalgesproken slechts op hoofdlijnen over effecten kan worden gesproken omdat onderliggende gegevens niet beschikbaar zijn. Ten behoeve van de wijziging van de bekostiging van de loonkostensubsidie wilde de minister wel meer inzicht krijgen in de gevolgen van het verdeelmodel 2022. Daarom is op 10 augustus 2021 een proef gedeeld met de begeleidingscommissie.

4.2

De rechtbank ziet geen aanleiding om het verdeelmodel 2022 onverbindend te

verklaren. Eiser keert zich in beroep tegen de (voorbereiding van de) wijziging van artikel 6 van het Besluit Participatiewet en meer in het bijzonder de bijlage bij dat besluit. Zoals de CRvB heeft geoordeeld in de uitspraak van 14 juni 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:1315) kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. Bij deze indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer. De toetsing van een algemeen verbindend voorschrift wordt verricht op de wijze als door de CRvB is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Aangezien eiser zich in wezen beroept op een onzorgvuldige voorbereiding van het verdeelmodel 2022, concludeert de rechtbank dat voor onverbindendverklaring geen plaats is. De rechtbank ziet in dit kader ook geen reden om het verdeelmodel 2022 in de situatie van eiser buiten toepassing te laten. Dat de VNG-commissie pa in een later stadium de beschikking kreeg over de notitie van 10 augustus 2021 is niet genoeg voor het oordeel dat het verdeelmodel onzorgvuldig is voorbereid.

4.3

De rechtbank verwijst bovendien naar de uitspraak van de CRvB van 6 juli 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:1507). In deze uitspraak overwoog de CRvB dat, als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en vaststellen van een algemeen

verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, deze keuze voldoet aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De toetsing door de bestuursrechter beperkt zich dan tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet onevenredige belangenafweging. Eiser betoogt dat de minister bij de voorbereiding van het verdeelmodel 2022 de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep (de stedelijke gemeenten) niet uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank stelt echter vast dat in de Nota van Toelichting bij het besluit tot wijziging van het Besluit Participatiewet in verband met de financiering van de loonkostensubsidies is opgenomen:
“Inherent aan de overgang naar een nieuwe verdelingssystematiek is dat sommige gemeenten erop vooruitgaan en andere gemeenten erop achteruitgaan. De effecten zijn in een aantal gevallen relatief groot, maar de jaarlijkse update van het verdeelmodel bijstand naar actuele gegevens leidt tot grotere budgetmutaties. Daarom worden de effecten acceptabel geacht en hebben deze in bestuurlijk overleg met de VNG geen aanleiding gegeven tot een ingroeipad.”

De rechtbank leidt hieruit af dat de minister er wel degelijk bij heeft stilgestaan dat het verdeelmodel 2022 negatieve gevolgen kan hebben voor sommige gemeenten. De afweging die de minister in de Nota van Toelichting heeft gemaakt getuigt ook niet van een onevenredige belangenafweging.

(On)evenredig resultaat voor eiser

5 Eiser voert subsidiair aan dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Eiser betoogt dat het verdeelmodel 2022 voor hem onevenredig nadelig uitpakt. Daarom had de minister het verdeelmodel voor eiser buiten toepassing moeten laten. Eiser heeft het nadeel op verzoek van de minister voor 2022 gekwantificeerd op € 2.200.000,-, maar de minister heeft daarover geen nader overleg willen voeren. Omdat de wijziging met betrekking tot de loonkostensubsidie als ook de wijziging van het objectief verdeelmodel die in 2022 heeft plaatsgevonden, in 2023 geen verdere wijziging heeft ondergaan, heeft eiser voor 2023 geen aparte beroepsgronden ingediend. Wel heeft hij aangegeven dat het nadeel voor 2023 waarschijnlijk iets lager zal uitvallen dan het berekende nadeel voor 2022. Dat komt doordat het uitgaven aandeel voor eiser iets is gedaald, wat volgens eiser ook logisch is omdat andere gemeenten een inhaalslag zullen maken.

5.1

De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door toepassing van het verdeelmodel 2022 onevenredig is benadeeld. Eiser heeft het gestelde nadeel door de aanpassingen in het verdeelmodel laten berekenen op € 2.200.000,-. Op het eerste oog lijkt daarmee sprake van een grote schadepost, maar naar het oordeel van de rechtbank is toch geen sprake van een onevenredig nadeel. Inherent aan het gebruik van een verdeelmodel voor de verdeling van landelijk budget over alle gemeenten is dat dat model niet altijd past bij de feitelijke situatie van individuele gemeenten. Het aldus toegekende budget kan dus hoger of lager zijn dan de betreffende gemeente daadwerkelijk nodig heeft en binnen een redelijke marge acht de rechtbank dat ook aanvaardbaar. Ook ten aanzien van eiser is dat het geval. Daarvoor moet in de eerste plaats de gestelde schade in perspectief geplaatst worden van het totale budget voor 2022 van ca. € 60.000.000,-. Bij de beoordeling van de evenredigheid van het bestreden besluit kan de rechtbank verder niet voorbij gaan aan de omstandigheid dat in het verdeelmodel 2022 bewuste (beleids)keuzes zijn gemaakt. De minister komt een aanzienlijke ruimte toe om zulke keuzes te maken en die hebben nu eenmaal gevolgen voor hoe het verdeelmodel voor individuele gemeenten uitpakt.

5.3

Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij zich onevenredig benadeeld acht omdat er in de gemeente ’s-Hertogenbosch al langer wordt ingezet op begeleiding naar werk met loonkostensubsidie. Begeleiding naar werk met loonkostensubsidie voor iemand met een grotere kans op bijstand leidt tot een grotere korting op het bijstandsbudget dan iemand met een kleinere kans. Dat terwijl de begeleidingskosten voor mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt (en grotere kans op bijstand) hoger zijn dan voor mensen met een kleinere afstand. Kort samengevat, komt het betoog van eiser erop neer dat andere gemeenten, die eerder minder werk maakten van het begeleiden van mensen naar werk met loonkostensubsidie, door het verdeelmodel worden bevoordeeld ten opzichte van eiser. Vanuit het gezichtspunt van eiser is dat wel begrijpelijk, maar de rechtbank concludeert dat met de gemaakte keuzes juist het effect wordt bewerkstelligd dat ermee was beoogd: gemeenten die eerder relatief weinig mensen naar werk begeleidden, worden door het verdeelmodel 2022 gestimuleerd om dat wél te gaan doen. Die stimulans voor andere gemeenten gaat niet ten koste van de financiering van eiser; de loonkostensubsidies worden immers gefinancierd naar realisatie. Wat – als de toelichting van eiser ter zitting gevolgd moet worden – wél het geval is, is dat gemeenten bij het begeleiden van mensen naar werk een prikkel zouden kunnen zien om eerst de mensen naar werk te begeleiden met een geringe(re) afstand tot de arbeidsmarkt. Die prikkel is echter niet gelegen in de financiering van de loonkostensubsidie of de toekenning van het macrobudget met toepassing van het verdeelmodel 2022. Het knelpunt dat eiser naar voren heeft gebracht schuilt in de toenemende kosten voor begeleiding van mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Eventueel nadeel dat daaruit voortvloeit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden toegeschreven aan de toepassing van het verdeelmodel 2022 en het bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting opgemerkt dat de begeleidingskosten niet worden gefinancierd uit de toegekende budgetten. Het ligt daarom, zoals de minister stelt, niet voor de hand om dat als relevante factor in de verdeling van de gebundelde uitkeringen te betrekken.

6. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden van eiser niet slagen. De rechtbank zal daarom de beroepen ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Eiser krijgt ook het griffierecht niet terug.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. R. Grimbergen en
mr. R.A. de Wit, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2024.

De griffier is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.