Uitspraak
09/1191 WW
10/5037 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 14 januari 2009, 08/663 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv)
Datum uitspraak: 15 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.T. Meijhuis, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Op 2 september 2010 heeft het Uwv een nieuw besluit genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Meijhuis. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. van Ogtrop.
II. OVERWEGINGEN
1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van 22 april 2008 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Met dat besluit heeft het Uwv zijn besluiten van 14 december 2007 en 29 januari 2008 gehandhaafd, waarbij achtereenvolgens de WW-uitkering van appellant over de periode van 18 augustus 2003 tot en met 4 maart 2007 is herzien, een bedrag van € 25.219,90 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van hem is teruggevorderd, en over de wijze van terugbetaling is beslist.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv op goede gronden de WW-uitkering van appellant over de periode van 18 augustus 2003 tot en met 4 maart 2007 herzien en de onverschuldigd betaalde uitkering terecht teruggevorderd. De rechtbank achtte geen dringende redenen aanwezig om van herziening en terugvordering af te zien.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd onder verwijzing naar de in bezwaar en beroep naar voren gebrachte gronden.
4.1.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding).
4.1.2. In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot het in rubriek I genoemde besluit van 2 september 2010. Bij dat besluit heeft het Uwv het eerder ingenomen standpunt gewijzigd. Het Uwv stelt zich thans op het standpunt dat appellant pas vanaf juli 2004 goed is voorgelicht over de wijze van invulling van de zogeheten werkbriefjes. Dit resulteerde erin dat de herziening van de WW-uitkering is beperkt tot de periode van 1 juli 2004 tot en met 4 maart 2007 en dat het terugvorderingsbedrag is verlaagd tot € 15.492,75. Het door de rechtbank beoordeelde besluit van 22 april 2008 is ingetrokken en de besluiten van 14 december 2007 en 29 januari 2008 zijn herroepen. Tevens is appellant een vergoeding toegekend voor de kosten van behandeling van de bezwaren. Aan appellant, die de oorspronkelijke vordering reeds geheel had voldaan, is verder meegedeeld dat het Uwv hem een bedrag van € 9.727,15 zal terugbetalen, vermeerderd met wettelijke rente.
4.2. Appellant heeft in een brief van 20 december 2010 uiteengezet waarom hij zich ook met het besluit van 2 september 2010 niet kan verenigen. Hij heeft onder meer gesteld dat hij de werkbriefjes heeft ingevuld volgens de aanwijzingen van casemanager K. Roelofse, die hem niet heeft geïnformeerd over de verplichting om de zogenoemde indirecte uren op te geven. Volgens appellant is met het besluit van 2 september 2010 niet overeenkomstig onderdeel 2.2.2 van de Handleiding beslist.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1. In dit geding zijn de volgende bepalingen uit de WW, zoals deze golden ten tijde in geding, van belang:
“Artikel 8
(…)
2. Een persoon, wiens werknemerschap is geëindigd door het verrichten van werkzaamheden in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep, herkrijgt bij beëindiging van die werkzaamheden de hoedanigheid van werknemer, voor zover die beëindiging plaatsvindt binnen een tijdvak van anderhalf jaar nadat die werkzaamheden een aanvang hebben genomen.
(…)
Artikel 20
1. Het recht op uitkering eindigt:
a. voor zover de werknemer zijn hoedanigheid van werknemer verliest;
(…)
2. Voor de werknemer op wie het eerste lid, onderdeel a, van toepassing is, eindigt het recht op uitkering terzake van het aantal uren dat hij werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij niet als werknemer in de zin van deze wet wordt beschouwd.
(…)
Artikel 22a
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het Uwv een dergelijk besluit of trekt dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
(…)
2. Indien daarvoor dringende reden aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 25
De werknemer is verplicht aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op de uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald.
(…)
Artikel 36
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a (…) onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het Uwv teruggevorderd.
(…)
4. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
(…).”.
5.1.2. De onder 4.1.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen, is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats onder meer indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
5.2. De Raad overweegt allereerst, in algemene zin, dat indien hangende beroep of hoger beroep in het kader van het project herbeoordeling ZZP-dossiers opnieuw wordt beslist over na bezwaar gehandhaafde herzieningen en terugvorderingen, sprake is van een nieuw besluit op bezwaar, dat het oorspronkelijke besluit op bezwaar vervangt. Dit nieuwe besluit op bezwaar maakt, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19 eerste, lid, (en voor het hoger beroep ook artikel 6:24) van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het in beroep of in hoger beroep aanhangige geding. Daarom is in die situatie geen sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De Raad is zich ervan bewust dat dit betekent dat belanghebbenden die beroep (en eventueel hoger beroep) hebben ingesteld, mogelijk in een ongunstiger positie worden gebracht dan belanghebbenden die dat niet hebben gedaan maar die wel bij de bijzondere adviescommissie onder voorzitterschap van prof. mr. Asscher-Vonk (zie Kamerstukken II, 31 311, nr. 62, blz. 2) bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit in het kader van het project herbeoordeling ZZP-dossiers. De Raad acht het daarom aangewezen dat de bestuursrechter in een bij hem aanhangig geding de belanghebbende zo nodig in de gelegenheid stelt kenbaar te maken of hij wenst dat het Uwv de commissie-Asscher-Vonk raadpleegt over hetgeen hij tegen het besluit in het kader van het project herbeoordeling ZZP-dossiers heeft aangevoerd. In dat geval zal de bestuursrechter het Uwv verzoeken daartoe over te gaan en vervolgens, na ontvangst van het advies van de commissie-Asscher-Vonk, kenbaar te maken of het zijn standpunt al dan niet handhaaft. Deze nadere standpuntbepaling zal de bestuursrechter dan bij zijn beoordeling betrekken.
5.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv met het besluit van 2 september 2010 opnieuw beslist over de herziening van de WW-uitkering van appellant en over de terugvordering. Anders dan in het besluit van 22 april 2008 is daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien. In het licht van het onder 5.2 overwogene merkt de Raad het besluit van 2 september 2010 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 14 december 2007 en 29 januari 2008 gemaakte bezwaren, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 22 april 2008 vervangt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 22 april 2008 in stand is gelaten, moet worden vernietigd. Nu het besluit van 2 september 2010 slechts gedeeltelijk tegemoetkomt aan appellant, maakt dit besluit deel uit van het geding.
5.4. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Raad van oordeel dat in dit geval is voldaan aan de in de WW opgenomen toepassingsvoorwaarden voor de herziening en terugvordering voor zover thans nog in geding. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het Uwv al dan niet geheel van herziening en terugvordering had moeten afzien.
5.5. In verband met de door appellant gestelde tekortschietende informatieverstrekking van de kant van het Uwv overweegt de Raad dat het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn, geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom in zoverre worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad volgt uit het karakter van het in de Handleiding opgenomen buitenwettelijk beleid dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast. Ter beoordeling is dan de vraag of het Uwv in het geval van appellant overeenkomstig zijn beleid heeft gehandeld. Voor de beantwoording van die vraag zijn de volgende feiten van belang.
5.6. In het kader van zijn eigen bedrijf verrichtte appellant onder meer werkzaamheden voor opdrachtgever Matrix Agritech te Deventer. Mede naar aanleiding daarvan heeft het Uwv bij besluit van 16 december 2003 de WW-uitkering van appellant met ingang van 20 oktober 2003 ingetrokken. Op 9 juli 2004 heeft appellant telefonisch contact opgenomen met het Uwv omdat hij vragen had over het karakter van zijn werkzaamheden, de invulling van de werkbriefjes en, zo valt uit de aard van de vraagstelling af te leiden, de mogelijkheid om de WW-uitkering te heropenen. Op 22 juli 2004 heeft appellant casemanager K. Roelofse gesproken. Volgens het door de casemanager opgestelde verslag van dat gesprek blijkt achteraf de beëindiging van de uitkering niet juist te zijn. Volgens de casemanager verrichtte appellant zijn werkzaamheden als freelancer. De afspraak werd gemaakt dat appellant het betreffende contract met zijn opdrachtgever naar het Uwv zou sturen. Bij brief van 22 juli 2004 heeft appellant het bedoelde contract naar het Uwv verzonden en ook kopieën van facturen bijgevoegd, dit om inzicht te verschaffen “welke dagen en uren gewerkt zijn en aan mijn eigen eenmanszaak “Teggno” vergoed zijn”. Voorts heeft hij een aantal werkbriefjes over de periode vanaf 19 januari 2004 ingevuld. Bij besluit van 19 augustus 2004 heeft het Uwv vervolgens de WW-uitkering per 20 oktober 2003 heropend. Appellant heeft op 23 augustus 2004 opnieuw werkbriefjes ingezonden over de periode van 15 maart 2004 tot en met 1 augustus 2004. Daarop heeft hij alleen de uren opgegeven die hij bij zijn opdrachtgever had gedeclareerd. Het Uwv heeft op dat moment niet aangegeven dat appellant zijn werkbriefjes onjuist invulde. Evenmin is dat gebeurd naar aanleiding van de werkbriefjes over de periode van 2 augustus 2004 tot 1 maart 2007, de dag met ingang waarvan de uitkering van appellant is beëindigd. Het Uwv heeft de WW-uitkering betaald met inachtneming van de door appellant opgegeven uren.
5.7. De door appellant in augustus 2004 ingediende werkbriefjes zijn door hem ingevuld nadat hij op 22 juli 2004 had gesproken met casemanager Roelofse. In dat gesprek zijn in ieder geval de aard en omvang van de werkzaamheden van appellant aan de orde geweest. Op grond van het gespreksverslag van 22 juli 2004 is niet aannemelijk dat appellant toen op de hoogte is gesteld van zijn verplichting om ook de zogenoemde indirecte uren op te geven. De brief van appellant van 22 juli 2004 met de daarbij gevoegde facturen rechtvaardigt het vermoeden dat bij hem de indruk is gewekt dat hij alleen de zogenoemde directe uren behoefde op te geven. Appellant zal vervolgens zijn gesterkt in zijn opvatting dat hij de werkbriefjes juist invulde, nu zijn verzoek om heropening van zijn uitkering werd ingewilligd en naar aanleiding van de door hem op de werkbriefjes opgegeven uren geen vragen zijn gesteld of correcties hebben plaatsgevonden.
5.8. In het dossier bevindt zich een telefoonrapport van 15 juli 2008. Daaruit blijkt dat casemanager Roelofse op 15 juli 2008 telefonisch door een medewerker van het Uwv is benaderd met de volgende vraag: “Heeft collega toezegging gedaan dat alleen betaalde uren vermeld moeten worden op werkbriefje?” Als antwoord is daarop genoteerd: “Nee, absoluut niet. Is ook niet mogelijk want alle casemanagers kregen opdracht te melden dat ook indirecte uren vermeld moesten worden op de werkbriefjes. Collega heeft over dit onderwerp in oktober 2003 nog cursus gegeven aan collega managers”. Aan dat summiere en in algemene bewoordingen gestelde rapport kan de Raad niet de betekenis toekennen die het Uwv daaraan toegekend wenst te zien. Het gaat er immers in dit geding niet om of een dergelijke toezegging is gedaan maar of appellant, zoals gesteld door het Uwv, vanaf juli 2004 wel goed is ingelicht over zijn verplichting om ook de zogenoemde indirecte uren op te geven. Appellant heeft dit betwist en de casemanager is in het kader van de herbeoordelingsoperatie op dit punt niet gehoord.
5.9. Voor gevallen waarin uit het dossier niet blijkt dat de belanghebbende is geïnformeerd over de verplichting om ook de indirecte uren op te geven maar wel met een casemanager heeft gesproken is in onderdeel 2.2.2 van de Handleiding de volgende instructie opgenomen: “ (…) dan wordt deze casemanager getraceerd en gehoord. Het verzoek wordt vervolgens alleen afgewezen als de casemanager verklaart dat hij met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de klant heeft ingelicht over de plicht om indirecte uren op te geven.” Uit 5.5 tot en met 5.8 volgt dat niet kan worden aangenomen dat de casemanager appellant in juli 2004 heeft geïnformeerd over de plicht om indirecte uren op te geven. Aan de eis van een consistente beleidstoepassing is niet voldaan. Het beroep tegen het besluit van 2 september 2010 is dan ook gegrond. Dat besluit zal worden vernietigd, voor zover daarbij is beslist tot herziening en terugvordering. Het besluit blijft in stand voor zover het betreft de intrekking van het besluit van 22 april 2008, de herroeping van de besluiten van 14 december 2007 en 29 januari 2008 en de beslissingen over vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten en vergoeding van renteschade. Een opdracht tot het nemen van een nieuw besluit is niet nodig.
6. Gelet op de in 5.9 door de Raad getrokken conclusie is dit geval raadpleging van de commissie-Asscher-Vonk zoals bedoeld in 5.2 niet aan de orde.
7. Appellant heeft zijn verzoek om een veroordeling van het Uwv tot schadevergoeding niet gehandhaafd in verband met de toezegging van het Uwv ter zitting om in geval van vernietiging van het besluit van 2 september 2010 hem de dan nog verschuldigde wettelijke rente te zullen vergoeden.
8. De Raad ziet aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant. De voor verleende rechtsbijstand te vergoeden kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 805,-- in hoger beroep, totaal € 1.449,--.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 2 september 2010 gegrond;
Vernietigt dat besluit voor zover daarbij is beslist tot herziening en terugvordering;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.449,--;
Bepaalt dat het Uwv aan appellant het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 146,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en B.M. van Dun als leden, in tegenwoordigheid van M. Mostert als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2011.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) M. Mostert.
IvR