Uitspraak
22/558 ANW
Datum uitspraak: 9 oktober 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 januari 2022, 20/5063 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
SAMENVATTING
De nabestaandenuitkering van appellante is per 1 januari 2015 verlaagd naar 70% door het vervallen van het halfwezenkopje met de inwerkingtreding van de Wet hervorming kindregelingen. De Raad heeft eerder geoordeeld dat deze verlaging een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats oplevert. Daarop is een compensatieregeling in het leven geroepen. In deze uitspraak oordeelt de Raad dat de Svb terecht aan appellante een recht op compensatie heeft geweigerd.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat, hoger beroep ingesteld. De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 13 oktober 2023. Voor appellante is mr. De Roy van Zuydewijn verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen.
Het onderzoek is na deze zitting heropend.
Namens appellante is gevraagd om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding hiervan heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb [1] is een onderzoek ter zitting achterwege gebleven, omdat partijen hebben verklaard niet gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante woont met haar kinderen in Marokko. Zij ontving tot 1 januari 2015 een Anw [2] -uitkering ter hoogte van 90% van het wettelijk minimumloon. Dit was inclusief een zogeheten halfwezenkopje van 20% van het wettelijk minimumloon.
1.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Whek [3] in werking getreden. Daarbij is het halfwezenkopje vervallen. Alleenstaande ouders komen vanaf die datum in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wkb [4] als zij kinderbijslag voor hun kind(eren) ontvangen en als hun inkomen en vermogen bepaalde grenzen niet overschrijden.
1.3.
Met een besluit van 11 december 2014 is de Anw-uitkering van appellante herzien naar 70% van het wettelijk minimumloon. Appellante was vanaf 1 januari 2015 niet verzekerd voor de AKW [5] omdat zij in Marokko woonde. Zij ontving daarom geen kinderbijslag en dus ook geen (verhoging van het) kindgebonden budget.
1.4.
Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De Svb heeft de behandeling van het bezwaar aangehouden in afwachting van een procedure bij de Raad in een aantal soortgelijke zaken.
1.5.
In een uitspraak van 13 december 2019 [6] heeft de Raad geoordeeld dat de Whek met als gevolg de verlaging van de nabestaandenuitkering per 1 januari 2015 een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats oplevert tussen Anw-gerechtigden in Nederland en in het buitenland. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de Svb een compensatieregeling in het leven geroepen: Compensatieregeling vervallen hoge Anw-uitkering (beleidsregel SB1334).
1.6.
Bij het bestreden besluit heeft de Svb het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 december 2014 ongegrond verklaard. Op grond van de compensatieregeling SB1334 is aan appellante een recht op compensatie geweigerd. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante met haar oudste zoon woont, die bloedverwant is in de eerste graad en op 1 januari 2015 ouder is dan 27 jaar. Op die datum woont er ook een minderjarig kind van appellante op haar adres. De oudste zoon wordt daarom als toeslagpartner aangemerkt, volgens de regels die gelden voor de alleenstaande-ouderkop uit de Wkb, waardoor appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor een recht op compensatie. Een recht op compensatie kan niet herleven als een uitkeringsgerechtigde (later) weer aan de voorwaarden voldoet.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Ook is een schadevergoeding toegekend voor overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante geen recht heeft op compensatie omdat zij op 1 januari 2015 samenwoonde met haar toen 27-jarige zoon. Ook als appellante in Nederland zou hebben gewoond, zou deze zoon zijn aangemerkt als toeslagpartner voor de Awir. [7] De rechtbank heeft appellante niet gevolgd in haar betoog dat zij alsnog recht heeft op compensatie omdat haar oudste zoon in 2016 in Spanje is gaan studeren. Volgens de rechtbank is de compensatie bedoeld om rechtsongelijkheid die is ontstaan door het vervallen van artikel 17, tweede lid, van de ANW op 1 januari 2015 te herstellen. Daarom moet de situatie op 1 januari 2015 als uitgangspunt worden genomen.
Het standpunt van appellante
3. Appellante heeft aangevoerd dat voor een recht op compensatie ten onrechte wordt uitgegaan van de datum 1 januari 2015. Volgens appellante moet een wijziging in de omstandigheden van na die datum ook bij de beoordeling worden betrokken omdat anders het indirecte onderscheid naar woonplaats blijft voortduren. Daarbij is erop gewezen dat de oudste zoon van appellante vanaf 2016 uitwonend is en appellante vanaf dat moment geen toeslagpartner meer heeft. In haar visie heeft zij daardoor recht op compensatie. Verder is aangevoerd dat de compensatieregeling, neergelegd in beleidsregel SB1334, die op 27 mei 2021 in werking is getreden, een belastende regel bevat die niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast tot een datum waarop aan de betrokkene niet bekend kon zijn dat die regeling van toepassing zou gaan worden. Tot slot is betoogd dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken omdat de Svb eerst in beroep heeft uitgezocht of haar oudste zoon gehuwd was en een standpunt heeft ingenomen over mogelijke ontneming van eigendom en strijd met artikel 1 EP [8] .
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit om de compensatie te weigeren in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
In de genoemde uitspraak van 13 december 2019 heeft de Raad geoordeeld over de situatie van een aantal in Marokko wonende personen van wie de nabestaandenuitkering per 1 januari 2015 werd verlaagd zonder dat hun omstandigheden waren gewijzigd. Dit terwijl in Nederland wonende personen in dezelfde omstandigheden vaak een compensatie voor die verlaging ontvingen in de vorm van verhoging van het kindgebonden budget. De Raad was van oordeel dat dit indirecte onderscheid naar woonplaats onvoldoende gerechtvaardigd was. Reden hiervoor was, kort gezegd, dat in de wetsgeschiedenis geen aandacht was besteed aan de bijzondere situatie van uitkeringsgerechtigden die buiten Nederland wonen en geen recht hebben op kinderbijslag en kindgebonden budget, terwijl voor deze groep wel aandacht was gevraagd tijdens de parlementaire behandeling. Dit terwijl ook de Svb voor het verschil in behandeling tussen beide categorieën geen rechtvaardigingsgrond heeft kunnen aandragen. Onder deze omstandigheden kon de Raad niet concluderen dat de verlaging van de nabestaandenuitkering in een redelijke proportionaliteitsrelatie stond tot het ermee nagestreefde doel.
4.2.
Met de compensatieregeling SB1334, die de Svb naar aanleiding van die uitspraak heeft opgesteld, heeft de Svb het verschil in behandeling door de wetswijziging van de Anw willen opheffen. De voorwaarden voor compensatie knopen aan bij de wetswijziging per 1 januari 2015 en bij de voorwaarden voor het recht op de alleenstaande-ouderkop op grond van de Wkb. Zo mag de betrokkene onder meer geen toeslagpartner in de zin van de Awir hebben en moet het vermogen van de betrokkene onder de vermogensgrens bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Wkb liggen. De compensatie vindt plaats op maandelijkse basis en heeft materieel tot gevolg dat de oude hoge Anw-uitkering wordt hersteld. Als zich na de beëindiging van het recht op compensatie een wijziging in de omstandigheden voordoet waardoor weer aan de voorwaarden wordt voldaan, dan herleeft het recht op compensatie niet, aldus de beleidsregel.
4.3.
De Raad is van oordeel dat de rechtbank terecht het bestreden besluit om de compensatie te weigeren in stand heeft gelaten. Het besluit is in overeenstemming met de wet en beleidsregels en kan naar het oordeel van de Raad de toets aan de door appellante genoemde beroepsgronden doorstaan. Door de wetswijziging per 1 januari 2015 werd inbreuk gemaakt op de aan appellante toegekende nabestaandenuitkering. In de uitspraak van 2019 heeft de Raad geoordeeld dat bij de wetswijziging sprake is geweest van een ongerechtvaardigd indirect onderscheid naar woonplaats van nabestaanden die zich op het moment van het wegvallen van hun halfwezenkopje in het buitenland bevonden en voor deze inbreuk geen compensatie ontvingen, en nabestaanden die zich in Nederland bevonden en die in aanmerking kwamen voor een kindgebonden budget. Appellante had op 1 januari 2015 een toeslagpartner in de zin van de Awir. Daarmee viel appellante buiten de categorie die moest worden gecompenseerd en werd zij na 1 januari 2015 gelijk behandeld met een uitkeringsgerechtigde in Nederland die een toeslagpartner heeft en daardoor een uitkering van 70% van het wettelijk minimumloon ontvangt en geen kindgebonden budget. De Svb heeft dan ook op goede gronden aan appellante een compensatie geweigerd omdat zij op 1 januari 2015 niet voldeed aan de voorwaarden voor een dergelijk recht.
4.4.
De grond van appellante dat een wijziging in de omstandigheden van na 1 januari 2015, zoals in dit geval het vertrek van de toeslagpartner, ook bij de beoordeling moet worden betrokken omdat anders het indirecte onderscheid naar woonplaats blijft voortduren, slaagt niet. De Raad is – in lijn met de in Svb-beleidsregel SB1334 neergelegde gedachte – van oordeel dat de compensatie van de ongelijke behandeling bij de inbreuk op het recht op nabestaandenuitkering niet onbeperkt hoeft te zijn. Het uitgangspunt van de wetgever ten aanzien van onder meer het kindgebonden budget is dat deze uit de belastingmiddelen gefinancierde uitkeringen in de eerste plaats bedoeld zijn voor een ondersteuning in het onderhoud van kinderen die in Nederland wonen. De beperking in beleidsregel SB1334 dat een recht op compensatie dat niet op 1 januari 2015 bestaat, niet later kan herleven, strookt met dit uitgangspunt. De Svb heeft met deze beleidsregel de grenzen van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 EP niet overschreden. Het EVRM vereist immers geen volledige compensatie en biedt staten een ruime
margin of appreciationwaarbij wijzingen in het stelsel van sociale zekerheid niet zijn uitgesloten. Opgemerkt wordt nog dat niet alle groepen zijn gecompenseerd voor de wetswijzing per 1 januari 2015. Ook personen die in Nederland niet aan de eisen van de Awir en de Wkb voldoen, zijn niet gecompenseerd, evenals personen die na 1 januari 2015 recht op een nabestaandenuitkering kregen en in het buitenland verbleven.
margin of appreciationwaarbij wijzingen in het stelsel van sociale zekerheid niet zijn uitgesloten. Opgemerkt wordt nog dat niet alle groepen zijn gecompenseerd voor de wetswijzing per 1 januari 2015. Ook personen die in Nederland niet aan de eisen van de Awir en de Wkb voldoen, zijn niet gecompenseerd, evenals personen die na 1 januari 2015 recht op een nabestaandenuitkering kregen en in het buitenland verbleven.
4.5.
Over de grond dat beleidsregel SB1334 een belastende regel bevat die niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast, heeft de Raad al geoordeeld in de uitspraak van 21 april 2022. [9] De grond trof geen doel omdat bij het bestreden besluit toepassing is gegeven aan een (toen nog niet als beleidsregel gepubliceerde) vaste gedragslijn, die onder voorwaarden voorziet in compensatie, met dien verstande dat, als er geen recht (meer) bestaat op compensatie, zo’n recht niet kan ontstaan of herleven als de betrokkene later (weer) aan de voorwaarden voldoet. Deze laatste bepaling bakent, direct bij totstandkoming van de begunstigende vaste gedragslijn, de werkingssfeer daarvan af. Van een belastende regel waardoor een bestaand recht met terugwerkende kracht wordt aangetast is geen sprake. Er is geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. De Svb heeft dan ook terecht de aanspraak op compensatie van appellante niet laten herleven nadat haar oudste zoon in 2016 uit huis is gegaan.
4.6.
Appellante wordt tot slot ook niet gevolgd in haar betoog over de proceskosten om de redenen zoals door haar genoemd, omdat die in beroep tot niets hebben geleid.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de weigering om appellante een recht op compensatie toe te kennen in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
6. Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt als volgt overwogen.
6.1.
Voor de wijze waarop een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn wordt beoordeeld, wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009. [10]
6.2.
Vanaf de ontvangst van het eerste bezwaarschrift van betrokkene op 19 januari 2015 tot deze uitspraak zijn negen jaar en ruim negen maanden verstreken. De Raad ziet aanleiding een langere redelijke termijn in aanmerking te nemen dan vier jaar. Verlenging van de behandelingsduur in bezwaar met de termijn waarop de Svb heeft gewacht op de uitkomst van de ‘proefprocedure’ bij de Raad is gerechtvaardigd. Bij brief van 2 februari 2015 heeft de Svb appellante via haar gemachtigde voorgesteld te wachten op de uitspraken van de Raad in enkele zaken. De Svb heeft appellante gevraagd het te laten weten als zij niet wil wachten en een beslissing op bezwaar wil ontvangen. Appellante heeft niet gereageerd. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de periode van 2 februari 2015 tot en met 13 december 2019 buiten beschouwing moet worden gelaten. Dat is vier jaar, tien maanden en elf dagen, waardoor de redelijke termijn acht jaar, tien maanden en elf dagen is. Deze termijn is met iets minder dan één jaar overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van tweemaal € 500,-.
6.3.
Voor de behandeling van het bezwaar en de overschrijding van de verlengde termijn heeft de rechtbank aan appellante een schadevergoeding van € 500,- toegekend, die al is betaald. De nu nog ten laste van de Staat te brengen schadevergoeding bedraagt daarom € 500,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos en Y. Sneevliet en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) L.C. van Bentum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3, eerste en vijfde lid
1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a, eerste lid en derde tot en met zevende lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
5. In afwijking van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en het tweede lid wordt niet als partner aangemerkt:
a. een bloed- of aanverwant in de eerste graad van de belanghebbende, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt;
b. (…).
Compensatieregeling vervallen hoge Anw-uitkering (SB1334) Beleidsregel
Op 1 januari 2015 is de hoge Anw-uitkering vervallen. Deze uitkering voorzag in een Anwuitkering van 90% van het wettelijk minimumloon voor nabestaanden met een ongehuwd kind dat jonger is dan achttien jaar en niet tot het huishouden van een ander behoort. Sinds het vervallen van deze hoge uitkering bedraagt de Anw-uitkering maximaal 70% van het wettelijk minimumloon. Nabestaanden die de hoge Anw-uitkering ontvingen, kunnen aanspraak maken op de alleenstaande-ouderkop (alo-kop) uit de Wet op het kindgebonden budget (Wet kgb) als zij aan de daarvoor geldende vereisten voldoen. De alokop voorziet in een verhoging van het kindgebonden budget voor alleenstaanden met één of meer minderjarige kinderen. Eén van de vereisten voor het recht op de alo-kop is dat de alleenstaande verzekerd is voor de AKW.
(…)
De voorwaarden voor compensatieAls de betrokkene aan de volgende voorwaarden voldoet, bestaat recht op compensatie:
de betrokkene had op 31 december 2014 recht op een hoge Anw-uitkering;
de betrokkene was op 1 januari 2015 niet verzekerd voor de AKW;
de betrokkene woonde op 31 december 2014 in een land buiten de EU/EER of Zwitserland;
de betrokkene heeft geen toeslagpartner in de zin van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir); en
het vermogen van de betrokkene ligt onder de vermogensgrens bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Wet kgb.
De hoogte van de compensatieDe compensatie vindt plaats op maandelijkse basis en heeft materieel tot gevolg dat de oude hoge Anw-uitkering wordt hersteld. Bij de berekening van het totaalbedrag hanteert de Svb de fictie dat de Anw en het maximale compensatiebedrag één uitkering zijn. Dat betekent bijvoorbeeld dat als de betrokkene inkomen geniet of recht heeft op een pro rata Anwuitkering, de Svb de bijbehorende berekeningen toepast op het totaalbedrag van Anwuitkering en compensatie.
(…).
Als zich na de beëindiging van het recht op compensatie een wijziging in de omstandigheden voordoet waardoor weer aan de voorwaarden wordt voldaan, dan herleeft het recht op compensatie niet. Uit de uitspraak van 21 april 2022 blijkt dat de CRvB het beleid over het niet herleven van de compensatie onderschrijft.