Uitspraak
10/1554 WW
11/105 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 11 maart 2010, 09/1404 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
Datum uitspraak: 11 januari 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.J.P. Leenders, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. Op 17 december 2010 heeft het Uwv een nieuw besluit genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2011. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Leenders. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.G. Lindeman.
II. OVERWEGINGEN
1. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het Uwv van 24 april 2009 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Bij dat besluit heeft het Uwv zijn besluiten van 14 januari 2009 en 29 januari 2009 gehandhaafd, waarbij de WW-uitkering van appellante is ingetrokken over de periode van 1 november 2004 tot en met 30 april 2007 en een bedrag van € 15.749,34 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van haar is teruggevorderd, respectievelijk aan appellante een boete is opgelegd van € 1.580,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank was niet gebleken dat appellante door het Uwv onjuist is geïnformeerd over de door haar op te geven uren en had zij reeds uit de toelichting bij de aan haar uitgereikte folder “Starten als zelfstandige en de WW” moeten begrijpen dat zij niet alleen de directe uren moest opgeven maar ook de uren die zij besteedde aan acquisitie, reistijd, correspondentie, scholing, het volgen van trainingen, het bezoeken van bijeenkomsten, administratie en dergelijke. De rechtbank oordeelde dat appellante de inlichtingenplicht van artikel 25 van de WW heeft geschonden. Volgens de rechtbank heeft het Uwv bij de vaststelling van de omvang van het aantal uren dat appellante in 2005 en 2006 als zelfstandige heeft gewerkt kunnen aansluiten bij de opgave van appellante aan de belastingdienst met betrekking tot de zelfstandigenaftrek en heeft hij wat betreft de periode van 1 november 2004 tot 1 januari 2005 terecht geconcludeerd dat het recht op uitkering niet meer kon worden vastgesteld en om die reden geheel moest worden ingetrokken en teruggevorderd. De rechtbank was verder van oordeel dat het Uwv appellante terecht een boete heeft opgelegd. Zij achtte de hoogte daarvan niet onevenredig aan de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin appellante verkeert.
3. Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt herhaald dat het Uwv de omvang van haar werkzaamheden onjuist heeft vastgesteld door deze af te leiden uit de opgave ten behoeve van de zelfstandigenaftrek en door er ten onrechte van uit te gaan dat zij al in november 2004 is gestart met haar onderneming. Appellante heeft verder betoogd dat zij onjuist en onvolledig is voorgelicht door het Uwv.
4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project ‘Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering’ is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). In het geval van appellante heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot het in rubriek I genoemde besluit van het Uwv van 17 december 2010. Appellante heeft kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. In verband daarmee is appellante gehoord door de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP.
4.2. Het Uwv heeft op 12 oktober 2011 te kennen gegeven het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP op te volgen en de herziening, de terugvordering en de boete te handhaven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. Voor een weergave van het toepasselijke wettelijk kader verwijst de Raad naar de overwegingen 2.3 en 2.15 van de aangevallen uitspraak. De Raad voegt daaraan toe artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW, waarin voor zover hier van belang is bepaald dat onverminderd het elders in de WW bepaalde ter zake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering, het Uwv een dergelijk besluit herziet of intrekt indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 25 ertoe leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat.
5.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
5.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv bij besluit van 17 december 2010 opnieuw beslist over de intrekking en terugvordering van de WW-uitkering van appellante en over de opgelegde boete. Anders dan in het besluit van 24 april 2009 heeft het Uwv daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien. Het Uwv heeft daarin echter geen aanleiding gezien om appellante in haar bezwaren tegemoet te komen. De Raad merkt het besluit van 17 december 2010 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 14 januari 2009 en 29 januari 2009 gemaakte bezwaren, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 24 april 2009 vervangt (zie CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501). Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 24 april 2009 in stand is gelaten, moet worden vernietigd. Nu het besluit van 17 december 2010 niet geheel tegemoet komt aan appellante, maakt dit besluit, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het geding.
5.4. Naar aanleiding van hetgeen partijen hebben aangevoerd zal de Raad eerst ingaan op de vraag of appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
5.5. Appellante heeft op de werkbriefjes ingevuld dat zij met ingang van 8 december 2004 drie uur per week besteedde aan haar onderneming, met ingang van 20 september 2005 zeven uur per week en met ingang van 9 januari 2006 tien uur per week. Zij heeft op 24 oktober 2008 tegenover een fraude-inspecteur van het Uwv verklaard dat zij slechts de gedeclareerde uren op de werkbriefjes heeft verantwoord, terwijl zij daarnaast trainingen volgde, bijeenkomsten bijwoonde en administratie bijhield. Vaste rechtspraak van de Raad is dat voor de vaststelling van de omvang van de werkzaamheden als zelfstandige niet alleen de gedeclareerde uren van belang zijn, maar ook de uren die zijn besteed aan acquisitie, administratie, reistijd, scholing en dergelijke. Hieruit vloeit voort dat appellante niet heeft voldaan aan de op haar rustende inlichtingenverplichting. In deze situatie was het Uwv verplicht om de WW-uitkering van appellante opnieuw vast te stellen en de eventueel onverschuldigd betaalde uitkering van haar terug te vorderen.
5.6. Appellante heeft haar onderneming [naam onderneming] op 1 november 2004 ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en zij heeft korte tijd later de eerste rekeningen van die onderneming aan de klanten verstuurd. Het Uwv heeft hieruit terecht afgeleid dat appellante op 1 november 2004 daadwerkelijk is gestart met haar werkzaamheden. Of dat met toestemming van het Uwv is gebeurd, zoals appellante heeft gesteld, is niet relevant, omdat het in dit geschil uitsluitend gaat om de vraag hoeveel uren appellante in de periode van 1 november 2004 tot en met 30 april 2007 werkzaamheden als zelfstandige heeft verricht.
5.7. In haar verklaring tegenover de fraude-inspecteur heeft appellante te kennen gegeven dat zij geen administratie heeft bijgehouden van de door haar gewerkte uren als zelfstandige. Zij heeft tevens verklaard dat de omvang van haar werkzaamheden in 2005 en 2006 voldeed aan het 1225-uurscriterium voor het claimen van zelfstandigenaftrek, waarvan zij in die jaren gebruik heeft gemaakt. Gelet hierop is de Raad van oordeel dat het Uwv ervan mocht uitgaan dat appellante van 1 januari 2005 tot en met 30 april 2007 per week gemiddeld 23,55 uur heeft gewerkt als zelfstandige. Omdat voor de maanden november en december 2004 gegevens over gewerkte uren geheel ontbraken kon niet worden vastgesteld of in die maanden nog recht op uitkering bestond. Het Uwv heeft voor die twee maanden terecht toepassing gegeven aan artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW.
5.8. In verband met de door appellante gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
5.9. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
5.10. Naar aanleiding van de stelling van appellante dat zij onjuist is voorgelicht van de kant van het Uwv merkt de Raad op dat in de bijlage ‘Rechten en plichten’ bij het besluit waarbij aan appellante met ingang van 1 november 2004 WW-uitkering is toegekend, is opgenomen dat zowel onbetaald als betaald werk op tijd moet worden doorgeven. Verder staat in de folder ‘Starten als zelfstandige en de WW’ die appellante volgens een door haar op 14 november 2004 ondertekende verklaring heeft ontvangen, dat niet alleen productieve uren op de werkbriefjes moeten worden vermeld, maar ook uren die worden besteed aan bijvoorbeeld het voeren van administratie, inkopen van inventarissen, handelswaar en inrichting van het pand. Dit brengt met zich dat appellante aan de informatie die het Uwv haar heeft gegeven over de uren die zij moest opgeven, niet in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat zij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. Hieraan doet niet af dat uit de processen-verbaal van de verhoren van casemanager Bouius en de werkcoaches Van der Mispel en Van Beek niet met zekerheid kan worden afgeleid dat dezen appellante erop hebben gewezen dat zij ook de uren die zij besteedde aan reizen, trainingen, bijeenkomsten en administratie moest opgeven. Nu die processen-verbaal er evenmin op wijzen dat appellante is verteld dat zij slechts declarabele uren op de werkbriefjes behoefde op te geven is van onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv geen sprake geweest. Aan de eis van een consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid is voldaan.
5.11. Uit het vorenstaande volgt dat het Uwv de WW-uitkering van appellante, welke was toegekend voor 20 uur, terecht heeft ingetrokken en teruggevorderd over de periode van 1 november 2004 tot en met 30 april 2007.
5.12. Omdat appellante haar inlichtingenverplichting heeft overtreden en haar die overtreding kan worden verweten omdat zij geacht moet worden te hebben geweten hoe zij de werkbriefjes moest invullen, was het Uwv verplicht haar een boete op te leggen. Met de rechtbank acht de Raad de hoogte daarvan evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van appellante.
5.13. Uit 5.5 tot en met 5.12 volgt dat het beroep tegen het besluit van 17 december 2010 ongegrond moet worden verklaard.
6. De Raad ziet aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor verleende rechtsbijstand begroot op € 644, - in beroep en op € 1.529,50 in hoger beroep, totaal € 2.173,50.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 24 april 2009 gegrond en vernietigt dat besluit;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 17 december 2010 ongegrond;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.173,50;
Bepaalt dat het Uwv het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en B.M. van Dun als leden, in tegenwoordigheid van N.S.A. El Hana als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2012.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) N.S.A. El Hana.
EK