ECLI:NL:CBB:2025:664

• Datum uitspraak: 16 december 2025
• Publicatiedatum: 11 december 2025
• Zaaknummer: 22/2500 en 23/1926
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: S.C. Stuldreher; M.P. Glerum; M.J. Jacobs
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beroep tegen boetes en randvoorwaardenkorting in het kader van de Meststoffenwet

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 16 december 2025, worden twee zaken behandeld die verband houden met de Meststoffenwet. De vennootschap, die een melkveebedrijf exploiteert, heeft beroep ingesteld tegen boetes die zijn opgelegd door de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur wegens overtredingen van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en het niet voldoen aan mestverwerkingsplichten. De minister heeft de vennootschap beboet voor het niet naar waarheid opmaken van vervoersbewijzen voor dierlijke meststoffen (VDM's) en voor het overschrijden van de gebruiksnormen. De vennootschap betwist de bevindingen van de minister en stelt dat de mesttransporten wel degelijk hebben plaatsgevonden. Het College oordeelt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de vennootschap de gebruiksnormen heeft overschreden en dat de opgelegde boetes gerechtvaardigd zijn. De rechtbank had eerder de boetes verlaagd wegens overschrijding van de redelijke termijn, maar het College herroept deze beslissing en stelt de boetes opnieuw vast. Daarnaast wordt de randvoorwaardenkorting van 5% op de GLB-subsidies van de vennootschap bevestigd, omdat de vennootschap niet heeft aangetoond dat zij aan de randvoorwaarden heeft voldaan. De vennootschap wordt in de proceskosten veroordeeld en krijgt een schadevergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/2500 en 23/1926

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2025 in de zaken tussen:

[naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap)

(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. C.J.M. Daniëls)

en

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Procesverloop in (hoger) beroep

Zaak 22/2500

Met het besluit van 27 september 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling GLB) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 5% op alle door de vennootschap voor 2016 aangevraagde subsidies (kortingsbesluit).

Met het besluit van 28 oktober 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard.

De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een nader stuk ingediend.

De vennootschap heeft een nader stuk ingediend en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarom heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Zaak 23/1926

De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 5 oktober 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:4812, aangevallen uitspraak).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.

Beide zaken

De zitting was op 26 juni 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de vennootschap en de minister deelgenomen.

Inleiding

1 In deze uitspraak worden twee zaken beoordeeld: 23/1926 over de aan de

vennootschap opgelegde boetes wegens overtredingen van de meststoffenregelgeving en 22/2500 over een aan de vennootschap opgelegde randvoorwaardenkorting. Het College zal eerst zaak 23/1926 beoordelen en vervolgens zaak 22/2500, omdat de beoordeling van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm bepalend is voor de beoordeling van de opgelegde randvoorwaardenkorting.

Zaak 23/1926

Grondslag van het geschil

2.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

2.2

De vennootschap exploiteert een melkveebedrijf in [woonplaats] , [provincie] .

2.3

Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de vennootschap gecontroleerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2016. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 4 juli 2018 met nummer [nummer 1] (RvB 2018).

2.4

De aanleiding van deze controle was een strafrechtelijk onderzoek van de politie [regio] naar fraude met dierlijke mest in de periode van 2015 tot en met 2017. Gedurende dat onderzoek is de administratie van het bedrijf [naam 2] B.V. ( [naam 2] B.V.) inbeslaggenomen. [naam 2] B.V. is een intermediaire onderneming die meststoffen vervoert. [naam 2] B.V. werd ervan verdacht mestafvoer te administreren die in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden. Volgens de bevindingen uit dit strafrechtelijk onderzoek is de vennootschap een van de bedrijven waarvan [naam 2] B.V. mest heeft afgevoerd. Uit dit strafrechtelijk onderzoek is gebleken dat in 2016 vier vrachten met dierlijke meststoffen in werkelijkheid niet zouden zijn geladen en afgevoerd vanaf het bedrijfsterrein van de vennootschap. Naar aanleiding daarvan zijn alle mesttransporten van de vennootschap in 2016 onderzocht. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen met nummer [nummer 2] van een toezichthouder, opgemaakt op ambtsbelofte op 13 december 2017 (RvB 2017). Dat rapport is als bijlage gevoegd bij het RvB 2018. In het RvB 2017 concludeert de toezichthouder dat 24 vrachten vaste rundermest die volgens daarvan opgemaakte Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) door [naam 2] B.V. zouden zijn afgevoerd van het bedrijfsterrein van de vennootschap, in werkelijkheid niet zijn afgevoerd en dat deze VDM’s kennelijk niet naar waarheid zijn opgemaakt.

2.5

Op basis van de bevindingen in het RvB 2018, hun eigen onderzoek naar de administratie van de vennootschap en door de vennootschap verstrekte inlichtingen, komen de toezichthouders in het RvB 2018 tot de conclusie dat de vennootschap in 2016 in verband met de hiervoor genoemde 24 transporten een reeks overtredingen van de meststoffenregelgeving heeft begaan.

2.6

Met het besluit van 10 september 2019 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap boetes opgelegd van in totaal € 242.755,20 voor overtredingen in 2016 (na matiging van 10% met een maximum van € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn). De minister gaat er op grond van RvB 2018 en RvB 2017 vanuit dat de 24 vrachten mest niet zijn afgevoerd van het bedrijfsterrein van de vennootschap. Zonder die afvoer heeft de vennootschap de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, fosfaat en stikstof in 2016 overschreden. Deze overschrijding heeft geresulteerd in een boete van € 162.909,-. Ook heeft de minister wegens het niet voldoen aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten een boete van in totaal € 66.456,- opgelegd. Daarnaast heeft de minister een boete van € 6.910,20 opgelegd wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM) en een boete van € 6.480,- voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s.

2.7

De vennootschap heeft in bezwaar gesteld dat de 24 vrachten wel zijn geladen op haar bedrijfsterrein en vervolgens ook op de aangegeven bestemming in [land] zijn gelost. De vennootschap heeft haar stelling onderbouwd met onder meer verklaringen van [naam 2] B.V. en de afnemers, facturen, betaalbewijzen en VDM’s.

2.8

Een toezichthouder van de NVWA heeft zijn bevindingen over de stukken, die de vennootschap in bezwaar heeft overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat de bedoelde vrachten wel zijn afgevoerd, opgenomen in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen met nummer [nummer 3] van 20 mei 2020 (RvB 2020). In dit rapport heeft de toezichthouder uiteengezet waarom sprake is van gefingeerde vrachten en de vennootschap dus niet kan worden gevolgd in die stelling.

2.9

Met het besluit van 28 mei 2021, het bij de rechtbank bestreden besluit, heeft de minister het tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft de boetes, die zijn opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen en alle mestverwerkingsplichten verlaagd. Dit heeft de minister gedaan naar aanleiding van de aangepaste berekening van de bedrijfsspecifieke excretie van het melkvee (BEX-berekening), die de vennootschap in bezwaar heeft overgelegd. De minister heeft hierbij vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn een matiging toegepast van 10% met een maximum van € 2.500,-, waardoor de boetes voor de overtredingen wegens overschrijding van de gebruiksnormen neerkomen op € 162.164,50, op € 68.681,- wegens het niet voldoen aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten en € 6.712,20 wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht van de VGM. Verder heeft de minister de boetes voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s voor acht vrachten ingetrokken, omdat die overtredingen dateren van vóór 10 september 2016 en daarmee verjaard zijn. De minister heeft ook de boetes wegens het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s met 10% gematigd, waardoor de boetes neerkomen op € 4.320,-. Het totale boetebedrag bedraagt zodoende € 241.877,70.

Aangevallen uitspraak

3.1

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boetes vastgesteld op in totaal € 219.831,30 uitsluitend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep relevant, het volgende samengevat overwogen. Daarbij wordt verwezen naar de nummers bij de overwegingen in die uitspraak.

3.2.1

De rechtbank ziet in wat de vennootschap heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen uit RvB 2018 en RvB 2020 (door de rechtbank ‘boeterapporten’ genoemd) en RvB 2017. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de chauffeurs van [naam 2] B.V. op de laaddata op het bedrijfsterrein van de vennootschap zijn geweest met de voertuigcombinaties [kenteken 1] (voorwagen) en [kenteken 2] (aanhanger), en [kenteken 3] (voorwagen) en [kenteken 4] (aanhanger). Uit het RvB 2017 blijkt onder meer dat de bij de voertuigcombinaties de aanhanger moet worden losgekoppeld van de voorwagen en moeten manoeuvreren om, zowel de container op de voorwagen als de container op de aanhanger, te kunnen lossen. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de AGR-/GPS-gegevens van Data2Track. Met AGR-/GPS-apparatuur wordt per voertuig een laad- en losbericht verzonden waarin de vervoersgegevens van een vracht zijn opgenomen, zoals het laad- en lostijdstip en de laad- en loslocatie. Deze gegevens zijn objectief. Volgens de rechtbank is de minister terecht voorbij gegaan aan de alternatieve bewijsmiddelen, die de vennootschap heeft overgelegd. Voor zover de vennootschap heeft gesteld dat de gegevens van Data2Track niet onfeilbaar zijn en het systeem te kampen heeft gehad met kinderziektes, volgt de rechtbank de vennootschap daarin niet. De vennootschap heeft die stelling niet met concrete, verifieerbare en objectieve gegevens onderbouwd. Hierbij is ook van belang dat de vennootschap in de bewuste periode geen storingen heeft gemeld met betrekking tot AGR-/GPS-apparatuur, terwijl zij daartoe wel verplicht was op grond van artikel 54, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw). Bovendien is de vennootschap in haar verklaringen over de gelijktijdige laad- en losmeldingen voor de voorwagen en de aanhanger, en het snelle genereren en verzenden van die meldingen na het tot stilstand komen van de voertuigen, zelf ook uitgegaan van de locaties en tijdstippen die blijken uit de Data2Track-gegevens. Hier komt bij dat de toezichthouder in het RvB 2020 zijn eerdere bevindingen heeft afgezet tegen de alternatieve bewijsmiddelen van de vennootschap. Naar het oordeel van de rechtbank is in dat rapport op overtuigende wijze uiteengezet dat ook in geval van de door de vennootschap gestelde alternatieve wijze van lossen het nog steeds noodzakelijk is dat de voertuigcombinaties manoeuvreren, terwijl niet uit de Data2Track-gegevens blijkt dat de voertuigcombinaties daadwerkelijk hebben gemanoeuvreerd. De vennootschap is er bovendien niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat het voor de gestelde alternatieve wijze van lossen niet nodig was om de aanhanger af te koppelen van de voorwagen of dat daadwerkelijk een losse carrier is gebruikt. Gelet op de werking van het Data2Track-systeem kunnen gelijke lostijden voor de voorwagen en de aanhanger alleen worden verkregen als de aanhanger is aangekoppeld. Verder heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de tijdsbestekken waarin de voertuigcombinaties op de losplaats aanwezig zijn geweest redelijkerwijs te kort waren om de alternatieve wijze van lossen uit te voeren. Dit alles betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de minister de gegevens van Data2Track, in samenhang bezien met de overige beschikbare gegevens, zo mocht interpreteren dat de 24 vrachten niet hebben plaatsgevonden. De vennootschap is er dus niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Omdat de mest niet daadwerkelijk is geladen en afgevoerd, heeft de vennootschap ook onvoldoende fosfaat verwerkt. Daardoor heeft zij niet voldaan aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten en evenmin aan de mestverwerkingsplicht van de VGM. De minister was volgens de rechtbank daarom bevoegd om voor al die overtredingen boetes op te leggen. (overwegingen 25-30)

3.2.2

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht vastgesteld dat zestien VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt, omdat de vrachten waar deze VDM’s betrekking op hebben in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs moeten opmaken. Daarbij dragen de leverancier en de afnemer er ieder voor hun deel en de vervoerder voor het geheel zorg voor dat het vervoersbewijs volledig en naar waarheid wordt ingevuld, met inachtneming van de regels van artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Volgens de rechtbank blijkt uit de toelichting bij artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Stb. 2024, 543) dat uitdrukkelijk bedoeld is dat voortaan niet alleen de vervoerder, maar ook de leverancier en de afnemer verantwoordelijk zijn voor het volledig en naar waarheid invullen van het vervoersbewijs. Voor zover de VDM’s al door [naam 2] B.V. zouden zijn opgemaakt, ontslaat dat naar het oordeel van de rechtbank de vennootschap nog niet van haar eigen verantwoordelijkheid voor het naar waarheid opmaken van dat deel van de VDM’s. In dit oordeel ligt besloten dat de rechtbank niet de betekenis toekent aan de uitspraak van het College van 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:389) die de vennootschap daaraan gehecht wenst te zien. Volgens de rechtbank is hierbij van belang dat zij het niet aannemelijk acht dat [naam 2] B.V. de VDM’s volledig buiten medeweten van de vennootschap heeft opgemaakt. De vennootschap betwist niet dat op de bewuste laaddata voertuigcombinaties van [naam 2] B.V. op haar bedrijfsterrein zijn geweest om, naar de vennootschap stelt, mest te laden. De vennootschap wist dus om welke laaddata het ging en had de mogelijkheid om de gegevens op de VDM’s te bekijken. De minister heeft in het bij de rechtbank bestreden besluit daarover opgemerkt dat de vennootschap de VDM’s kon raadplegen in haar digitale dossier op mijn.rvo.nl. Niet gesteld of gebleken is dat deze mogelijkheid voor de vennootschap niet bestond. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de vennootschap de artikelen 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw, gelezen in samenhang met de artikelen 15 en 35 van de Meststoffenwet (Msw), heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om haar daarvoor een boete op te leggen. (overwegingen 36-40)

3.3

Volgens de rechtbank komen de kosten die de vennootschap in verband met het laten opstellen van een nieuwe BEX-berekening heeft gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het maken van die kosten redelijkerwijs niet noodzakelijk was. De vennootschap is zelf verantwoordelijk voor de BEX-berekening. De vennootschap heeft pas na het boetebesluit geconstateerd dat de BEX-berekening onjuist was en heeft vervolgens een deskundige ingeschakeld om haar foutieve BEX-berekening te herstellen. Dat de minister de nieuwe BEX-berekening uit coulance heeft overgenomen, betekent nog niet dat het inschakelen van de deskundige ook redelijkerwijs noodzakelijk was. (overweging 45)

3.4

De rechtbank heeft vastgesteld dat de redelijke termijn op het moment van de uitspraak met bijna 28 maanden is overschreden. Omdat de overschrijding van zes maanden al door de minister is gecompenseerd heeft de vennootschap recht op compensatie voor de resterende termijnoverschrijding van bijna 22 maanden. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32), overwogen dat de boete bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken in beginsel wordt gematigd met 5% per half jaar met een maximum van € 2.500,-, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank heeft de boetes daarom als volgt vastgesteld: de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen bedraagt € 152.164,50 (na vermindering met 4 x € 2.500,-), de boete voor het niet voldoen aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten € 58.681,00 (na vermindering met 4 x € 2.500,-), de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht van de VGM € 5.467,13 (na vermindering met 4 x 5%) en de boete voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s € 3.518,67 (na vermindering met 4 x 5%). De rechtbank heeft het totale boetebedrag vastgesteld op € 219.831,30. (overwegingen 51-53)

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Overtredingen

Overschrijding van de gebruiksnormen en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplichten

4.1

De vennootschap voert aan dat de 24 vrachten wel van haar bedrijfsterrein zijn afgevoerd. Daarom heeft zij de gebruiksnormen niet overschreden en heeft ze voldaan aan haar eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten en ook aan de mestverwerkingsplicht van de VGM. Bij de beoordeling van deze hogerberoepsgrond stelt het College voorop dat de vennootschap de wens te kennen heeft gegeven dat het College de bewijsmiddelen beoordeelt die ook voorlagen bij de rechtbank. In hoger beroep voert de vennootschap dezelfde bewijsmiddelen aan als bij de rechtbank, waarbij zij stelt dat deze hadden moeten leiden tot een ander oordeel. Gelet op dit betoog van de vennootschap beperkt de beoordeling in hoger beroep zich tot een herbeoordeling van de bewijsmiddelen. Dit betekent dat het College niet de overtreding als zodanig en het door de minister en de vennootschap aangedragen (tegen)bewijs zal bespreken, maar zal volstaan met de beoordeling of het oordeel van de rechtbank kan worden gevolgd of niet.

4.2

De vennootschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij met alternatieve bewijsmiddelen niet aannemelijk heeft gemaakt dat de 24 vrachten van haar bedrijfsterrein zijn afgevoerd. Volgens de vennootschap heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan de Data2Track-gegevens. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de vennootschap in haar verklaringen voor de gelijktijdige laad- en losmeldingen van de voertuigen en het snelle genereren en verzenden van die meldingen na het tot stilstand komen van de voertuigen, niet uitgegaan van de Data2Track-gegevens. De vennootschap stelt juist dat de Data2Track-gegevens niet onfeilbaar zijn en het systeem te maken heeft gehad met ‘kinderziekten’ in de vorm van gebreken dan wel imperfecties. Uit de Data2Track-gegevens zal globaal wel blijken waar een voertuig zich bevindt, maar de vennootschap heeft twijfels over de mate van nauwkeurigheid bij het vastleggen van het al dan niet manoeuvreren of stilstaan van een voertuig. Uit de Data2Track-gegevens zal blijken dat een voertuig in de buurt van het bedrijfsterrein van de vennootschap of van de afnemer is geweest, maar de vennootschap plaatst vraagtekens bij de nauwkeurigheid van die gegevens. De vennootschap heeft geprobeerd duidelijk te maken dat het snel achter elkaar of gelijktijdig genereren en verzenden van laad- en losmeldingen verklaarbaar is door gebreken of imperfecties van de AGR-/GPS-apparatuur. De vennootschap is voor de laad- en lostijden uitgegaan van de tijden die de dagstaten van de voertuigen vermelden. Deze tijden komen niet overeen met de Data2Track-gegevens.

4.3

De minister onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. Verder verwijst de minister naar drie uitspraken van het College van 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:384, ECLI:NL:CBB:2023:385 en ECLI:NL:CBB:2023:389), waarin de hoger beroepen van [naam 2] B.V. en het hoger beroep van een landbouwer ongegrond zijn verklaard. Volgens de minister staat daarmee ook in de voorliggende zaak vast dat de bedoelde vrachten in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden.

4.4.1

Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat wat de vennootschap heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de bevindingen in het RvB 2018 met het bijbehorende RvB 2017, en het RvB 2020. Het betoog van de vennootschap vormt voor het College geen aanleiding om hierover anders te oordelen dan de rechtbank en onderschrijft wat de rechtbank daartoe heeft overwogen in de aangevallen uitspraak. In aanvulling daarop overweegt het College nog het volgende.

4.4.2

Uit het RvB 2018 en het RvB 2017 blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar de vrachten. De toezichthouder heeft in het RvB 2017 per vracht gedetailleerd uiteengezet waarom deze vrachten in werkelijkheid niet kunnen zijn afgevoerd. De toezichthouder heeft hierbij gebruikgemaakt van de dagstaten van de chauffeurs, de VDM’s, de laad- en losberichten en de vervoersbewegingen via Data2Track. In het RvB 2017 is verder gebruik gemaakt van een technisch onderzoek waaruit bleek dat op de voor de transporten gebruikte voertuigen zogenaamde ‘kraantjes’ waren gemonteerd, waarmee het mogelijk is gemaakt om door middel van de AGR-/GPS-apparatuur laad- en losberichten te fingeren. Dat wil zeggen dat deze berichten kunnen worden gegenereerd zonder dat daadwerkelijk wordt geladen of gelost. Verder heeft de toezichthouder in het RvB 2020 gereageerd op de stukken die de vennootschap in bezwaar heeft overgelegd als bewijs ter onderbouwing van haar stelling dat de vrachten wel zijn afgevoerd, te weten verklaringen van [naam 2] B.V., de afnemers en de vennootschap zelf, facturen, foto’s, VDM’s, betalingsbewijzen, vrachtbrieven, mestbankdocumenten en gezondheidsverklaringen/handelsdocumenten. Ook heeft de toezichthouder gereageerd op de stelling van de vennootschap dat voor het lossen van de vrachten het manoeuvreren van een voertuig niet nodig was, omdat gebruik zou zijn gemaakt van een carrier. De toezichthouder heeft wederom per vracht gedetailleerd uiteengezet dat de door de vennootschap gestelde alternatieve wijze van lossing niet aannemelijk is. Onder meer niet, omdat ook bij een dergelijke lossing het noodzakelijk is dat het voertuig manoeuvreert en dit niet uit de Data2Track-gegevens blijkt.
Wat betreft de stelling van de vennootschap dat de Data2Track-gegevens niet onfeilbaar zijn en het systeem te maken heeft gehad met ‘kinderziekten’ in de vorm van gebreken dan wel imperfecties, overweegt het College allereerst dat zij die stelling in hoger beroep niet met bewijs heeft onderbouwd. Dat lag wel op haar weg, mede gelet op de analyse die een toezichthouder in verband met het beroep bij de rechtbank in het aanvullend rapport van bevindingen van 6 januari 2023 heeft gemaakt van de in 2016 doorgegeven meldingen van storingen aan de AGR-/GPS-apparatuur van voertuigen van W. [naam 2] B.V.
De vennootschap heeft ter onderbouwing van haar stelling in hoger beroep dezelfde stukken als bewijs ingebracht als in beroep bij de rechtbank. Uit deze stukken blijkt naar het oordeel van het College geen concrete weerlegging van de bevindingen in de rapporten van bevindingen. Zo houden de verklaringen van [naam 2] B.V. slechts een beschrijving in van de transporten zoals die volgens deze onderneming zouden hebben plaatsgevonden, maar wordt hierin niet specifiek per transport ingegaan op het in het RvB 2017 gebruikte en geanalyseerde bewijs voor de onderbouwing van de aanname dat de 24 vrachten zijn gefingeerd. Verder zijn de verklaringen van zowel de vennootschap als die van de afnemers slechts een bevestiging van wat [naam 2] B.V. wat betreft het verrichte vervoer heeft verklaard. Mede gelet op wat hiervoor over de verklaringen van [naam 2] B.V. is overwogen, zijn die verklaringen daarom ook onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. De overige door de vennootschap ingebrachte bewijsmiddelen, zoals bijvoorbeeld facturen en VDM’s, zijn in het licht van het voorgaande en al het door de minister verzamelde en gebruikte bewijs voor het aannemen dat de 24 vrachten niet daadwerkelijk zijn afgevoerd, onvoldoende bewijs voor de stelling van de vennootschap dat die aanname onjuist is. Hierbij is van belang dat deze facturen en VDM’s niet zonder meer in overeenstemming hoeven te zijn met de daadwerkelijke gang van zaken bij mesttransporten. Het College wijst hierbij nog op wat hierna onder 5.1 tot en met 5.5 wordt overwogen over de VDM’s, die volgens de minister niet naar waarheid zijn opgemaakt. Al met al vormen de stelling van de vennootschap en de daartoe aangevoerde bewijsmiddelen ook voor het College dus geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de drie genoemde rapporten van bevindingen en de conclusie van de minister dat de 24 transporten mest in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden.

4.4.3

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

4.5

De vennootschap betwist in hoger beroep niet dat, uitgaande van het feit dat de 24 transporten niet hebben plaatsgevonden, de gebruiksnormen zijn overschreden en niet is voldaan aan genoemde mestverwerkingsplichten. Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten alsmede de mestverwerkingsplicht van de VGM. De minister was dus bevoegd wegens deze overtredingen boetes op te leggen aan de vennootschap.

4.6

De hoogte van de door de minister voor deze overtredingen opgelegde boetes (zie onder 2.9) is op zich zelf in hoger beroep niet in geschil. De vennootschap heeft het College wel verzocht om verdere matiging van de door de rechtbank lager vastgestelde boetes, maar uitsluitend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Dat verzoek zal het College hierna beoordelen.

Het niet naar waarheid opmaken van VDM’s

5.1

De vennootschap voert ten eerste aan dat de minister haar ten onrechte een boete heeft opgelegd voor het niet naar waarheid opmaken van zestien VDM’s, omdat deze vrachten wel degelijk hebben plaatsgevonden. De vennootschap voert ten tweede aan dat de rechtbank voor het opleggen van een boete wegens overtreding van feitcode M303 (het niet naar waarheid opmaken van VDM’s) ten onrechte als grondslag heeft aangenomen dat de vrachten waarop deze VDM’s betrekking hebben in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. De minister heeft in het bij de rechtbank bestreden besluit opgemerkt dat de VDM’s wat betreft de kentekens en de mestcodes niet kloppen en heeft niet gesteld dat de VDM’s niet naar waarheid zijn opgemaakt, omdat de betreffende vrachten gefingeerd zouden zijn. Voor zover de rechtbank dit van de minister heeft overgenomen, heeft hij de grondslag voor het opleggen van de boete in beroep gewijzigd en heeft de rechtbank dit miskend. Verder volgt de vennootschap de rechtbank niet in haar overweging dat aan de uitspraak van het College van 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:389) geen betekenis zou toekomen. De rechtbank lijkt de vennootschap te verwijten dat zij de betreffende gegevens niet naar waarheid heeft verstrekt, omdat de afvoer van de betreffende vrachten vanaf haar bedrijfsterrein gefingeerd zou zijn. Het niet naar waarheid verstrekken van gegevens ten behoeve van de afvoer van vrachten valt echter niet onder feitcode M303. De rechtbank lijkt ook dit te hebben miskend. Een controle achteraf van door een vervoerder op VDM’s ingevulde vervoersgegevens is volgens de vennootschap van een geheel andere aard en levert een andere overtreding op dan het gezamenlijk niet naar waarheid opmaken van VDM’s of dat de leverancier, vervoerder of afnemer zijn eigen deel niet naar waarheid zou opmaken. De door zowel de minister als de rechtbank gestelde onderzoeksplicht valt niet onder het bereik van feitcode M303. Volgens de vennootschap had de rechtbank in lijn met de voornoemde uitspraak van het College moeten oordelen dat de minister niet bevoegd was om haar, als leverancier, een boete op te leggen voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s. De vennootschap acht het in dit verband van belang dat, net zoals de leverancier in de genoemde uitspraak, niet zij maar de vervoerder de VDM’s heeft opgemaakt. Verder betoogt de vennootschap dat, hoewel zij er een grond over heeft aangevoerd, de minister noch de rechtbank is ingegaan op haar standpunt dat de minister geen bewijs heeft geleverd, waaruit zou volgen dat tussen de vennootschap, de vervoerder en de afnemer sprake is geweest van een bewuste en nauwe samenwerking wat betreft het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s.

5.2

De minister merkt op dat wat betreft tot de boete voor het niet naar waarheid opstellen van de VDM’s geen sprake is van een grondslagwijziging. De grondslag was en is artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw, meer in het bijzonder feitcode M303 in bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling Msw. Volgens de minister haalt de vennootschap ten onrechte de genoemde uitspraak van het College van 25 juli 2023 aan, omdat artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw is gewijzigd. Met deze wijziging is ook de vennootschap, als leverancier, voor haar deel verantwoordelijk voor het naar waarheid invullen van de VDM’s. De vennootschap is dan ook terecht beboet voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s.

5.3

Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat wat de vennootschap aanvoert tegen de boete vanwege het niet naar waarheid opmaken van VDM’s, namelijk dat het vervoer wél heeft plaatsgevonden vanaf haar bedrijfsterrein en de VDM’s dus naar waarheid zijn opgemaakt, niet slaagt. Verder is, anders dan de vennootschap stelt, van een wijziging van de grondslag van de boete geen sprake. Het College stelt vast dat de minister de boete heeft opgelegd vanwege het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s door de vennootschap als leverancier omdat zestien vrachten zijn gefingeerd, met artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw als grondslag. Gelet op bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling Msw is de hierbij behorende feitcode M303, zoals ook is vermeld in het RvB 2018. De rechtbank heeft deze grondslag overgenomen. De vergelijking die de vennootschap maakt met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:389) gaat niet op. In die zaak waren de VDM’s opgemaakt door de intermediair en niet de landbouwer als leverancier, terwijl in dit geval de VDM’s zijn ondertekend door de vennootschap en daarmee (mede) door haar zijn opgemaakt. Het College ziet dan ook niet in waarom zowel de minister als de rechtbank hadden moeten ingaan op het standpunt van de vennootschap dat de minister geen bewijs zou hebben geleverd waaruit zou volgen dat tussen de vennootschap, de vervoerder en de afnemer sprake is geweest van een bewuste en nauwe samenwerking met betrekking tot het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s.

5.4

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

5.5

Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap terecht is beboet voor het niet naar waarheid opmaken van VDM’s. Ook de hoogte van de door de minister voor deze overtreding opgelegde boete is niet in geschil en het College moet wat betreft die boete een soortgelijk verzoek om matiging beoordelen als vermeld onder 4.6.

Deskundigenkosten

6.1

De vennootschap stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister niet gehouden is om de gemaakte deskundigenkosten in verband met het laten opstellen van een nieuwe BEX-berekening te vergoeden. De vennootschap betoogt onder verwijzing naar onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:380) en de uitspraak van het College van 21 juni 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR3066) dat de minister wel degelijk gehouden is deze kosten te vergoeden.

6.2

De minister stelt zich op het standpunt dat hij de kosten voor de ingeschakelde deskundige terecht niet heeft vergoed. Volgens de minister moet een landbouwer een BEX-berekening opstellen, indien deze wil aantonen dat de dierlijke mestproductie van haar runderen onder de forfaitaire norm ligt. Het was niet redelijk dat de vennootschap in de bezwaarprocedure een deskundige heeft ingeschakeld om een nieuwe BEX-berekening op te laten stellen. Een BEX-berekening moet immers op grond van de Msw correct, volledig en naar waarheid bijgehouden worden. Bovendien gaat het om een zeer geringe correctie die de minister uit coulance heeft meegenomen in de heroverweging. De rechtspraak waar de vennootschap naar verwijst gaat volgens de minister in dit geval niet op.

6.3

Het College stelt vast dat de vennootschap in het bezwaarschrift heeft aangegeven dat zij naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft geconstateerd dat de aanvankelijk ingediende BEX-berekening onjuist was en daarom heeft besloten om voor een nieuwe BEX-berekening een deskundige in te schakelen. De minister heeft deze nieuwe BEX-berekening uit coulance overgenomen. Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514, onder 10) komen deskundigenkosten voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van een deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Het inschakelen van een deskundige is redelijk, indien degene die de deskundige heeft ingeschakeld, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van de inschakeling, ervan mocht uitgaan dat de deskundige een bijdrage zou kunnen leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Omdat de vennootschap de deskundigenkosten heeft gemaakt om een eigen berekeningsfout te herstellen komen deze, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet voor vergoeding in aanmerking. De verantwoordelijkheid voor de juistheid van de BEX-berekening ligt immers bij de vennootschap.

Overschrijding van de redelijke termijn

7.1

De vennootschap stelt dat de rechtbank bij het matigen van de boetes als gevolg van het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd. Volgens de vennootschap had de rechtbank de boetes voor de periode van de overschrijding na een jaar voor ieder half jaar met 5% moeten matigen. De vennootschap verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar de uitspraken van het College van 12 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:160, onder 7.2 en 7.3) en 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:886, onder 5.6).

7.2

In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 26 juni 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met twee jaar en bijna zes maanden (totaal bijna dertig maanden) overschreden, waarbij de bestuurlijke fase met elf maanden is overschreden en de verdere overschrijding in de rechterlijke fase was.

7.3

Bij boetes als hier in het geding wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete in de regel verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- per jaar. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering van 10% met een maximum van € 2.500,- per jaar in de rede. In geval van resterende overschrijding van de redelijke termijn wordt naar bevind van zaken gehandeld. In het geval de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes, bestaat aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 22 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:263, onder 8.2.3)). Het College ziet geen reden om in dit geval van deze uitgangspunten af te wijken.

7.4

De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat de bestuurlijke fase in beginsel zes maanden mag duren in plaats van ten hoogste twaalf maanden. Als gevolg daarvan heeft de rechtbank ook ten onrechte aangenomen dat de redelijke termijn in die fase met zeventien maanden is overschreden in plaats van met elf maanden en dat er nog ruimte was voor een aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijk fase. Ervan uitgaande dat de bestuurlijke fase in beginsel ten hoogste twaalf maanden mag duren, bestond die ruimte niet omdat de minister volgens zijn beleid de opgelegde boetes al heeft gematigd met 10 % tot een maximum van € 2500,- per jaar voor de overschrijding van de redelijke beslistermijn. Dit betekent dat het College geen aanleiding ziet voor een verdergaande matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn met ten hoogste twaalf maanden.

7.5

Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, hanteert het College bij overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden niet als standaard een matiging met 5% per half jaar met een maximum van € 2.500 per half jaar, maar wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank heeft in zoverre dus een onjuist uitgangspunt genomen. De hogerberoepsgrond slaagt. De aangevallen uitspraak komt wat betreft de matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn dus voor vernietiging in aanmerking.

7.6

Rekening houdend met de hiervoor door het College gehanteerde uitgangspunten, ziet het College reden om de boetes te verlagen met een aanvullende matiging voor de overschrijding van de redelijke termijn van meer dan twaalf maanden van in dit geval achttien maanden (dertig maanden verminderd met de overschrijding in de bestuurlijke fase van twaalf maanden) van 15%. Het College gaat daarbij uit van de hoogte van de door de minister in de beslissing op bezwaar vastgestelde boetes. Dit leidt ertoe toe dat het College de boetes als volgt vaststelt:

- voor het overtreden van de gebruiksnormen: € 137.839,83;
- voor het niet voldoen aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten: € 58.378,85;
- voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht van de VGM: € 5.705,37;
- voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s: € 3.672,-.

Dit leidt tot een totaal van € 205.596,05.

Conclusie

8.1

Het hoger beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor is overwogen over de hoogte van de boetes wegens de overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor het zover het de hoogte van de boetes betreft. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. De rechtbank had al het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de totale boete. In aanvulling daarop zal het College het boetebesluit herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boetes, de hoogte van de boetes vaststellen op in totaal € 205.596,05 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

8.2

Het College veroordeelt de minister in de door de vennootschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Zaak 22/2500

Inleiding

9.1

Met het kortingsbesluit heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 5% vastgesteld op alle door de vennootschap voor 2016 aangevraagde GLB-subsidies. Reden hiervoor is dat de minister bij een controle in 2019 heeft geconstateerd dat de vennootschap in 2016 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden en daarmee niet heeft voldaan aan de GLB-subsidies verbonden randvoorwaarden.

9.2

Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het kortingsbesluit ongegrond verklaard. Volgens de minister heeft de vennootschap niet aangetoond dat de constatering dat zij genoemde gebruiksnormen heeft overschreden onjuist is. Vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 291% in 2016 heeft de minister de randvoorwaardekorting door deze verzwarende omstandigheid op 5% vastgesteld. Anders dan de vennootschap aanvoert, is de bevoegdheid tot het opleggen van een korting volgens de minister niet verjaard.

9.3

De vennootschap is het niet eens met de handhaving van deze korting door de minister en heeft daarom beroep ingesteld bij het College.

Standpunt van de vennootschap

10 De vennootschap stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat de bevoegdheid van de minister om een randvoorwaardenkorting op te leggen verjaard is, omdat meer dan vier jaar zijn verstreken tussen de beslissing uitbetaling basisbetalingsregeling van 7 december 2016 en het kortingsbesluit. Volgens de vennootschap volgt uit de uitspraak van het College van 11 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:50) dat voor verjaring conform Verordening 2988/95 ^[1] moet worden uitgegaan van een periode van vier jaar na het besluit over de uitbetaling. Voor stuiting van de verjaring geldt volgens de vennootschap het nationale recht. De verjaring is volgens haar niet tijdig gestuit. Met het boetebesluit van 10 september 2019 is de verjaring niet gestuit, want daarin staat niet onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig dat de minister een randvoorwaardenkorting zal opleggen en over welk jaar deze zal worden toegepast. Ook heeft de minister niet gesteld dat het boetebesluit gezien moest worden als een stuitingshandeling.
De vennootschap stelt zich in de tweede plaats op het standpunt dat de besluitvorming van de minister in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, omdat niet duidelijk is gemaakt hoe hoog de korting is. Dat de minister heeft besloten om een korting van 5% toe te passen betekent niet dat de vennootschap weet hoe hoog de korting is. De vennootschap stelt in dit verband dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden, zodat er geen grondslag is voor het toepassen van de korting. De betreffende mesttransporten hebben immers daadwerkelijk plaatsgevonden. Zij merkt op dat de minister vanwege strafverzwarende omstandigheden een korting van 5% heeft toegepast. Als komt vast te staan dat de overschrijding van de gebruiksnormen veel lager is, betekent dit dat er geen sprake (meer) is van een strafverzwarende omstandigheid en dat de minister een korting van 3% had moeten toepassen. De vennootschap heeft tot slot een beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

Beoordeling door het College

Overschrijding van de gebruiksnormen

11.1

Zoals uit overwegingen 4.4.1 tot en met 4.5 blijkt heeft de minister naar het oordeel van het College aangetoond dat de vennootschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Anders dan de vennootschap betoogt was er dus wel een grondslag voor het toepassen van een randvoorwaardenkorting.

Is de kortingsbevoegdheid verjaard?

11.2

Het College is, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:871, onder 6.3), van oordeel dat de bevoegdheid van de minister om de randvoorwaardenkorting op te leggen niet is verjaard. De minister heeft de verjaringstermijn van vier jaar, die was begonnen te lopen met de beslissing uitbetaling basisbetalingsregeling van 7 december 2016, tijdig gestuit met de toezending van het boetebesluit van 10 september 2019 en het rapport van bevindingen. De minister heeft met het rapport van bevindingen en het boetebesluit voldoende nauwkeurige handelingen tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid verricht in de zin van artikel 3, eerste lid, derde alinea, van Verordening 2988/95. Niet is vereist dat de handeling vermeldt dat mogelijkerwijs een sanctie of een bijzondere administratieve maatregel zal worden opgelegd. Na de toezending van het rapport van bevindingen en het boetebesluit moest de vennootschap er rekening mee houden dat de korting nog zou volgen. De minister heeft met het besluit van 27 september 2022, en daarmee tijdig, de randvoorwaardenkorting over 2016 opgelegd.

Heeft de minister de randvoorwaardenkorting van 5% terecht opgelegd?

11.3

Zoals volgt uit 4.4 tot en met 4.5 heeft de minister naar het oordeel van het College de afvoer van 24 vrachten terecht buiten beschouwing gelaten. Uit 4.6 volgt verder dat de minister de hoogte van de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en stikstofgebruiksnorm juist heeft bepaald. De korting bedraagt op grond van artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014 ^[2] in de regel 3% van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies. De minister kan evenwel op basis van de beoordeling in het rapport van bevindingen besluiten om dat percentage te verhogen tot 5%. De uit het rapport van bevindingen volgende overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in 2016 met 291% heeft de minister naar het oordeel van het College terecht aangemerkt als een verzwarende omstandigheid. Niet valt in te zien waarom sprake zou zijn van strijdigheid met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De hoogte van de opgelegde randvoorwaardenkorting viel uit te rekenen aan de hand van het in de beslissing uitbetaling basisbetalingsregeling van 7 december 2016 vermelde subsidiebedrag.

Overschrijding van de redelijke termijn

12.1

In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag voor de toerekening van een eventuele schadevergoeding de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 19 oktober 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en bijna twee maanden is overschreden.

12.2

Overschrijding van de redelijke termijn kan evenwel gerechtvaardigd worden geacht in gevallen waarin sprake is van gerelateerde procedures waarvan redelijkerwijs te verwachten is dat die uitkomst relevant zal zijn voor de beslissing in de aangehouden zaak. De beslissing van de rechtbank op het beroep van de vennootschap tegen de aan haar opgelegde boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen was relevant voor de beoordeling van het onderhavige beroep van de vennootschap tegen de door de minister opgelegde randvoorwaardenkorting. Het afwachten van de uitspraak van de rechtbank moet in dit geval dan ook redelijk worden geacht, zodat de tijd die gemoeid is met het afwachten van die uitspraak bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een niet gerechtvaardigde overschrijding van de redelijke termijn buiten beschouwing moet worden gelaten.

12.3

In een geval als hier aan de orde, waarin de behandeling van het beroep is aangehouden in afwachting van de beoordeling door de rechtbank van de aan de vennootschap opgelegde boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen, vangt de buiten beschouwing te laten periode niet eerder aan dan op het moment dat de rechter de appellant schriftelijk in kennis heeft gesteld van zijn beslissing om de zaak aan te houden. De buiten beschouwing te laten termijn eindigt op het moment dat uitspraak wordt gedaan in de zaak in verband waarmee de behandeling van het beroep is aangehouden. Omdat het College de vennootschap bij brief van 30 maart 2023 in kennis heeft gesteld van de beslissing om de behandeling van het beroep aan te houden, betekent het voorgaande in dit geval dat de termijn die sinds 30 maart 2023 is verstreken, buiten moet worden gelaten. De rechtbank heeft ruim zes maanden later, op 5 oktober 2023, uitspraak gedaan, waarmee de buiten beschouwing te laten termijn is geëindigd.

12.4

In deze zaak zijn vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister tot de datum van deze uitspraak drie jaar en bijna twee maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van de vennootschap zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus overschreden met één jaar en bijna twee maanden, en na vermindering met de duur van de aanhouding van de zaak met ruim zes maanden, dus met bijna acht maanden. De vennootschap heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan de vennootschap.

Conclusie

13 Het beroep is ongegrond. Het College zal de Staat veroordelen in de kosten die de vennootschap in verband met haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn heeft moeten maken. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 907,- en een wegingsfactor van 0,5).

Beslissing

Het College:

in de zaak 23/1926

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boetes betreft en stelt de boetes als volgt vast:

- voor het overtreden van de gebruiksnormen € 137.839,83,

- voor het niet voldoen aan de eigen en de overgenomen mestverwerkingsplichten € 58.378,85,

- voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht van de VGM € 5.705,37,

- voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s € 3.672,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

• draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de vennootschap te vergoeden;
• veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 1.814,-.

in de zaak 22/2500

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de vennootschap van € 1.000,- voor immateriële schade;

- veroordeelt de Staat tot betaling van € 453,50 aan proceskosten aan de vennootschap.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.P. Glerum en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. H. Caglayankaya

Voetnoten

1. Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.

2. Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden.