Uitspraak
09/3084 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 28 april 2009, 08/2172 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: College)
Datum uitspraak: 27 september 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 5 juli 2011 waar partijen, zoals aangekondigd, niet zijn verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft tot en met 29 februari 2008 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet ontvangen.
1.2. Op 29 februari 2008 heeft appellant zich bij de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: CWI) gemeld om een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) aan te vragen. Daar is hem een brief van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Afdeling Sociale Zaken & Werkgelegenheid van de gemeente Utrecht uitgereikt. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
‘Hierbij bevestig ik dat u op 29 maart (lees: februari) 2008 bij het CWI bent geweest. U kwam voor werk en om een uitkering in het kader van de Wet Werk en Bijstand (WWB) aan te vragen. De gemeente Utrecht vindt het belangrijk dat u zo snel mogelijk aan het werk gaat. Via het project Werk Loont krijgt u direct betaald werk aangeboden in plaats van een bijstandsuitkering. U heeft een introductiegesprek bij[naam B.V.].V.]. op maandag 3 maart 2008. […] Deelname aan Werk Loont is verplicht. Niet werken betekent dat u geen inkomen en ook geen uitkering ontvangt. Wij gaan ervan uit dat u afziet van deelname aan het project Werk Loont als u zonder bericht niet op de afspraak verschijnt. Alleen in geval van zeer bijzondere omstandigheden, moet u zo spoedig mogelijk contact opnemen met [naam B.V.].’
1.3. Op 3 maart 2008 heeft appellant geprobeerd zich te melden bij [naam B.V.]. (hierna: [naam B.V.]). Omdat het bedrijf verhuisd bleek te zijn heeft appellant zich diezelfde dag wederom gemeld bij het CWI. Daar kreeg hij een aan de brief van 29 februari 2008 gelijkluidende brief uitgereikt, met het verzoek zich op 4 maart 2008 voor een introductiegesprek te melden bij [naam B.V.]. Appellant heeft op 4 maart 2008 een arbeidsovereenkomst voor drie maanden getekend met [naam B.V.], voor 32 uur per week. Op 5 maart 2008 is hij begonnen met zijn werkzaamheden.
1.4. Op 7 maart 2008 is appellant gestopt met de werkzaamheden bij [naam B.V.] en heeft hij zich ziek gemeld, omdat de werkzaamheden niet pasten bij zijn gezondheidsklachten en omdat hij morele bezwaren had tegen de, naar zijn zeggen, onder dwang te verrichten werkzaamheden. Appellant is vervolgens uitgenodigd door de bedrijfsarts van [naam B.V.] voor een verzuimcontrole. In plaats van te verschijnen bij de bedrijfsarts, heeft appellant zich tot het CWI gewend. [naam B.V.] heeft appellant vervolgens ontslagen.
1.5. Op 17 april 2008 heeft appellant bij het College een bezwaarschrift ingediend tegen de weigering om een besluit op zijn aanvraag om bijstand te nemen. Bij besluit van 8 juli 2008 (besluit I) heeft het College het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft het College overwogen dat geen schriftelijke aanvraag om bijstand is ingediend, zodat ook geen sprake is van een weigering om te beslissen op een dergelijke aanvraag. Appellant heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
1.6. Bij brief van 27 november 2008 heeft het College de rechtbank medegedeeld dat gebleken is dat appellant op 27 juni 2008 stukken heeft ingediend die abusievelijk niet zijn aangemerkt als een aanvraag om bijstand. Bij besluit van 2 december 2008 (besluit II) heeft het College appellant alsnog met ingang van 27 februari 2008 bijstand toegekend. Bij ditzelfde besluit heeft het College, met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB, artikel 2, vierde lid, onder a, artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening afstemming bijstand 2004 van de gemeente Utrecht (hierna: verordening), de bijstand van appellant met ingang van 27 februari 2008 tot en met 26 maart 2008 (één maand met 100% verlaagd) op de grond dat appellant verwijtbaar is ontslagen bij [naam B.V.].
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het besluit I niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontvallen van procesbelang. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit II ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het appellant te verwijten valt dat hij zijn werk bij [naam B.V.] niet heeft behouden. Naar het oordeel van de rechtbank had het in de rede gelegen dat appellant, indien hij van mening was dat hij zijn werkzaamheden vanwege gezondheidsklachten niet kon verrichten, zich tot de bedrijfsarts had gewend ter bevestiging daarvan. Ten aanzien van de door appellant gestelde schade in verband met het feit dat hij lang heeft moeten wachten op de betaling van zijn bijstandsuitkering, heeft de rechtbank overwogen dat de schadevergoeding, verschuldigd wegens de vertraging in de voldoening van een geldsom, bestaat in de wettelijke rente van de som over de tijd dat de schuldenaar in verzuim is geweest.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Tevens heeft hij verzocht om een veroordeling tot schadevergoeding.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor de hier van toepassing zijnde bepalingen van de WWB en de verordening verwijst naar de aangevallen uitspraak.
4.1. De Raad stelt voorop dat in hoger beroep uitsluitend ter beoordeling voorligt de door het College opgelegde maatregel van 100% gedurende een maand, en de door appellant geclaimde schade als gevolg van de (uiteindelijk) in december 2008 toegekende bijstand per 27 februari 2008. Dit betekent dat de Raad, anders dan appellant wenst, geen oordeel zal geven over de opschorting en daarop volgende intrekking van de bijstand per
29 december 2008, de daarmee verband houdende terugvordering van de kosten van bijstand, de afwijzing van de nieuwe aanvragen van bijstand vanaf december 2009 en de in verband daarmee beweerdelijk geleden schade.
Maatregel
4.2. Het College heeft aan de bij het besluit II opgelegde maatregel ten grondslag gelegd dat appellant verwijtbaar is ontslagen bij [naam B.V.], waarmee hij door eigen toedoen arbeid in dienstbetrekking niet behouden heeft.
4.2.1. In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is bepaald dat onder arbeidsinschakeling wordt verstaan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB.
4.2.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB, te aanvaarden.
4.2.3. Onder verwijzing naar hetgeen de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 13 juli 2010, LJN BN2581, waarin eenzelfde arbeidsovereenkomst met [naam B.V.] aan de orde was, is de Raad van oordeel dat de vanwege het College aangeboden arbeidsovereenkomst bij [naam B.V.] dient te worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. Het voorgaande betekent dat het College appellant ten onrechte heeft verweten de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB niet te zijn nagekomen. Het besluit tot verlaging van de bijstand van appellant berust derhalve niet op een juiste grondslag. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de Raad de aangevallen uitspraak zal vernietigen en, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit II gegrond zal verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB zal vernietigen voor zover dit ziet op de opgelegde maatregel.
4.3. De Raad zal vervolgens met het oog op finale geschillenbeslechting onderzoeken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van het besluit II in stand gelaten kunnen worden.
4.3.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op de arbeidsinschakeling.
4.3.2. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De hiervoor bedoelde verordening is in dit geval de onder 1.6 genoemde verordening.
4.3.3. De Raad stelt vast dat appellant zich op 29 februari 2008 gemeld heeft bij het CWI, zodat vanaf die dag de arbeidsverplichtingen van artikel 9 van Pro de WWB op hem van toepassing waren. Vaststaat dat appellant op 7 maart 2008 zijn werkzaamheden bij [naam B.V.] beëindigd heeft. Naar het oordeel van de Raad heeft hij daarmee gehandeld in strijd met de op hem ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB rustende verplichting. De Raad ziet evenwel grond voor het oordeel dat bij appellant elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
4.3.4. Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 26 april 2011, LJN BQ3331, is bij de bepaling welke re-integratievoorziening voor de belanghebbende is aangewezen vereist dat het College maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden, afweging. Voorts dient het College aan de belanghebbende kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de individuele feiten en omstandigheden, is aangewezen en welk tijdspad wordt gevolgd. Bovendien acht de Raad van belang dat het voor de belanghebbende vooraf duidelijk is wat de consequenties zijn als de belanghebbende de keuze maakt niet (volledig) mee te werken aan de voor hem gekozen voorziening.
4.3.5. Uit de gedingstukken leidt de Raad af dat het College op geen enkele wijze aandacht heeft besteed aan de in 4.3.4 genoemde aspecten. Nog daargelaten het feit dat het College appellant op 29 februari 2008 ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld een aanvraag om bijstand in te dienen, stelt de Raad vast dat de verwijzing naar de voorziening van [naam B.V.] niet is voorafgegaan door een op appellant toegesneden afweging welke re-integratievoorziening voor appellant aangewezen zou zijn. In dat kader acht de Raad ook van belang dat appellant al tijdens het gesprek op 29 februari 2008 heeft aangegeven dat hij gezondheidsklachten heeft. Naar het oordeel van de Raad had het College, gelet op het vereiste maatwerk, voorafgaand aan een verwijzing naar een voorziening de medische beperkingen van appellant in kaart moeten laten brengen. Bovendien heeft het College appellant schriftelijk medegedeeld dat, als hij niet aan het werk ging bij [naam B.V.], er ook geen recht op bijstand zou bestaan, hetgeen in strijd is met hetgeen volgt uit de artikelen 18, tweede lid, van de WWB in samenhang gelezen met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. De Raad acht het onder deze omstandigheden in het geheel niet verwijtbaar dat appellant zijn werkzaamheden bij [naam B.V.] op 7 maart 2008 heeft neergelegd en zich, in plaats van te verschijnen bij de bedrijfsarts, tot het CWI heeft gewend met zijn bezwaren ten aanzien van de, door hem als dwangarbeid omschreven, werkzaamheden.
4.4. Uit 4.3.1 tot en met 4.3.5 volgt dat de Raad de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van het besluit II niet in stand kan laten.
Schade
5.1. Appellant heeft verzocht om het College met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te veroordelen tot vergoeding van schade die volgens hem is ontstaan door de niet tijdige uitbetaling van de bijstand over de periode van
27 februari 2008 tot 3 december 2008, zijnde enerzijds incassokosten en rentekosten en anderzijds immateriële schade. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende. Zoals de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld, heeft het College met het nemen van het besluit II, het besluit I niet langer gehandhaafd. Daarmee staat de onrechtmatigheid van het besluit I in rechte vast. Met het onrechtmatige besluit I heeft het College een onrechtmatige daad begaan jegens appellant. Die onrechtmatige daad dient het College te worden toegerekend. Daarmee is de schadevergoedingsplicht van het College in beginsel een gegeven.
5.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient in het kader van het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht, waarbij in het bijzonder van belang is de rechtspraak van de burgerlijke rechter betreffende de gevolgen van onrechtmatige overheidsbesluiten.
5.3. Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van de materiële schade (incassokosten en rentekosten) die volgens hem is ontstaan door de niet tijdige uitbetaling van de bijstand over de periode van 27 februari 2008 tot 3 december 2008, overweegt de Raad als volgt.
5.3.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2011, LJN BP2317, normeert artikel 6:119 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) de omvang en duur van de verplichting tot vergoeding van schade wegens vertraging in de voldoening van een geldsom. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat schadevergoeding, verschuldigd wegens de vertraging in de voldoening van een geldsom, bestaat in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar in verzuim is geweest.
5.3.2. De Raad stelt vast dat het College op 28 mei 2009 aan appellant wettelijke rente heeft toegekend over de nabetaling van de bijstand. Hiermee heeft het College naar het oordeel van de Raad voldaan aan zijn verplichting de materiële schade die appellant heeft geleden ten gevolge van het niet tijdig uitbetalen van de bijstand te vergoeden. Dit brengt mee dat er naar het oordeel van de Raad geen plaats is voor zelfstandige vergoeding van schadeposten als incassokosten en rentekosten die appellant heeft opgevoerd als gevolg van de niet tijdige betaling van de bijstand over de periode van 27 februari 2008 tot 3 december 2008.
5.4. Appellant heeft voorts verzocht om vergoeding van immateriële schade, die volgens hem is ontstaan door de niet tijdige uitbetaling van de bijstand over de periode van 27 februari 2008 tot 3 december 2008.
5.4.1. Met betrekking tot de stelling van appellant dat het College met de niet tijdige uitbetaling van de bijstand het oogmerk had hem nadeel als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder a, van het BW toe te brengen, overweegt de Raad dat hij daarvoor in de gedingstukken geen enkel aanknopingspunt heeft gevonden.
5.4.2. Appellant heeft voorts betoogd dat sprake is van schending van eer of goede naam als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. In dit kader stelt appellant dat hij door de niet tijdige betaling van de bijstand rekeningen (zoals huur, elektriciteit, ziektekostenverzekering) niet kon betalen, als gevolg waarvan hij in diskrediet werd gebracht bij derden. Dit is naar het oordeel van de Raad evenwel onvoldoende om te kunnen spreken van een aantasting van de eer en goede naam als vorenbedoeld.
5.4.3. Appellant heeft tevens betoogd dat hem leed is aangedaan door de niet tijdige betaling van de bijstand. Voor zover appellant daarmee bedoelt te stellen dat sprake is van psychische schade, overweegt de Raad als volgt. Nu hij geen verdere onderbouwing van deze gestelde schade heeft gegeven, heeft appellant de Raad er niet van kunnen overtuigen dat ten gevolge van de niet tijdige betaling van de bijstand sprake is geweest van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als een aantasting van de persoon als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. Onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 maart 2011, LJN BQ0042, overweegt de Raad dat daarvoor onvoldoende is dat - zoals kennelijk in dit geval - sprake is van sterk psychisch onbehagen door de niet tijdige betaling als gevolg van het onrechtmatig gebleken besluit I.
5.4.4. Appellant heeft voorts betoogd dat het feit dat hij van 27 februari 2008 tot 3 december 2008 verstoken was van inkomsten een ernstige, niet gerechtvaardigde, inbreuk op zijn privéleven als omschreven in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) oplevert. Een dergelijke inbreuk op een fundamenteel recht moet volgens appellant aangemerkt worden als een aantasting van de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. Zonder de gevolgen daarvan voor appellant te miskennen, ziet de Raad evenwel in de niet tijdige uitbetaling van de bijstand over de periode van 27 februari 2008 tot 3 december 2008 geen dermate ernstige inbreuk op zijn privéleven, dat gesproken zou moeten worden van een aantasting in de persoon als vorenbedoeld. De Raad wijst er nog op dat appellant bij de stelling dat sprake is van een inbreuk op zijn privéleven ten onrechte het feit heeft betrokken dat hij vanaf 29 december 2008 geen recht (meer) heeft op bijstand. Zoals de Raad onder 4.1 heeft overwogen ligt in dit geschil slechts voor de beoordeling van de beweerdelijk geleden schade als gevolg van de niet tijdige betaling van bijstand over de periode van 27 februari 2008 tot 3 december 2008.
5.5. Appellant heeft ten slotte verzocht om immateriële schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Voor de thans voorliggende zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het College van het bezwaarschrift van appellant op 18 april 2008 tot de datum van deze uitspraak zijn nog geen vier jaren verstreken. Gelet op de totale behandelingsduur kan naar het oordeel van de Raad derhalve niet worden gezegd dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
5.6. Uit hetgeen is overwogen onder 5.3 tot en met 5.5 volgt dat het verzoek om een veroordeling tot schadevergoeding dient te worden afgewezen.
6. De Raad ziet wel aanleiding om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb het College te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden begroot op € 8,-- in beroep, zijnde de door appellante gemaakte reiskosten voor het bijwonen van twee zittingen. Van andere proceskosten als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep tegen het besluit II gegrond;
Vernietigt het besluit II voor zover daarbij een maatregel van 100% gedurende een maand is opgelegd;
Wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 8,--;
Bepaalt dat het College aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 149,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van R. Scheffer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2011.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) R. Scheffer.
HD