ECLI:NL:CRVB:2019:4114 - Centrale Raad van Beroep - Ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats bij verlaging na...

Uitspraak

17/5018 ANW e.a.

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de in de bijlage aangeduide hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juni 2017, 16/96 e.a. (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)

19 betrokkenen, vermeld in de bij deze uitspraak behorende bijlage, die hoger beroep hebben ingesteld tegen de aangevallen uitspraak

één betrokkene, vermeld in de bij deze uitspraak behorende bijlage, die als verweerder aan het geding deelneemt

Datum uitspraak: 13 december 2019

PROCESVERLOOP

Namens 19 betrokkenen, vermeld op de bijlage bij deze uitspraak onder volgnummer 1 tot en met 19, hebben mr. E. van den Boogaard, mr. M.H. Klijnstra en mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaten, hoger beroep ingesteld. De Svb heeft in deze gedingen een verweerschrift ingediend.

De Svb heeft hoger beroep ingesteld in de procedures, vermeld op de bijlage bij deze uitspraak onder volgnummer 20 tot en met 39.

Namens de genoemde 19 betrokkenen hebben mr. Van den Boogaard, mr. Klijnstra en

mr. De Roy van Zuydewijn verweerschriften ingediend. Namens de betrokkene, vermeld op de bijlage bij deze uitspraak onder volgnummer 39 heeft mr. M. Kaouass een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2019. Betrokkenen die hoger beroep hebben ingesteld, hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Van den Boogaard, mr. Klijnstra en mr. De Roy van Zuydewijn. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.M.W. van der Ent-Eltink en mr. A. Marijnissen. De betrokkene die als verweerder aan het geding deelneemt, is met kennisgeving niet verschenen.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkenen zijn woonachtig in Marokko. Zij hadden een partner die verzekerd was voor (onder andere) de Algemene nabestaandenwet (ANW) en één of meer kinderen onder de 18 jaar. Aan betrokkenen is in verband met het overlijden van hun partner met ingang van een datum gelegen voor 1 januari 2015 een nabestaandenuitkering op grond van de ANW toegekend. Laatstelijk ontvingen zij een uitkering ter hoogte van 90% van het wettelijk minimumloon. Dit was inclusief een zogeheten halfwezenkopje ter hoogte van 20% van het wettelijk minimumloon.

1.2.

Met ingang van 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen (Whk) in werking getreden. Daarbij is het halfwezenkopje vervallen. Alleenstaande ouders komen vanaf die datum in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wet kindgebonden budget (Wkb) als zij kinderbijslag voor kun kind(eren) ontvangen en als hun inkomen en vermogen bepaalde grenzen niet overschrijden.

1.3.

De nabestaandenuitkering van betrokkenen is met ingang van 1 januari 2015 herzien naar 70% van het wettelijk minimumloon. De bezwaren van betrokkenen tegen deze herzieningsbesluiten zijn ongegrond verklaard bij besluiten van 27 november 2015, 8 december 2015, 11 januari 2016 en 13 januari 2016 (bestreden besluiten).

2. Bij de aangevallen uitspraak zijn de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard, zijn de bestreden besluiten vernietigd en is de Svb opgedragen nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak, met veroordeling van de Svb tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van betrokkenen op artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko inzake sociale zekerheid (NMV) niet slaagt. Ook het beroep van betrokkenen op artikel 3 van Pro het NMV en andere internationaalrechtelijke discriminatieverboden slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Aan de vernietiging van de bestreden besluiten ligt het oordeel van de rechtbank ten grondslag dat deze besluiten in strijd zijn met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat onvoldoende (individueel) onderzoek heeft plaatsgevonden naar de vraag of als gevolg van de bestreden besluiten sprake is van een onevenredig zware last in de zin van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waaronder het arrest van 12 oktober 2004, no. 60669/00, Ásmundsson, over artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol).

3.1.

Betrokkenen hebben zich op het standpunt gesteld dat bij de aangevallen uitspraak het beroep op artikel 5 van Pro het NMV en het beroep op de internationaalrechtelijke discriminatieverboden ten onrechte is verworpen. De Svb heeft deze standpunten bestreden.

3.2.

De Svb heeft aanvankelijk het standpunt ingenomen dat in de aangevallen uitspraak ten onrechte is geoordeeld dat de bestreden besluiten op onvoldoende onderzoek berusten naar een mogelijk onevenredig zware last als gevolg van de herzieningsbesluiten en dat van een onevenredig zware last niet is gebleken. In hoger beroep heeft de Svb dit standpunt niet langer gehandhaafd en alsnog onderzoek gedaan naar een mogelijk onevenredig zware last bij betrokkenen, en betrokkenen verzocht informatie te verstrekken. Hierop zijn reacties van gemachtigden van betrokkenen binnengekomen.

3.3.

Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de Svb ter zitting bij de Raad het standpunt ingenomen dat de bestreden besluiten niet in strijd zijn met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, omdat van een onevenredig zware last niet is gebleken en het eigendomsrecht van betrokkenen niet in de kern is aangetast.

3.4.

Betrokkenen hebben gesteld dat de Svb miskent dat de bestreden besluiten voor betrokkenen een onevenredig zware last tot gevolg hebben. Zij stellen dat de bestreden besluiten ondanks het nadere onderzoek van de Svb niet op een zorgvuldig onderzoek berusten en een deugdelijke motivering ervan ontbreekt.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1

Het hoger beroep van betrokkenen

Artikel 5 van Pro het NMV

4.1.1.

Zoals hierna ten aanzien van discriminatie is overwogen, maakt de Whk geen direct onderscheid maar alleen een indirect onderscheid naar woonplaats. In zijn uitspraak van 3 november 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3828, onder 5.2.4) heeft de Raad overwogen dat een dergelijk onderscheid niet in strijd is met bepalingen die verbieden dat een uitkering wordt verminderd in verband met het wonen op het grondgebied van een andere staat. Er is geen reden ten aanzien van artikel 5 van Pro het NMV anders te oordelen dan in die uitspraak.

Discriminatie

4.1.2.

Tussen partijen is in geschil of bij de herziening van de nabestaandenuitkering sprake is van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats. Betrokkenen hebben in verband hiermee een beroep gedaan op diverse internationaalrechtelijke discriminatieverboden.

4.1.3.

Hoewel de Svb met juistheid heeft gesteld dat artikel 17 van Pro de ANW geen onderscheid naar woonplaats maakt en op zichzelf gelijke gevallen gelijk behandelt, is de Raad van oordeel dat in de situatie van betrokkenen, die voor 1 januari 2015 recht hadden op een uitkering van 90% van het wettelijk minimumloon, ook acht moet worden geslagen op andere gevolgen van de invoering van de Whk, als daarbij een maatregel is genomen die de verlaging door de wijzing van artikel 17 van Pro de ANW compenseert. Deze is in dit geval ondergebracht in de Wkb. Alleenstaande ouders komen vanaf 1 januari 2015 in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wkb als zij kinderbijslag voor kun kind(eren) ontvangen en als hun inkomen en vermogen bepaalde grenzen niet overschrijden. Deze gevolgen van de Whk dienen in hun onderlinge samenhang te worden bezien.

4.1.4.

Het toepassingsbereik van de Wkb is ingevolge artikel 1, eerste lid, van deze wet beperkt tot ouders die verzekerde zijn in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Niet in geschil is dat betrokkenen geen ingezetenen van Nederland zijn en dus niet op die grond AKW-verzekerd zijn en ook anderszins niet onder het bereik van artikel 6, eerste of derde lid, van de AKW vallen. Reeds doordat zij niet in Nederland wonen, komen zij niet in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget die de verlaging van hun nabestaandenuitkering op zou vangen. De Raad is van oordeel dat hierdoor binnen de groep van personen die voor 1 januari 2015 een ANW-uitkering van 90% van het minimumloon ontvingen, een indirect onderscheid naar woonplaats wordt gemaakt. Het is aannemelijk dat door deze wettelijke bepalingen nabestaanden in de situatie van betrokkenen zich in een nadeliger positie bevinden ten opzichte van nabestaande alleenstaande ouders die, anders dan betrokkenen, in Nederland wonen. De omstandigheid dat er – zoals de Svb heeft gesteld – ook alleenstaande ouders zijn die na de invoering van de Whk geen (vorm van) tegemoetkoming meer ontvangen als gevolg van de inkomenstoets en een vermogenstoets, doet hier niet aan af, omdat bij betrokkenen vanwege de woonplaats niet aan deze toets wordt toegekomen.

4.1.5.

Een indirect onderscheid naar woonplaats is niet zonder meer verboden, maar kan worden gerechtvaardigd indien daarvoor een objectieve en redelijke grond bestaat. Het gemaakte onderscheid moet daarnaast geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en het mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.

4.1.6.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het EHRM een verschil in behandeling discriminerend in de zin van de hier aan de orde zijnde discriminatieverboden als dit niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar bijvoorbeeld woonplaats is geen – zogeheten – verdacht onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt te meer in een geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.

4.1.7.

In de onderhavige geschillen is sprake van een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid waarbij een indirect onderscheid naar woonplaats wordt gemaakt, dat geen verdacht onderscheid is. Ten aanzien van dit onderscheid komt de verdragsstaat daarom een (zeer) ruime margin of appreciation toe.

4.1.8.

Vastgesteld wordt – wat tussen partijen niet in geschil is – dat de Whk in zijn totaliteit een legitiem doel dient. In de wetsgeschiedenis (TK 2012-2013, 33716, nr.3) is onder meer verwoord dat de doelstellingen van de Whk zijn om het stelsel van elf kindregelingen te hervormen tot vier regelingen, de complexiteit te verminderen, de regelingen te versoberen om de overheidsfinanciën op orde te brengen en om de effectieve inzet van middelen voor inkomensondersteuning te verbeteren en arbeidsinschakeling te bevorderen.

4.1.9.

Er kan echter niet worden vastgesteld dat de gehanteerde middelen in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. Daarbij is het volgende van belang. Evenals de rechtbank is het de Raad niet ontgaan dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bij gelegenheid van de uitvoeringstoets van het wetsvoorstel Whk de Minister in het kader van de Toeslagenwet heeft aangeraden in een toelichting expliciet in te gaan op de positie van personen die met behoud van uitkering in het buitenland wonen en niet in aanmerking komen voor het hogere kindgebonden budget. Een reactie van de wetgever hierop is uitgebleven. De Raad constateert dat in de wetsgeschiedenis in het geheel geen aandacht is besteed aan de vraag hoe het wonen in het buitenland zich verhoudt tot het vervallen van de mogelijkheid van verhoging van de nabestaandenuitkering voor alleenstaande ouders en in hoeverre dit een verschil in behandeling rechtvaardigt. Ook de Svb heeft geen inhoudelijke gronden voor dit verschil aangevoerd.

4.1.10.

Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat de verlaging van de

nabestaandenuitkeringen van betrokkenen in een redelijke proportionaliteitsrelatie staat tot het ermee nagestreefde doel. De verwijzing van de Svb naar de vaste rechtspraak van de Raad dat binnen het bereik van de volksverzekeringen de doelstelling van het uitsluiten van verzekering van personen buiten Nederland gerechtvaardigd is, waarbij wordt aangesloten bij de oorspronkelijke bedoeling van deze verzekeringen, het verzekeren van ingezetenen, gaat niet op. Betrokkenen hebben er terecht op gewezen dat de aanspraak van betrokkenen op een nabestaandenuitkering niet meer afhankelijk is van hun verzekeringspositie aangezien het verzekerd risico (het overlijden van de partner) al is ingetreden.

4.1.11.

Uit overweging 4.1.1 tot en met 4.1.10 volgt dat de hoger beroepen van betrokken slagen.

4.2.

Het hoger beroep van de Svb

Artikel 1 Eerste Pro Protocol

4.2.1.

De Svb bestrijdt niet langer het oordeel van de rechtbank dat de bestreden besluiten op onvoldoende onderzoek berusten, maar neemt het standpunt in dat de bestreden besluiten niet in strijd zijn met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, omdat uit onderzoek is gebleken dat geen sprake is van een onevenredig zware last en het eigendomsrecht van betrokkenen niet in de kern is aangetast. Dit oordeel is niet in nieuwe besluiten neergelegd die in dit geding kunnen worden betrokken en waaruit een motivering voor het standpunt van de Svb blijkt. Zoals ter zitting namens betrokkenen terecht is opgemerkt, zijn de criteria die tot het oordeel van de Svb hebben geleid, niet duidelijk en hebben zij onvoldoende gelegenheid gehad op dit nieuwe standpunt van de Svb te reageren. Het is daarom in strijd met de goede procesorde om hier op dit moment een oordeel over te geven.

4.2.2.

Het hoger beroep van de Svb slaagt daarom niet.

4.3.

Conclusie

4.3.1.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor zover de Svb daarbij is veroordeeld in de proceskosten van betrokkenen, behoudens voor zover daarbij is bepaald dat de Svb aan betrokkenen de betaalde griffierechten vergoedt en behoudens de gegrondverklaring van het beroep van [naam] en de vernietiging van het besluit van 8 december 2015 op het bezwaar van deze betrokkene in procedure 17/5216, nu deze betrokkene niet zelf hoger beroep heeft ingesteld. De Svb heeft op de zitting toegezegd terug te komen van het besluit van 8 december 2015 in deze zaak indien de Raad tot een ander oordeel komt dan de rechtbank over het beroep van betrokkenen op de internationaalrechtelijke discriminatiebepalingen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, worden de overige bestreden besluiten vernietigd omdat sprake is van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats nu noch uit de wetsgeschiedenis noch uit de toelichting van de Svb een rechtvaardiging hiervoor te vinden is, en de bestreden besluiten daarom in strijd zijn met diverse internationaalrechtelijke discriminatieverboden.

4.3.2.

Op grond van het overwogene in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081, ziet de Raad geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. Aan de Svb zal daarom worden opgedragen – in de plaats van de vernietigde besluiten – opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De Raad ziet aanleiding te bepalen dat beroep tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.

5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep van betrokkenen.

5.1.

In de hoger beroepsprocedures van acht betrokkenen, die zijn bijgestaan door mr. Van den Boogaard, en in de hoger beroepsprocedures van de Svb betreffende deze acht betrokkenen is gelijktijdig en op dezelfde gronden rechtsbijstand verleend door mr. Van den Boogaard. Deze procedures worden daarom aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat zij voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten als één zaak zijn te beschouwen.

5.2.

Wat is overwogen onder 5.1 heeft – mutatis mutandis – ook te gelden voor de rechtsbijstand verleend door mr. Klijnstra in de procedures van acht betrokkenen, die door haar zijn bijgestaan, en de hoger beroepsprocedures van de Svb betreffende deze acht betrokkenen. Hetzelfde heeft ook te gelden voor de rechtsbijstand verleend door mr. De Roy van Zuydewijn in de procedures van drie betrokkenen, die door haar zijn bijgestaan, en de hoger beroepsprocedures van de Svb betreffende deze drie betrokkenen en voor de rechtsbijstand verleend door mr. Kaouass in de hoger beroepsprocedure van de Svb betreffende één betrokkene.

5.3.

In de procedures waarin betrokkenen zijn bijgestaan door mr. Van den Boogaard en mr. Klijnstra wordt de vergoeding voor de kosten van verleende rechtsbijstand in hoger beroep vastgesteld op ieder € 2.304,-. Daarbij is 1 punt toegekend voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting. In totaal dus 3 punten. Het aantal punten is vermenigvuldigd met factor 1,5 wegens het aantal samenhangende zaken (4 of meer) en het gewicht van de zaak is op gemiddeld vastgesteld (factor 1). In de procedures waarin betrokkenen zijn bijgestaan door mr. De Roy van Zuydewijn wordt de vergoeding voor de kosten van verleende rechtsbijstand in hoger beroep vastgesteld op € 1.536,-. Daarbij is 1 punt toegekend voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting. In totaal dus 3 punten. Het aantal punten is vermenigvuldigd met factor 1 wegens het aantal samenhangende zaken (minder dan 4) en het gewicht van de zaak is op gemiddeld vastgesteld (factor 1). In de procedure waarin een betrokkene is bijgestaan door mr. Kaouass wordt de vergoeding voor de kosten van verleende rechtsbijstand in hoger beroep vastgesteld op € 512,-. Daarbij is 1 punt toegekend voor het indienen van een verweerschrift, waarbij het gewicht van de zaak op gemiddeld is vastgesteld (factor 1).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht en behalve de gegrondverklaring van het beroep van [naam] en de vernietiging van het besluit van 8 december 2015 op het bezwaar van deze betrokkene in procedure 17/5216;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover is beslist over proceskosten en griffierecht en voor zover het beroep van [naam] gegrond is verklaard en het besluit van 8 december 2015 op het bezwaar van deze betrokkene in procedure 17/5216 is vernietigd;
verklaart de beroepen van de 19 betrokkenen die hoger beroep hebben ingesteld gegrond en vernietigt de besluiten van 27 november 2015, 11 januari 2016 en 13 januari 2016;
draagt de Svb op in de procedures van deze 19 betrokkenen binnen twaalf weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen deze besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt de Svb in de kosten van betrokkenen in de procedures waarin acht betrokkenen zijn bijgestaan door mr. Van den Boogaard tot een bedrag van € 2.304,-;
veroordeelt de Svb in de kosten van betrokkenen in de procedures waarin acht betrokkenen zijn bijgestaan door mr. Klijnstra tot een bedrag van € 2.304,-;
veroordeelt de Svb in de kosten van betrokkenen in de procedures waarin drie betrokkenen zijn bijgestaan door mr. De Roy van Zuydewijn tot een bedrag van € 1.536,-;
veroordeelt de Svb in de kosten van één betrokkene in de procedure waarin deze betrokkene is bijgestaan door mr. Kaouass tot een bedrag van € 512,-;
bepaalt dat de Svb het door de 19 betrokkenen die hoger beroep hebben ingesteld betaalde griffierecht vergoedt;
bepaalt dat van de Svb een griffierecht van € 501,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en A. van Gijzen en

F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2019.

(getekend) M.M. van der Kade

De griffier is verhinderd te ondertekenen.

Bijlage

zaaknummer

hoger beroep

appellant(e)

(gemachtigde)

verweerder

(gemachtigde)

17/5018 ANW

[betrokkene 1] te [woonplaats 1] , Marokko

(mr. E. van den Boogaard, advocaat)