Uitspraak
18/2793 WMO15
Datum uitspraak: 10 december 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 april 2018, 17/2252 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. E.E. Schaake, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft tezamen met de zaken 18/2788 WMO15 en 18/2791 WMO15 plaatsgevonden op 12 september 2018. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P.E.M. van Capel, bijgestaan door mr. Schaake en mr. S. van Heukelom Verhage, advocaten, en N. Dam, werkzaam bij Bureau HHM. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1949, heeft diverse aandoeningen. Zij ondervindt daardoor beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke taken. In verband hiermee heeft het college haar voor de periode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2017 hulp bij het huishouden, categorie 2, verstrekt op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Betrokkene ontving op grond van dat besluit 7 uur per week hulp bij het huishouden.
1.2. Na aanpassing van het gemeentelijk beleid voor huishoudelijke hulp in juni 2016 heeft het college de ondersteuningsbehoefte van betrokkene opnieuw laten onderzoeken. Daartoe heeft een huisbezoek plaatsgevonden op 16 december 2016. Hiervan is een verslag gemaakt. Bij besluit van 27 december 2016, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 30 maart 2017 (bestreden besluit), heeft het college bepaald dat de eerder verstrekte hulp bij het huishouden is vervallen. Aan betrokkene wordt op grond van de Wmo 2015 met ingang van 2 januari 2017 voor onbepaalde tijd een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden, categorie 2, verstrekt van 270 minuten (4,5 uur) per week. Deze hulp bestaat per week uit 60 minuten boodschappen doen, 60 minuten licht huishoudelijk werk, 90 minuten zwaar huishoudelijk werk, 30 minuten wassen en 30 minuten organisatie van het huishouden. Ter zitting is namens het college toegelicht dat is uitgegaan van de normtijden uit het Indicatieprotocol Hulp bij het huishouden van de gemeente Nijkerk (Indicatieprotocol), dat deel uitmaakt van de gemeentelijke Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2017 (Beleidsregels Nijkerk 2017). Aan deze normtijden liggen ten grondslag het door KPMG Plexus en Bureau HHM opgestelde rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ van 12 augustus 2016 (KPMG‑rapport) en het rapport Norm ondersteuning bij het huishouden in Twente van 14 september 2016 van Bureau HHM (Twente‑rapport).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 27 december 2016 herroepen, aan betrokkene een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden, categorie 2, van 7 uur per week verstrekt en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe heeft de rechtbank, voor zover van belang en kort samengevat, onder verwijzing naar haar uitspraak van 6 april 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:1557, overwogen dat de verstrekte 4,5 uur per week hulp bij het huishouden niet berust op deugdelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor de ondersteuning bij het schoonmaken.
3.1. Het college heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en, samengevat, met verwijzing naar de uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, het volgende aangevoerd. Het onderzoek dat aan het KPMG‑rapport ten grondslag ligt is deugdelijk uitgevoerd en heeft geleid tot een objectief vastgestelde normering. Door bij het verstrekken van hulp bij het huishouden te werken met standaardtoekenningen op grond van urennormen die zijn gebaseerd op gemiddelden kan maatwerk worden geleverd. Dit is daarom als zodanig niet in strijd met de Wmo 2015. In veel situaties zal deze normering voldoende zijn om het resultaat schoon en leefbaar huis te bereiken. Wanneer dat niet zo is wordt aanvullend maatwerk geboden. In het geval van betrokkene was daar geen aanleiding toe. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte en op onjuiste wijze zelf in de zaak voorzien.
3.2. Betrokkene heeft in verweer de aangevallen uitspraak onderschreven.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.1.2. Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Beleidsregels Nijkerk 2017 zijn de resultaten die behaald dienen te worden met hulp bij het huishouden per situatie vast te stellen (maatwerk) en onder te verdelen in vijf resultaatsgebieden, waarbij het onder a genoemde resultaatsgebied inhoudt dat iedere burger kan wonen in een schoon en leefbaar huis.
4.1.3. Op grond van artikel 1.2, eerste lid, van de Beleidsregels Nijkerk 2017 wordt een maatwerkvoorziening in natura voor hulp bij het huishouden toegekend met inachtneming van het Indicatieprotocol dat als bijlage deel uitmaakt van deze regeling. De toekenning vindt plaats in de vorm van een geïndiceerd aantal uren huishoudelijke hulp in HH1 of HH2 per periode.
4.1.4. Onderdeel 3 van het Indicatieprotocol bevat de normering voor huishoudelijke taken, waarbij normtijden zijn vermeld.
4.1.5. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, is een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te berusten. Ook kan aan deze uitspraken worden ontleend dat dit onderzoek inzicht dient te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.
4.2. Het KPMG‑rapport is het resultaat van de door de gemeente Utrecht gegeven opdracht tot onderzoek naar een objectieve normering voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’. Uitgangspunt voor het KPMG‑rapport zijn de beleidskaders en definities van de Beleidsregels Wmo 2016 van de gemeente Utrecht (Beleidsregels Utrecht). Op grond hiervan moet de cliënt gebruik kunnen maken van een schone woonkamer, als slaapvertrek in gebruik zijnde ruimtes, keuken, sanitaire ruimtes en gang/trap, waarbij men vrij is te bepalen hoe de ondersteuning wordt ingezet. Gelet op de Beleidsregels Utrecht is één basisnorm van 104,9 uur per jaar ontwikkeld (urennorm). Dit is het aantal uren dat jaarlijks gemiddeld nodig is om basishygiëne te borgen, waarbij vervuiling van het huis en gezondheidsrisico’s voor bewoners worden voorkomen. Omdat deze basisvoorziening in principe voor alle Wmo-cliënten toepasbaar is, zijn in het onderzoek de omvang van de woning, de samenstelling van het huishouden en de aanwezigheid van huisdieren (beïnvloedingsfactoren) buiten beschouwing gelaten. In de urennorm zijn begrepen de noodzakelijke schoonmaakactiviteiten, de frequentie per activiteit per jaar en de gemiddelde tijdsduur per activiteit. Bij het vaststellen welke schoonmaakactiviteiten in de urennorm moeten zijn opgenomen en de frequenties daarvan is een expertgroep betrokken bestaande uit aanbieders van huishoudelijke hulp, een onafhankelijke expert op het gebied van schoonmaak voor aanbestedingen, contractbeheer en kwaliteitsmetingen, een aanbieder van facilitaire diensten (waaronder schoonmaak), GGD regio Utrecht en Wageningen University & Research Centre. Daarnaast heeft praktijkonderzoek plaatsgevonden, waarbij door tijdsmetingen onder meer de tijdsduur per activiteit is gemeten en de frequentie per activiteit is getoetst en interviews met cliënten over de schoonmaakwerkzaamheden zijn afgenomen. Verder is een klankbordgroep ingesteld om belanghebbenden te betrekken bij de opzet, de uitvoering en de resultaten van het onderzoek. Deze klankbordgroep bestond uit de Adviescommissie voor het ouderenbeleid Stad Utrecht, de cliëntenraad Wmo, CuramZorg, Zorgwacht, de VNG en enkele ervaringsdeskundigen, te weten een cliënt Wmo en een consulent Wmo. De conclusie van het KPMG‑rapport luidt dat de urennorm volgens de experts realistisch is. Wel moet de gemeente in individuele situaties op maat aanvullende ondersteuning inzetten, indien factoren die maken dat meer of minder tijd nodig is elkaar niet compenseren.
4.3. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat KPMG Plexus en Bureau HHM zijn aan te merken als onafhankelijke partij zonder belang bij de uitkomst van het onderzoek. Evenals de rechtbank is de Raad op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat concrete aanleiding bestaat te twijfelen aan de onpartijdigheid of representativiteit van de aan het onderzoek deelnemende expertgroep en klankbordgroep.
4.4.1. Ter zitting van de Raad heeft Dam toegelicht dat het onderzoek van KPMG Plexus en Bureau HHM een toegepast bedrijfskundig onderzoek is. Aan het KPMG‑rapport kan in aanvulling op 4.2 het volgende worden ontleend over de onderzoeksmethodiek. In het onderzoek zijn beïnvloedingsfactoren, zoals de omvang van de woning, weliswaar buiten beschouwing gelaten, maar de respondenten in het onderzoek zijn wel aselect gekozen. Hierdoor verwachten de onderzoekers dat alle varianten in het onderzoek zijn betrokken. Niet in het onderzoek zijn betrokken cliënten die voor aanvullende maatwerkvoorzieningen in aanmerking komen, zoals het klaarzetten en bereiden van primaire levensbehoeften en het beschikken over schone kleding. De expertgroep heeft alle schoonmaakwerkzaamheden geïnventariseerd die per soort ruimte in huis nodig zijn om basishygiëne te borgen. Hierbij heeft de expertgroep onderscheid gemaakt tussen basisactiviteiten zoals bijvoorbeeld stof afnemen, dweilen en toilet schoonmaken, en incidentele activiteiten zoals bijvoorbeeld het afnemen van tegelwanden en deurposten en het wassen van gordijnen. Verder heeft de expertgroep de per activiteit benodigde frequentie bepaald, die in het praktijkonderzoek door middel van interviews is getoetst. Ook is een weegfactor vastgesteld voor schoonmaakactiviteiten die niet in ieder huishouden voorkomen, zoals het dweilen van een vloer waarop tapijt ligt. Daarnaast is de benodigde indirecte tijd voor aankomst en vertrek van de hulp, contact tussen hulp en cliënt en voor administratie bepaald. Ten slotte hebben in huishoudens in de gemeenten Utrecht, Haarlem en Emmen metingen plaatsgevonden van de tijdsbesteding in minuten voor alle basisactiviteiten en de meeste incidentele activiteiten.
4.4.2. Het KPMG‑rapport vermeldt dat is gezien dat sommige cliënten wisselende ondersteuningsbehoeften hebben, omdat zij zelf nog werkzaamheden kunnen uitvoeren of ondersteuning hebben vanuit hun netwerk. Gelet op alle in de urennorm begrepen componenten vermeld onder 4.2 en 4.4.1 en de toelichting ter zitting namens het college en door Dam, moet ervan worden uitgegaan dat dit geen afbreuk doet aan de urennorm. De urennorm gaat immers uit van gemiddelden, waarbij schoonmaakactiviteiten die door cliënten zelf of door hun netwerk zijn verricht niet in de urennorm worden betrokken. Verder is van belang dat in het KPMG‑rapport wordt onderkend dat in sommige situaties aanvullend maatwerk noodzakelijk zal zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer iemand geen huishoudelijke taken kan verrichten, geen ondersteuning van derden heeft en onvoldoende compenserende werking uitgaat van beïnvloedingsfactoren, zoals de grootte van de woning en de samenstelling van de leefeenheid.
4.4.3. Het KPMG‑rapport bevat geen onderzoeksgegevens over de vraag tot welk resultaat schoonmaken volgens de normering leidt. Dit kan echter worden verklaard vanuit de totstandkoming van de urennorm en de onderzoeksystematiek. Hierbij is voorzien in een expertgroep, die op basis van expertise en praktijktoetsing heeft vastgesteld welke huishoudelijke activiteiten met welke frequentie nodig zijn. Door daaraan de voor de schoonmaakactiviteiten gemeten gemiddeld benodigde tijd te koppelen wordt een normstelling bereikt waarin ligt besloten dat het door de expertgroep beoogde schoonmaakresultaat wordt behaald. Daarnaast is nagegaan of de uitkomsten van de tijdmetingen goed aansluiten bij de verwachtingen van de expertgroep over de in de praktijk benodigde tijd voor de schoonmaakactiviteiten en dit was het geval. Gelet hierop is er onvoldoende grond voor het standpunt van betrokkene dat de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit is verminderd doordat een gedeelte van die metingen is gedaan in Utrecht, waar onder nieuw Wmo 2015‑beleid is gekort op de omvang van de huishoudelijke hulp, waardoor de hulpen minder schoonmaaktijd hadden.
4.5.1. Gelet op 4.2 en 4.4.1 tot en met 4.4.3 kan het in opdracht van de gemeente Utrecht door KPMG Plexus en Bureau HHM uitgevoerde onderzoek worden aangemerkt als een onderzoek als bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016. Door de gekozen onderzoeksmethodiek is immers voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ een urennorm ontwikkeld voor een door de expertgroep afgebakend niveau van basishygiëne. Hierbij is door expertinbreng, metingen van de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit en interviews met cliënten over de schoonmaakwerkzaamheden geobjectiveerd onderzoek verricht naar welke concrete activiteiten voor het bereiken van basishygiëne verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden.
4.5.2. Wel moet in aanmerking worden genomen dat de urennorm tot stand is gekomen zonder rekening te houden met factoren binnen het huishouden die volgens de expertgroep wel degelijk invloed kunnen hebben op de schoonmaakactiviteiten, de frequenties en de tijdsbesteding daarvan. Deze beïnvloedingsfactoren, zoals de omvang van de woning of de samenstelling van het huishouden, en de eigen kracht kunnen maken dat meer of minder tijd nodig is. Het overeenkomstig de Beleidsregels Utrecht niet betrekken van de beïnvloedingsfactoren in de urennorm en de gekozen onderzoeksmethodiek maken dat de urennorm moet worden aangemerkt als een norm die betrekking heeft op een standaardmodule als bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016. Een standaardmodule als deze moet worden aangemerkt als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. Omdat de maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de cliënt is steeds vereist dat het college een onderzoek doet naar alle van belang zijnde individuele feiten en omstandigheden. Indien dit onderzoek uitwijst dat toepassing van de urennorm, vanwege beïnvloedingsfactor(en) en/of het ontbreken van eigen kracht in een individuele situatie niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, zal het college van de urennorm moeten afwijken. Bovendien moet het college meer uren verstrekken indien het onderzoek uitwijst dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarmee in de urennorm geen of onvoldoende rekening is gehouden, zoals een medische noodzaak om een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden te realiseren.
4.6. De rechtbank heeft wat onder 4.5 is overwogen niet onderkend. De hiervoor besproken gronden van het hoger beroep slagen. De overige gronden van het hoger beroep behoeven daarom geen bespreking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zullen de overige gronden van het beroep tegen het bestreden besluit worden beoordeeld.
4.7. In beroep heeft betrokkene, voor zover hiervoor niet al in verweer besproken en voor zover van belang, het volgende aangevoerd. Niet blijkt dat deugdelijk is onderzocht dat de normtijden van het Indicatieprotocol berusten op objectieve criteria. Ten slotte heeft betrokkene verzocht om toekenning van 7 uur per week hulp bij het huishouden.
4.8. Het KPMG-rapport vermeldt dat de urennorm afhankelijk is van het plaatselijke beleid en mogelijk ook in andere gemeenten toepasbaar is. Uit het Twente-rapport blijkt dat dit rapport het resultaat is van door Bureau HHM in opdracht van veertien Twentse gemeenten verricht onderzoek naar een objectieve en onafhankelijk vastgestelde norm voor huishoudelijke ondersteuning in Twente. Gezien de beschikbare tijd is gekozen voor een expert-aanpak en zijn geen metingen in de praktijk uitgevoerd. Voor het resultaat schoon en leefbaar huis is door de expertgroep van Twente getoetst of de urennorm voor Utrecht ook de Twentse norm kan zijn. Dit heeft ertoe geleid dat de resultaten van het KPMG‑rapport, die betrekking hebben op het resultaat schoon en leefbaar huis, zijn overgenomen in het Twente‑rapport. Zoals overwogen onder 4.3 zijn de resultaten van het KPMG‑onderzoek gebaseerd op onafhankelijk onderzoek met betrokkenheid van een onpartijdige en representatieve expertgroep en klankbordgroep. Nu deze zelfde resultaten zijn overgenomen in het
Twente-rapport, dat samen met het KPMG-rapport ten grondslag ligt aan het Indicatieprotocol, berust ook het Twente-rapport op onafhankelijk onderzoek waar het gaat om het resultaat schoon en leefbaar huis.
4.9.1. Bijlage 1 ‘Tijdnormering Hulp bij het huishouden’ van het Indicatieprotocol vermeldt onder 1.4 voor Licht huishoudelijk werk (kamers opruimen etc.) 60 minuten per week en onder 1.5 voor Zwaar huishoudelijk werk (huis schoonmaken, stofzuigen, wc/badkamer reinigen etc.) 90 minuten per week. Het Indicatieprotocol vermeldt over de activiteiten van het licht huishoudelijk werk onder 3.1.1 ‘Licht poetswerk in huis’ het volgende:
“Totaal 60 minuten per week
Afwassen
Hand en spandiensten
Opruimen: Totaal dagelijkse beurt interieur is afhankelijk van de grootte van de woning en de specifieke kenmerken van de cliënt
Stof afnemen/ragen
Bedden opmaken”
4.9.2. Het college heeft in het hoger beroepschrift toegelicht dat het college voor licht huishoudelijk werk en zwaar huishoudelijk werk in het Indicatieprotocol een ruimere norm hanteert dan het KPMG‑rapport en het Twente‑rapport. Omgerekend op basis van die rapporten is de normering voor licht huishoudelijk werk immers 38,49 minuten per week en voor zwaar huishoudelijk werk 76,91 minuten per week, aldus het college. Desgevraagd is namens het college ter zitting toegelicht dat de normtijden voor licht huishoudelijk werk en zwaar huishoudelijk werk van het Indicatieprotocol zijn gebaseerd op de tijden genoemd in die rapporten, waaraan ook de indirecte tijd is toegevoegd. Vervolgens is nog een verhoging toegepast, omdat in elke situatie wel iets extra’s nodig is.
4.9.3. Onder 4.9.1 is onder licht poetswerk ook opruimen en afwassen vermeld. Uit het KPMG-rapport blijkt dat in de urennorm geen tijd is begrepen voor opruimen (behoudens bij een klein aandeel cliënten) en mogelijk ook niet voor afwassen. Gelet hierop heeft het college de aan het KPMG‑rapport en Twente‑rapport ontleende normering voor licht huishoudelijk werk in het Indicatieprotocol niet enkel verhoogd, maar ziet het Indicatieprotocol bij het licht huishoudelijk werk ook op niet in die rapporten begrepen schoonmaakactiviteiten. De afwijking van de schoonmaakactiviteiten waarvan wordt uitgegaan in de rapporten kan niet als een verwaarloosbare afwijking worden beschouwd. Hierdoor kan de normtijd voor licht huishoudelijk werk dan ook niet berusten op die rapporten. Nu het licht huishoudelijk werk een essentieel onderdeel is van de hulp bij het huishouden, moet worden geconcludeerd dat de normering van het Indicatieprotocol niet berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.
5. Uit het voorafgaande volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit slaagt en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank is tot dezelfde slotsom gekomen en heeft, gelet op de uitspraken van 18 mei 2016, met juistheid zelf in de zaak voorzien door aan te sluiten bij de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie en daarvan uitgaande te bepalen dat betrokkene recht heeft op 7 uur huishoudelijke hulp per week. De aangevallen uitspraak zal met verbetering van gronden worden bevestigd.
6. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van M.A.A. Traousis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2018.
(getekend) M.F. Wagner
(getekend) M.A.A. Traousis
JvC