Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1925 WIA
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.J.W.C. Lipman),
en
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen(het UWV).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het vastgestelde dagloon op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
Het UWV heeft drie besluiten afgegeven over de aanspraken van eiseres op een WIA-uitkering. Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
Met het bestreden besluit van 3 maart 2022 (bestreden besluit) is beslist op de bezwaren van eiseres.
Het UWV heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en namens het UWV [gemachtigde verweerder] .
Totstandkoming van het besluit
1.1
Eiseres was vanaf 16 januari 2017 werkzaam bij [bedrijf 1] in de functie van administratief medewerkster voor 38 uur per week. Op 30 mei 2017 is zij arbeidsongeschikt geworden. Haar dienstverband is op 16 juli 2017 geëindigd, waarna zij een nieuw contract heeft gekregen voor 16 uur per week. Met ingang van 17 juli 2017 is aan haar een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend naar een dagloon van € 60,67.
1.2
Na een eerstejaars Ziektewetbeoordeling (EZWb) is de ZW-uitkering per 1 juli 2018 beëindigd. Eiseres is vervolgens gaan werken als leerling MBO verpleegkundige voor 24 uur per week, eerst bij [bedrijf 2] en daarna bij [bedrijf 3] . Op 23 september 2019 heeft zij zich ziekgemeld.
Op 27 juli 2021 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een WIA-uitkering.
Bij de beoordeling van haar WIA-aanvraag is gebleken dat eiseres vanaf 20 mei 2017 doorlopend arbeidsongeschikt is geweest. Dit betekent dat eiseres al op 28 mei 2019 de wachttijd voor de WIA heeft volbracht.
1.3
Met het besluit van 27 oktober 2021 (primair besluit 1) is aan eiseres met ingang van 27 juli 2020 een WIA-uitkering toegekend naar een maandloon van € 1.192,77. Het UWV heeft daarbij overwogen dat een toekenning van de uitkering met maximaal een jaar terugwerkende kracht kan plaatsvinden. In dit besluit is tevens meegedeeld dat de uitkering niet tot uitbetaling komt omdat eiseres nog inkomsten heeft.
1.4
Met het besluit van 28 oktober 2021 (primair besluit 2) is aan eiseres meegedeeld dat haar mate van arbeidsongeschiktheid niet is gewijzigd.
1.5
Met een ander besluit van 28 oktober 2021 (primair besluit 3) is aan eiseres meegedeeld dat haar uitkering met ingang van 14 oktober 2021 wijzigt. Het dagloon wordt vastgesteld op € 65,64.
1.6
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de hiervoor genoemde primaire besluiten.
1.7
Met het bestreden besluit is het bezwaar tegen primair besluit 1 gegrond verklaard en is de ingangsdatum gewijzigd naar 28 mei 2019. Het dagloon is per die datum vastgesteld op € 52,74. Het bezwaar tegen primair besluit 3 is ongegrond verklaard. Verder is vermeld dat het bezwaar tegen primair besluit 2 is ingetrokken.
Beoordeling door de rechtbank
Geschil
2. De rechtbank beoordeelt of het UWV het dagloon van eiseres per 28 mei 2019 terecht heeft vastgesteld op € 52,74. Zij doet dat onder meer aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Standpunt eiseres
3. Eiseres heeft aangevoerd dat zij financieel wordt benadeeld omdat zij kort na haar start op de arbeidsmarkt is uitgevallen. Haar bijbaantjes tijdens de studie hebben de hoogte van de WIA-uitkering negatief beïnvloed. Eiseres is van mening dat een uitspraak van de rechtbank Gelderland [1] ook op haar van toepassing is. Verder heeft eiseres gewezen op de zogenaamde knelpuntenbrief van het UWV.
Standpunt UWV
4. Het UWV heeft opgemerkt dat artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) is toegepast bij de vaststelling van het dagloon. De referteperiode volgt dwingend uit artikel 13 van Pro de WIA en artikel 13 van Pro het Dagloonbesluit. Voor de vaststelling van het dagloon is niet bepalend wat het welvaartsniveau is op moment van intreden van het verzekerd risico, maar het loon dat daadwerkelijk is genoten in de referteperiode. Met de knelpuntenbrief heeft het UWV de dagloonsystematiek aan de orde gesteld. Dit betekent echter niet dat het UWV van de huidige wet- en regelgeving kan afwijken. Het is aan de wetgever om, zo nodig, de wet- en regelgeving aan te passen. Met betrekking tot de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland heeft het UWV gesteld dat dit een zeer bijzondere situatie betrof. Hiervan is bij eiseres geen sprake.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit.
Grondslag dagloonvaststelling
6. Aan de dagloonvaststelling liggen artikel 13 van Pro de WIA en de artikelen 13, 16 en 18 van het Dagloonbesluit ten grondslag. Niet in geschil is dat het dagloon in overeenstemming met deze bepalingen is vastgesteld. Eiseres is echter van mening dat de bepalingen van het Dagloonbesluit buiten toepassing moeten blijven.
Toetsing Dagloonbesluit
7. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De enkele strijd met formele beginselen zoals het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en het nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet onevenredige belangenafweging. [2]
8. De rechtbank overweegt dat in de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit over het WIA-dagloon onder meer het volgende is opgemerkt:
“Het dagloon voor de Wet WIA en de WAO blijft gebaseerd op het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten uit alle dienstbetrekkingen. Het arbeidsongeschiktheids-begrip in deze wetten is immers gericht op de algemene ongeschiktheid voor werk.” [3]
Het is dus een bewuste keuze van de regelgever geweest om alle inkomsten uit het refertejaar mee te nemen. Gevolg hiervan is dat periodes waarin minder loon is ontvangen tijdens het refertejaar een negatief effect hebben op het dagloon. Dit negatieve effect is onderkend en heeft, onder meer, geleid tot de startersregeling van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit. In voornoemde nota van toelichting wordt daarover opgemerkt dat toepassing van de hoofdregel bij starters tot een dagloon leidt dat niet in redelijke verhouding staat tot het gederfde loon [4] . Met de startersregeling worden de gevolgen van de hoofdregel voor starters op de arbeidsmarkt die binnen een jaar uitvallen, verzacht. Dat hiermee niet alle negatieve gevolgen worden weggenomen, is een keuze van de regelgever en betekent niet dat de regelgever geen oog heeft gehad voor die gevolgen. Aldus is voldaan aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
9. In het geval van eiseres is voornoemde startersregeling van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit toegepast. Eiseres heeft ter zitting erkend dat haar situatie op dat punt niet vergelijkbaar is met de situatie die speelde in de uitspraak van de rechtbank Gelderland. Eiseres is echter van mening dat sprake is van een onrechtvaardige en onmenselijke uitkomst van de dagloonberekening. In zoverre vindt eiseres haar situatie wel vergelijkbaar met de uitspraak van de rechtbank Gelderland. Eiseres is van mening dat haar bijbaantjes en loonloze tijdvakken buiten beschouwing moeten blijven en alleen haar inkomsten bij [bedrijf 1] moeten worden meegenomen bij de dagloonvaststelling. Deze inkomsten moeten dan worden gedeeld door het aantal dagloondagen vanaf de datum van indiensttreding bij [bedrijf 1] , aldus eiseres.
10. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het dagloon hoger zou uitvallen als er alleen gerekend zou worden met de inkomsten en loondagen bij [bedrijf 1] , betekent dit niet zonder meer dat er sprake is van een onevenredige uitkomst van de dagloonberekening.
In het geval van eiseres is de startersregeling toegepast waardoor al ten gunste van haar wordt afgeweken van artikel 13 van Pro de WIA. Het totale inkomen in het refertejaar wordt immers alleen gedeeld door de dagloondagen vanaf het moment dat er inkomsten worden genoten in de referteperiode. Voor eiseres betekent dit dat de totale inkomsten in het refertejaar worden gedeeld door 210 dagen in plaats van 261 dagen.
Niet geoordeeld kan worden dat het WIA-dagloon geen redelijke weerspiegeling geeft van het welvaartsniveau van eiseres in het refertejaar. Hierbij merkt de rechtbank op dat het berekende WIA-dagloon niet veel lager is dan het ZW-dagloon per 17 juni 2017. Niet gebleken is dat bij eiseres sprake is van een (zeer) schrijnende situatie. Eiseres heeft, ook na daarover te zijn bevraagd tijdens de zitting, haar stelling dat het dagloon onevenredig nadelig voor haar uitpakt, niet onderbouwd. Buiten de algemene stelling dat als de inkomsten bij [bedrijf 1] door minder dagen worden gedeeld er tot een hoger dagloon wordt gekomen, heeft eiseres niet toegelicht in hoeverre er bij haar sprake is van een (zeer) schrijnende situatie. De situatie van eiseres is dan ook niet te vergelijken met de zaak die speelde bij de rechtbank Gelderland.
11. Verder heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) al eerder geoordeeld dat de regelgeving geen grondslag biedt voor de door eiseres gewenste berekeningswijze. [5] Ook in die zaak werd door de verzekerde gesteld dat alleen uitgegaan moet worden van het loon uit de laatste dienstbetrekking, omdat het vastgestelde WIA-dagloon geen juiste weerspiegeling zou zijn van haar welvaartsniveau. De CRvB heeft geoordeeld dat voor de toepassing van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit moet worden uitgegaan van de eerste dag van de eerste dienstbetrekking in het refertejaar waaruit de werknemer loon heeft genoten. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen.
Tussenconclusie
12. Uit het voorgaande volgt dat het dagloon van eiseres is vastgesteld in overeenstemming met de bedoeling van de besluitgever. Nu ook niet geoordeeld kan worden dat er sprake is van onevenredig nadelige gevolgen, bestaat er geen aanleiding om de bepalingen van het Dagloonbesluit buiten toepassing te laten.
Toetsing aan formele wet?
13. Terzijde merkt de rechtbank nog op dat als eiseres wel gevolgd zou worden in haar stelling dat de bepalingen van het Dagloonbesluit buiten toepassing moeten blijven, dit zou betekenen dat artikel 13 van Pro de WIA onverkort zou gelden.
Op grond van artikel 13 van Pro de WIA zouden de inkomsten in de referteperiode gedeeld moeten worden door 261. Dit zou voor eiseres betekenen dat haar dagloon zelfs lager zou moeten worden vastgesteld. Om tot het door eiseres gewenste dagloon te kunnen komen zou dan afgeweken moeten worden van artikel 13 van Pro de WIA. De WIA is echter een wet in formele zin. Gelet op het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet kan alleen als er sprake is van bijzondere omstandigheden die niet verdisconteerd zijn in de afweging van de wetgever aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen, dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doet zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. Zoals de rechtbank al eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 februari 2022 [6] , is hiervan bij de regeling van de referteperiode in de WIA geen sprake.
Hardheidsclausule
14. De rechtbank overweegt ten slotte dat in het Dagloonbesluit geen hardheidsclausule is opgenomen, zodat het UWV ook daarom niet van de toepasselijke bepalingen kan afwijken. Dat het UWV een zogenaamde knelpuntenbrief heeft opgesteld en deze kenbaar heeft gemaakt aan het ministerie, maakt ook niet dat afgeweken kan worden van het Dagloonbesluit. Het is aan de regelgever om eventuele onredelijke en niet beoogde effecten van de in het Dagloonbesluit neergelegde dagloonsystematiek teniet te doen.
Conclusie en gevolgen
De rechtbank komt tot het oordeel dat het dagloon per 28 mei 2019 terecht is vastgesteld op € 52,74. Per 14 oktober 2021 heeft het UWV het dagloon berekend op € 65,54. Nu dit dagloon hoger is dan het dagloon van € 52,74, heeft het UWV terecht het dagloon per 14 oktober 2021 verhoogd. [7] Tegen de vaststelling van dit verhoogde dagloon zijn geen gronden naar voren gebracht. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. M. Snoeks, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 9 november 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage wettelijk kader
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Artikel 13, eerste lid
Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Artikel 13, derde lid
Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld.
Artikel 13a, eerste lid
Het dagloon van de verzekerde,
a. die na het ontstaan van het recht op uitkering op grond van deze wet ziek is geworden, en
b. voor wie als gevolg van de toepassing van artikel 43, onderdeel a, onder 1°, geen tweede recht op een uitkering ontstaat, omdat de eerste dag van de wachttijd is gelegen op een dag dat al recht op een uitkering op grond van deze wet bestaat of indien op die eerste dag het recht op een uitkering herleeft;
wordt met ingang van de dag waarop het tweede recht op een uitkering zou zijn ontstaan opnieuw vastgesteld overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens artikel 13, eerste lid, mits dat leidt tot een hoger dagloon dan het dagloon dat voor de berekening van de laatstelijk ontvangen uitkering in aanmerking werd genomen. In afwijking van het bepaalde bij of krachtens artikel 13 wordt Pro bij de dagloonvaststelling, bedoeld in de eerste zin, een uitkering op grond van hoofdstuk 6 of hoofdstuk 7 niet aangemerkt als loon
.
.
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 13, eerste lid
Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, of die eindigt, in geval de arbeidsongeschiktheid is ingetreden in gelijktijdige dienstbetrekkingen, op de laatste dag van het aangiftetijdvak dat het eerst voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid is geëindigd.
Artikel 16, eerste lid
Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en
D staat voor 261.
Artikel 18, eerste lid
Het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of Pro 15 heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.