Uitspraak
14/3789 WWB, 14/4155 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
25 juni 2014, 14/219 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E. Schriemer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend met daarbij een besluit van 15 juli 2014, dat genomen is ter uitvoering van de aangevallen uitspraak.
Het college heeft op vragen van de Raad een reactie gegeven.
Naar aanleiding van die reactie heeft mr. Schriemer het standpunt van appellanten nader toegelicht.
Het college heeft, desgevraagd, nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Appellanten, daartoe ambtshalve opgeroepen, zijn verschenen, bijgestaan door mr. Schriemer. Het college, eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Guliker.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen vanaf 30 juni 2009 gezamenlijk bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. De opgegeven inkomsten van appellant, in eerste instantie inkomen uit part-time werk als taxichauffeur en vanaf 1 april 2013 uitkeringen ingevolge de Werkloosheidswet (WW) en de Toeslagenwet, werden op de bijstand in mindering gebracht.
1.2.
Het college heeft appellant voor de periode van 30 juni 2009 tot 1 juli 2010 toestemming verleend om met behoud van bijstand op bescheiden schaal werkzaamheden als zelfstandige te verrichten. Appellant stond vanaf 20 oktober 2008 ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK) met zijn eenmanszaak [eenmanszaak], detailhandel in juweliersartikelen in de [bedrijf 1] (bedrijf). Nadat appellant aan het college had doorgegeven dat hij op
9 januari 2010 met het bedrijf was gestopt, heeft het college de eerder verleende toestemming vanaf die datum weer ingetrokken. Bij de KvK is geregistreerd dat het bedrijf vanaf 9 januari 2010 werd geëxploiteerd door de kinderen van appellanten, in eerste instantie door hun oudste zoon, vanaf 4 februari 2011 door hun dochter en vanaf 27 april 2013 door hun jongste zoon.
1.3.
Naar aanleiding van ontvangen informatie van de Belastingdienst, anonieme tips en fraudemeldingen dat appellant na 9 januari 2010 nog altijd werkzaam is in het bedrijf, heeft de Sociale Recherche IJssel-Vechtstreek (sociale recherche) onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossierstudie gedaan, waarnemingen in de [bedrijf 1] verricht, meerdere personen gehoord, een huisbezoek aan de woning van appellanten afgelegd en appellanten en hun dochter gehoord. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport van 3 september 2013 en het aanvullend rapport van 23 september 2013.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
11 september 2013 (besluit 1) de bijstand van appellanten met ingang van 9 januari 2010 in te trekken en de over de periode van 9 januari 2010 tot en met 31 augustus 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 41.189,87 van hen terug te vorderen. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellanten de op hen ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door geen opgave te doen van de werkzaamheden in het bedrijf vanaf 9 januari 2010. Het recht op bijstand vanaf die datum kan niet worden vastgesteld omdat appellanten geen boekhouding en geen urenadministratie hebben bijgehouden. Bij besluit van 8 oktober 2013 (besluit 2), voor zover hier van belang, heeft het college de gemaakte kosten van bijstand over september 2013 tot een bedrag van
€ 645,11 van appellanten teruggevorderd. Bij besluit van 11 oktober 2013 (besluit 3) heeft het college aan appellanten een boete van € 34.080,- opgelegd, gelijk aan 100% van het netto bedrag van de verstrekte bijstand over de periode van 9 januari 2010 tot en met 31 augustus 2013, naar boven afgerond op € 10,-. Bij besluit van 15 oktober 2013 (besluit 4) heeft het college besluit 3 in zoverre gewijzigd dat de boete is verlaagd naar € 6.534,11. Bij besluit van 18 december 2013 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen besluit 1, besluit 2 en besluit 3, zoals gewijzigd bij besluit 4, ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, voor zover dat ziet op de intrekking en terugvordering van de bijstand van 9 januari 2010 tot 1 juli 2010, en besluit 1 herroepen voor zover daarbij de bijstand over die periode is ingetrokken. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat het college de aan appellant verleende toestemming om op bescheiden schaal zelfstandige activiteiten als juwelier te verrichten met terugwerkende kracht tot 9 januari 2010 heeft ingetrokken en dat een dergelijke intrekking met terugwerkende kracht ook niet mogelijk is. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 15 juli 2014 de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juli 2010 tot 1 september 2013 tot een bedrag van € 37.556,30 van appellanten teruggevorderd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Aangezien het college bij het besluit van 15 juli 2014 niet volledig is tegemoet gekomen aan de bezwaren van appellanten zal dat besluit, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling worden betrokken.
Intrekking van de bijstand
5.2.
De te beoordelen periode in hoger beroep loopt van 1 juli 2010 tot en met 11 september 2013 (de datum van besluit 1).
5.3.
Een besluit tot intrekking van bijstand is een belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
5.4.
Appellanten bestrijden het standpunt van het college dat appellant in de te beoordelen periode in het bedrijf op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Volgens hen was enkel sprake van hand- en spandiensten in familieverband en van het geven van advies. Voor zover appellant in het bedrijf al op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht, waren die zo marginaal dat dit niet van invloed is op de bijstand.
5.5.1.
Tijdens het gesprek met de sociale recherche op 22 augustus 2013 heeft appellant verklaard dat hij destijds in Irak het vak van juwelier/goudsmid van zijn vader had geleerd, dat hij ook gekwalificeerd was om dit beroep uit te oefenen en dat hij in Irak een grote juwelierszaak met een werkplaats en verschillende werknemers heeft gehad. Voorts heeft appellant verklaard dat hij in Nederland in oktober 2008 met het bedrijf is begonnen, dat in het bedrijf sieraden worden verkocht en gerepareerd en dat in de bedrijfsvoering niets is veranderd nadat hij het bedrijf in januari 2010 op naam van zijn oudste zoon had gezet. Ook nadat het bedrijf op naam van zijn dochter werd geregistreerd, is de bedrijfsvoering niet veranderd. Appellant heeft verklaard dat het een familiebedrijf is, dat appellante en de kinderen meehelpen in het bedrijf en dat hij degene is met de meeste kennis op het gebied van sieraden. Omdat appellant de meeste contacten heeft, was het volgens hem ook logisch dat hij de bedrijfsvoering doet. Appellant heeft verklaard dat hij vanaf juni 2009 ieder weekend in Beverwijk is. Hij vertrekt op zaterdag en zondag om 8.00 uur en komt tussen 19.00 en 20.30 uur weer thuis. Het bedrijf is voor het publiek geopend van 9.30 uur tot 17.00 of 18.00 uur. Zijn werkzaamheden bestaan uit het repareren van sieraden en de inkoop en de verkoop ervan. Appellant heeft verklaard dat zijn oudste zoon weliswaar voor 80% van de tijd in het bedrijf aanwezig is geweest, maar dat hij op dat vakgebied geen ervaring had. Over zijn dochter heeft appellant verklaard dat zij wel sieraden kan verkopen en inkopen, maar niet kan repareren en dat zij evenveel kennis van zaken heeft als haar broer. Over zijn jongste zoon heeft appellant verklaard dat hij kleine reparaties kan doen, zoals appellant hem dat heeft geleerd. Na de voorlezing van het gespreksverslag heeft appellant zich daarmee akkoord verklaard en het verslag ondertekend.
5.5.2.
De verklaring van appellant over zijn werkzaamheden in het bedrijf wordt ondersteund door andere onderzoeksbevindingen. Zo heeft de Belastingdienst gerapporteerd dat appellant tijdens een gesprek op 26 februari 2011 heeft verklaard dat een groot deel van de omzet van het bedrijf voortkomt uit de reparatie van sieraden. De moeilijke reparaties worden vooral door appellant gedaan, omdat hij een opleiding tot edelsmid heeft gevolgd. Alleen kleine reparaties laat hij door zijn zoon of dochter uitvoeren. Bij inspecties in het kader van het toezicht op de naleving van de Waarborgwet 1986, die in juli 2010, januari 2011, september 2012 en augustus 2013 zijn uitgevoerd, heeft telkens appellant de medewerkers van de toezichthoudende organisatie te woord gestaan. De boekhouder van het bedrijf heeft op
21 augustus 2013 verklaard dat hij vanaf 2008 hoofdzakelijk met appellant contact heeft gehad over de bedrijfsvoering, wat appellant tijdens het gesprek met de sociale recherche heeft bevestigd. Een medewerkster van [BV] te [plaats], een organisatie die sieraden op echtheid keurt en van een keurmerk voorziet, heeft appellanten aan de hand van een foto herkend en verklaard dat appellant altijd degene is die de sieraden ter keuring aanbiedt. Uit de door deze medewerkster overgelegde borderellen blijkt dat dit in de periode van 6 september 2010 tot en met 30 mei 2012 negen keer is gebeurd, waarbij appellant in totaal ruim elf kilogram aan goud ter keuring heeft aangeboden, waarvan de minimale waarde is berekend op € 297.000,-. Bij de waarnemingen in de [bedrijf 1] tijdens de vier weekenden in de periode van 27 juli 2013 tot en met 18 augustus 2013 is appellant steevast op de zaterdag en zondag, veelal samen met appellante maar ook wel met een van de kinderen, tijdens de openingstijden in de stand van het bedrijf aangetroffen.
5.5.3.
Gelet op 5.5.1 en 5.5.2 hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat appellant in de beoordelingsperiode slechts marginale hand- en spandiensten in familieverband heeft verricht, die vanwege hun aard en omvang niet van belang zijn voor het recht op bijstand. Daarbij wordt aangetekend dat ook activiteiten die slechts een ondersteunend karakter hebben, maar verricht worden in het economisch verkeer, zoals binnen een commercieel bedrijf van een kind of ouder van de bijstandsgerechtigde, van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand en in ieder geval aan het bijstandverlenend orgaan moeten worden gemeld.
5.6.
Daarnaast hebben appellanten aangevoerd dat zij van [naam], destijds werkzaam bij de eenheid Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Zwolle (SZW), toestemming hebben gekregen om de werkzaamheden in het bedrijf in Beverwijk voort te zetten. Voor zover [naam] niet bevoegd was om een dergelijke toestemming te verlenen, mochten appellanten ervan uitgaan dat hij als functionaris van de gemeente daartoe bevoegd was, zodat zij te goeder trouw nog werkzaamheden in het bedrijf hebben verricht. Bovendien hebben appellanten met de gevraagde toestemming het college geïnformeerd over deze werkzaamheden, zodat zij aan hun inlichtingenverplichting hebben voldaan.
5.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet. [naam] heeft tegenover de sociale recherche verklaard dat hij ten tijde hier van belang ‘intaker’ was op de beursvloer van [werkplein]. Hij kon zich appellanten noch hun namen herinneren. Ook bij confrontatie met appellanten herkende [naam] appellanten niet en hij kon zich niet herinneren dat hij een gesprek met appellanten heeft gevoerd over hun activiteiten in [bedrijf 1]. Voorts heeft [naam] verklaard dat hij bijstandscliënten, die melding maken van werkzaamheden, doorverwijst naar hun eigen consulent inkomen of consulent werk. Appellanten hebben geen begin van bewijs geleverd dat zij op enig moment met [naam] hebben gesproken en dat daarbij de werkzaamheden in of ten behoeve van het bedrijf ter sprake zijn gekomen. Bij onderzoek in het geautomatiseerde systeem is het college niet gebleken dat [naam] over een gesprek met appellanten heeft gerapporteerd of een aantekening of notitie heeft gemaakt. Bovendien zijn de verklaringen die appellanten over het gestelde gesprek met [naam] tegenover de sociale recherche hebben afgelegd niet eenduidig. Volgens appellant heeft [naam] gezegd dat het geen probleem was dat appellant in het weekend zijn dochter ging helpen, omdat het in een weekend was, en heeft appellant daarbij ook nog gemeld dat zij voor de gezelligheid en de veiligheid met hun dochter meegingen. Appellante heeft verklaard dat zij en appellant toestemming hebben gekregen om met hun kinderen naar [bedrijf 1] te gaan, maar toen niet hebben gezegd dat zij ook werkzaamheden voor hun kinderen verrichten. De woorden “werken” en “helpen” hebben zij in dit gesprek niet gebezigd, terwijl appellante zich niet kon herinneren dat zou zijn gezegd dat zij om veiligheidsredenen zouden zijn meegegaan. Gelet op een en ander kan niet worden geoordeeld dat appellanten van het college toestemming hebben gekregen om werkzaamheden in het bedrijf te verrichten of voort te zetten en evenmin dat daartoe van de zijde van het college de schijn of indruk is gewekt. Dit betekent tevens dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij door middel van een gesprek met genoemde intakefunctionaris het college hebben geïnformeerd over hun werkzaamheden in het bedrijf.
5.8.
De conclusie is dat de beroepsgronden die betrekking hebben op de intrekking van de bijstand niet slagen.
Terugvordering
5.9.
Tegen de terugvordering van de kosten van bijstand over de periode van 1 juli 2010 tot en met 30 september 2013 hebben appellanten geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat dit onderdeel van de aangevallen uitspraak geen bespreking behoeft.
Boete
5.10.
Appellanten hebben primair aangevoerd dat het college hen ten onrechte een boete heeft opgelegd, omdat zij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden. Daartoe hebben zij de in 5.4 en 5.6 genoemde argumenten herhaald. Subsidiair stellen appellanten zich op het standpunt dat het hun niet te verwijten valt dat zij geen opgave hebben gedaan van werkzaamheden dan wel dit hun slechts in verminderde mate valt te verwijten. Appellanten hebben tevens aangevoerd dat de bestuurlijke boete per 1 januari 2013 is ingevoerd in de WWB, zodat het college ten onrechte over de daaraan voorafgaande periode een boete heeft opgelegd.
5.11.
Het college heeft het bedrag van de boete van € 6.534,11, zoals vastgesteld bij besluit 4, als volgt berekend. Over de periode tot 1 januari 2013 zou op basis van de Afstemmingsverordening WWB Gemeente Zwolle 2008 (Afstemmingsverordening) de bijstand van appellanten - kort gezegd - gedurende drie maanden met 20% worden verlaagd. De grondslag daarvoor is dat appellanten in die periode de op hen rustende inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen, wat geleid heeft tot een benadelingsbedrag van meer dan € 4.000,-. Het bedrag van de verlaging van 20% gedurende drie maanden is berekend op € 794,11. Voor de periode vanaf 1 januari 2013 is de boete vastgesteld op
€ 5.733,26, het bedrag van de netto bijstand die aan appellanten is verstrekt over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 augustus 2013. Door afronding van dit bedrag op een veelvoud van € 10,- wordt dit € 5.740,-. De som van € 794,11 en € 5.740,- leidt tot een boete van € 6.534,11.
Toetsingskader: oud en nieuw
5.12.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
5.12.2.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang en zoals die bepaling tot 1 januari 2013 luidde, verlaagt het college, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
5.12.3.
De verordening bedoeld in 18, tweede lid, van de WWB is in dit geval de Afstemmingsverordening. Ingevolge artikel 7 van de Afstemmingsverordening, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2013, leidt het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB, voor zover dit heeft geleid tot een bruto benadelingsbedrag van de gemeente van € 4.000,- of meer, tot een verlaging van de uitkering met 20% voor de duur van drie maanden.
5.12.4.
Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”
5.12.5.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping) luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt:
“Artikel 2 Berekening van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken
5.13.1.
De Raad ziet zich in deze zaak allereerst ambtshalve gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.
5.13.2.
Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
5.13.3.
De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per
1 januari 2013 in werking zou treden.
5.13.4.
Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij
artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.
Overgangsrecht
5.14.
Artikel XXV van de Wet aanscherping luidt als volgt:
“1. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.
2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
3. Bij de toepassing van de artikelen […] XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing
[…]”
5.15.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
5.16.
In de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, inzake de toepassing van de boetebepaling van artikel 27a van de WW (in de situatie waar de overtreding van de inlichtingenverplichting een aanvang heeft genomen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013) is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover dat artikel ertoe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, wordt bestraft. De Raad komt tot dezelfde conclusie voor zover artikel XXV, derde lid, in verbinding met het tweede lid, van de Wet aanscherping, er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat vanaf 1 januari 2013 ook in de WWB geldt, wordt bestraft. Volgens vaste rechtspraak (waaronder de uitspraken van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA7556 en 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB aangemerkt als een bestraffende sanctie. Als een nieuw sanctieregime een zwaardere sanctie voorschrijft dan het voorheen geldende regime, verzetten artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR zich tegen onverkorte toepassing van het nieuwe regime op oude gevallen. In dit geval heeft het college dan ook terecht besluit 3, waarbij de schending van de inlichtingenverplichting in de periode tot 1 januari 2013 werd gesanctioneerd op basis van het strengere boeteregime, zoals dat vanaf die datum geldt, niet gehandhaafd. Het college heeft bij besluit 4 de boete verlaagd door voor wat betreft de periode tot 1 januari 2013 de bestraffende sanctie vast te stellen op basis van het oude, lichtere sanctiestelsel. Het op deze wijze toepassen van het lichtere sanctiestelsel, zoals dat gold tot 1 januari 2013 is niet in strijd met genoemde verdragsartikelen. Bij het beoordelen van een opgelegde boete is op zichzelf niet van belang of de boete feitelijk kan worden geëffectueerd, bijvoorbeeld omdat de betrokkene niet langer bijstand ontvangt. Dit geldt ook voor een boete, die mede gebaseerd is op het bedrag van de verlaging van bijstand, zoals het college die bij wijze van maatregel in de periode voor 1 januari 2013 zou hebben toegepast.
Toetsing boetes in het algemeen
5.17.1.
In de in 5.16 genoemde uitspraak van 24 november 2014 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd, dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
5.17.2.
De Raad heeft in de in 5.17.1 bedoelde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van
24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
5.18.
Uit de in 5.17 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
5.19.
Wat in 5.17.1 tot en met 5.18 is overwogen geldt onverkort voor de toetsing van boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.
De aan appellanten opgelegde boete
5.20.
Het standpunt van appellanten, zoals weergegeven in 5.4 en 5.6, dat zij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hen rustende inlichtingenverplichting niet hebben geschonden, is in 5.5.1 tot en met 5.5.3 en 5.7 verworpen. Het betoog van appellanten dat het college ten onrechte over de periode voorafgaand aan 1 januari 2013 wegens schending van de inlichtingenverplichting een sanctie heeft opgelegd, slaagt, gelet op wat in 5.16 is overwogen, niet.
5.21.
Ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 (periode 1) heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden door geen opgave te doen van hun werkzaamheden in het bedrijf, wat geleid heeft tot een benadelingsbedrag van meer dan € 4.000,-. Op grond van artikel 7 van de Afstemmingsverordening leidt deze gedraging in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 20% gedurende drie maanden, omgerekend is dat een bedrag van € 794,11. De hoogte van deze sanctie is evenredig aan de ernst van de gedraging, de mate waarin appellanten de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeren.
5.22.
Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 augustus 2013 (periode 2) heeft het college zich, zoals toegelicht ter zitting, op het standpunt gesteld dat appellanten de inlichtingenverplichting met opzet niet zijn nagekomen. De boete over die periode is daarom vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag van € 5.733,26 en afgerond op € 5.740,-.
5.22.1.
Appellanten hebben in periode 2 elke maand een rechtmatigheidsformulier WWB (formulier) ingevuld. Op deze formulieren hebben zij bij de vraag of in de betreffende maand sprake was van werk het vakje “nee” aangekruist. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij in de periode vanaf 1 januari 2013 op enige andere wijze het college hebben geïnformeerd over hun werkzaamheden in het bedrijf. Vraag 3 op het formulier luidt: “Is er in deze periode sprake van werk?” Deze vraagstelling laat er geen misverstand over bestaan dat niet alleen opgave gedaan moet worden van arbeid in loondienst, maar ook van andersoortige arbeid, zoals werk als zelfstandige. Zo wordt op het formulier ook gevraagd naar vrijwilligerswerk. Daarbij is aangegeven dat de ondertekening ervan betekent dat de betrokkene de gevraagde gegevens naar waarheid heeft verstrekt en kennis heeft genomen van de op de achterzijde vermelde informatie. In de toelichting op de achterzijde van het formulier wordt erop gewezen dat het onjuist verstrekken van gegevens kan leiden tot een boete of strafvervolging. Appellant heeft tegenover de sociale recherche verklaard dat hij weet dat werkzaamheden en inkomsten aan het college moeten worden opgegeven en dat dit kan op de formulieren die hij iedere maand moet invullen.
5.22.2.Voorts hebben appellanten geen begin van bewijs geleverd dat zij op enig moment hebben gesproken met [naam], laat staan dat daarbij hun werkzaamheden in het bedrijf in [bedrijf 1] ter sprake zijn gekomen. Ter zitting hebben appellanten verklaard dat zij deze werkzaamheden niet hebben gemeld bij hun consulent werk of hun consulent inkomen bij SZW. Daarnaast is van belang dat in het bedrijf aanzienlijke bedragen omgingen en dat grote bedragen contant werden afgerekend. Zoals overwogen in 5.5.2, heeft appellant in de periode van 6 september 2010 tot en met 30 mei 2012 in totaal ruim elf kg goud ter keuring aangeboden met een waarde van tenminste € 297.000,-. Tijdens het gesprek met de sociale recherche heeft appellant dit bevestigd. Daarbij heeft appellant toegelicht dat niet al dit goud in het bedrijf in [bedrijf 1] terecht is gekomen, maar deels ook circuleert. Volgens appellant was de voorraad goud in het bedrijf onveranderd circa vijf kilogram en circuleerde de rest van het goud. Het bedrijf heeft blijkens de tot de gedingstukken behorende vijf facturen in de periode van 24 april 2010 tot en met 8 december 2012 voor in totaal € 65.097,36 aan sieraden afgenomen van [bedrijf 2], waarbij contant is afgerekend. Een mede-eigenaar van [bedrijf 3] heeft verklaard dat het bedrijf de gekochte juwelen contant heeft betaald. Een nota van [bedrijf 3] van 5 maart 2009 aan het bedrijf vermeldt dat € 59.976,- contant is betaald en een nota van 9 januari 2012 vermeldt de contante betaling van € 6.771,-. De boekhouder van het bedrijf heeft verklaard dat appellant bij de verkoop en reparatie van sieraden in contanten werd betaald.
5.22.3.
Gelet op de vraagstelling (en toelichting) op het formulier en de vastgestelde aard, omvang en het structurele karakter van de werkzaamheden van appellant in het bedrijf, die na 9 januari 2010 in essentie ongewijzigd zijn gebleven, moet worden geconcludeerd dat het college in toereikende mate heeft aangetoond dat appellanten willens en wetens geen opgave hebben gedaan van de werkzaamheden in het bedrijf. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de boekhouder van het bedrijf heeft verklaard dat appellant hem heeft uitgelegd dat hij een aanvullende uitkering ontving en dat hij deze uitkering kwijt zou raken als het bedrijf op zijn naam zou blijven staan. Met de rechtbank wordt dan ook geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellanten met opzet de wettelijke inlichtingenverplichting hebben geschonden.
5.23.
Met wat in 5.21 is overwogen is gegeven dat het beroep van appellant op verminderde verwijtbaarheid geen doel treft.
Hoogte van de boete
5.24.
Het college heeft de boete over periode 2, met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit naar boven afrondend op een veelvoud van €10,-, vastgesteld op
€ 5.740,-, en daarmee op een hoger bedrag dan het benadelingsbedrag van € 5.733,26. De Raad acht dit onjuist. Artikel 18a, eerste lid, van de WWB bepaalt immers dat een bestuurlijke boete niet hoger mag zijn dat het benadelingsbedrag. Dit betekent dat artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit in zoverre buiten toepassing moet worden gelaten. Gelet hierop, en indachtig het gegeven dat afronding op een veelvoud van € 10,- in beginsel de voorkeur heeft, acht de Raad daarom een afronding op een veelvoud van € 10,- naar beneden aangewezen. Dit betekent dat over periode 2 een boete van € 5.730,- evenredig, passend en geboden is. Dit bedrag opgeteld bij het ingevolge 5.21 in aanmerking te nemen bedrag leidt tot een boete van in totaal € 6.524,11.
Conclusie
5.25.
Uit 5.8, 5.9 en 5.20 tot en met 5.24 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het ziet op de hoogte van de opgelegde boete. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. De Raad zal voorts bepalen dat een boete wordt opgelegd van in totaal
€ 6.524,11. Aangezien tegen het besluit van 15 juli 2014 geen zelfstandige gronden zijn aangevoerd dient het beroep tegen dat besluit ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de opgelegde boete;
- verklaart het beroep in zoverre gegrond;
- vernietigt het besluit van 18 december 2013 voor zover dit betrekking heeft op de opgelegde
boete;
- bepaalt dat aan appellanten een boete wordt opgelegd van in totaal € 6.524,11;
- herroept de besluiten van 11 en 15 oktober 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats
treedt van het vernietigde besluit van 18 december 2013;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 juli 2014 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag
van € 980,-;
- bepaalt dat het college het door appellanten in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 122,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
De griffier is buiten staat te ondertekenen