ECLI:NL:CBB:2023:514

• Datum uitspraak: 19 september 2023
• Publicatiedatum: 14 september 2023
• Zaaknummer: 20/423
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: J.L.W. Aerts; H.L. van der Beek; M.C. Stoové
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuursdwang opgelegd aan veehouder wegens overtredingen van de Wet dieren en kostenverhaal

In deze zaak heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan een veehouder, aangeduid als [naam 1], een last onder bestuursdwang opgelegd op basis van overtredingen van de Wet dieren. De minister heeft de kosten van de bestuursdwang op de veehouder verhaald. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven heeft geoordeeld dat de last terecht is opgelegd en dat de minister bevoegd was om bestuursdwang toe te passen. De partijen zijn het echter oneens over het bedrag dat in mindering moet worden gebracht op de kosten, vanwege de opbrengst van de verkoop van de in beslag genomen dieren. Het College heeft artikel 8:74, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht toegepast en vastgesteld dat de verkoop van de dieren tegen een reële prijs moet plaatsvinden. De minister had een verkoopprocedure vastgesteld, maar deze was niet volledig gevolgd, wat heeft geleid tot een verlaging van het te betalen bedrag aan kosten. Het College heeft zelf in de zaak voorzien en het te betalen bedrag aan kosten vastgesteld op € 9.092,20, na het vernietigen van het kostenbesluit II. De minister is ook veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten van de veehouder, die zijn vastgesteld op € 6.341,84.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/423

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2023 in de zaak tussen

H [naam 1] , te [plaats 1]

(gemachtigde: mr. J.G. de Wit)

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)

Procesverloop

Met het besluit van 27 augustus 2019 heeft de minister [naam 1] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Besluit).

In de brieven van 2 oktober 2019, 13 december 2019 en 3 februari 2020 heeft de minister de toepassing van de last onder bestuursdwang op schrift gesteld en [naam 1] meegedeeld onder welke voorwaarden de in bewaring genomen dieren weer aan hem overgedragen konden worden.

Met het besluit van 26 maart 2020 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.

Met het besluit van 18 september 2020 (kostenbesluit I) heeft de minister de kosten van de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 126,98.

Met het afzonderlijke besluit van 18 september 2020 (kostenbesluit II) heeft de minister de kosten van de overige toegepaste bestuursdwang na aftrek van de opbrengst van de dieren vastgesteld op € 18.625,67.

Met het besluit van 16 november 2021 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het kostenbesluit I ongegrond verklaard, het bezwaar tegen het kostenbesluit II gegrond verklaard, dit laatste kostenbesluit herroepen en de kosten van de overige toegepaste bestuursdwang na aftrek van de opbrengst van de dieren vastgesteld op € 17.377,22.

[naam 1] heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 24 mei 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde en dierenarts [naam 2] ( [naam 2] ). Namens de minister heeft mr. B.M. Kleijs deelgenomen. Het College heeft het onderzoek aan het einde van de zitting gesloten.

Het College heeft met zijn brief van 7 september 2022 het onderzoek heropend, vragen gesteld aan de minister en de minister gevraagd nadere stukken in te dienen.

De minister heeft op 17 november 2022 nadere stukken ingediend.

[naam 1] heeft in zijn brief van 27 december 2022 gereageerd op de nadere stukken van de minister.

Op 16 maart 2023 was er een nadere zitting. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , bijgestaan door de waarneemster van zijn gemachtigde, mr. P.M.E.P.J. Joosten, en [naam 2] . Namens de minister heeft mr. B.M. Kleijs deelgenomen.

Overwegingen

Inleiding

1.1

[naam 1] houdt zich bezig met begrazingsprojecten door (onder meer) schapen. Naar aanleiding van een melding heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 12 en 14 augustus 2019 controles uitgevoerd op het bedrijf van [naam 1] . De toezichthouder is daarbij vergezeld door een dierenarts van de NVWA. Tijdens de controles hebben deze toezichthouders geconstateerd dat [naam 1] de Wet dieren en het Besluit heeft overtreden. Om die reden heeft de minister [naam 1] een last onder bestuursdwang opgelegd voor de duur van één jaar. Daarbij heeft de minister [naam 1] opgedragen acht maatregelen te nemen om de geconstateerde overtredingen op te heffen.

1.2

Vervolgens hebben toezichthouders van de NVWA drie hercontroles op het bedrijf uitgevoerd om te controleren of [naam 1] heeft voldaan aan de opgelegde last onder bestuursdwang. Bij de eerste hercontrole, op 18 september 2019, hebben de toezichthouders geconcludeerd dat [naam 1] zes maatregelen niet heeft nageleefd. De minister heeft vervolgens besloten om 27 schapen en twee geiten in bewaring te nemen. Bij de tweede hercontrole, op 4 december 2019, hebben de toezichthouders geconcludeerd dat [naam 1] vier maatregelen niet heeft nageleefd en heeft de minister besloten om 36 schapen in bewaring te nemen. Bij de laatste hercontrole, in de periode van 24 januari 2020 tot en met 28 januari 2020, hebben de toezichthouders geconcludeerd dat [naam 1] vijf maatregelen niet heeft nageleefd en heeft de minister besloten alle resterende schapen en geiten, in totaal 94 schapen en vier geiten, in bewaring te nemen. De in bewaring genomen dieren zijn op verschillende data eind 2019 en begin 2020 verkocht. Met de kostenbesluiten van 18 september 2020 heeft de minister de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang, verminderd met de opbrengst van de verkochte dieren, bij [naam 1] in rekening gebracht.

De besluiten van de minister

De last onder bestuursdwang

2.1

Met de last onder bestuursdwang heeft de minister [naam 1] opgedragen de volgende maatregelen te nemen om de geconstateerde overtredingen op te heffen:

1a. [naam 1] moet binnen zeven dagen zorgen dat al zijn dieren de nodige verzorging krijgen door tijdig de klauwen te verzorgen en indien nodig deze te laten bekappen door een professional en/of te behandelen tegen eventuele ziekten en/of aandoeningen.

1b. [naam 1] moet binnen zeven dagen zorgen dat zijn dieren de nodige verzorging wordt geboden door de vacht van de dieren op de juiste wijze te (laten) scheren.

2. [naam 1] moet per direct regelen dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd en wanneer dit geen verbetering in de toestand van het dier brengt, dat er zo spoedig mogelijk een dierenarts wordt geraadpleegd en het behandelplan wordt uitgevoerd.

3. [naam 1] dient per direct te zorgen dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.

4. [naam 1] dient per direct te zorgen dat zijn dieren toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op andere wijze aan hun behoefte aan water kunnen voldoen.

5. [naam 1] dient binnen zeven dagen te zorgen dat de ruimte waarin een dier wordt gehouden, voldoende wordt verlicht en verduisterd om aan de ethologische en fysiologische behoeften van het dier te voldoen.

6. [naam 1] dient binnen zeven dagen te zorgen dat behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze zijn ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en dat deze geen scherpe randen of uitsteeksels bevatten waaraan het dier zich kan verwonden.

7. [naam 1] dient binnen zeven dagen te zorgen dat zijn dieren over een schone, droge en comfortabele ligplaats en een hygiënische huisvesting kunnen beschikken.

8. [naam 1] dient binnen zeven dagen te zorgen dat een dier wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden. Ook moet [naam 1] zorgen dat zijn dieren slechts onder de hoede worden gesteld van een persoon die kennelijk tot verzorging in staat is.

De kostenbesluiten

2.2

Na de uitvoering van de bestuursdwang heeft de minister met het kostenbesluit I de kosten voor de euthanasie van een schaap (van € 126,98) bij [naam 1] in rekening gebracht. Met het kostenbesluit II heeft de minister de kosten voor het in bewaring nemen van de dieren (€ 29.090,67), verminderd met de opbrengst van de dieren (€ 10.465), en daarmee een bedrag van € 18.625,67 bij [naam 1] in rekening gebracht. Met het bestreden besluit II heeft de minister beslist op de bezwaren tegen de kostenbesluiten. Daarbij is het bezwaar van [naam 1] tegen het kostenbesluit I ongegrond verklaard. Het in verband met de euthanasie van een schaap in rekening gebrachte bedrag van € 126,98 is dus gelijk gebleven. Het bezwaar tegen het kostenbesluit II is gegrond verklaard, dat besluit is herroepen en de in verband daarmee bij [naam 1] in rekening gebrachte kosten zijn verlaagd tot € 17.377,20. Er waren twee redenen voor deze verlaging. In de eerste plaats verhaalt de minister op grond van een interne gedragsregel de taxatiekosten niet langer op de overtreder, zodat aanleiding bestond de hiervoor in rekening gebrachte kosten (van € 853,63) niet langer in rekening te brengen. In de tweede plaats heeft de minister geconcludeerd dat de opslaghouder vijfhonderd oormerken heeft besteld, terwijl slechts 53 lammeren zijn gemerkt. Om die reden heeft de minister de factuur voor de oormerken verlaagd met een bedrag van € 394,84. De kosten voor het in bewaring nemen van de dieren zijn met die bedragen verlaagd. De daarop in mindering gebrachte opbrengst van de dieren is niet gewijzigd.

Standpunten van partijen

De beroepsgronden

3.1

[naam 1] voert – kort weergegeven – aan dat de minister ten onrechte een last onder bestuursdwang aan hem heeft opgelegd. De minister heeft dit besluit gebaseerd op onjuiste en ongefundeerde bevindingen, omdat de toezichthouders niet de juiste kennis en ervaring hebben over het schapenras dat [naam 1] houdt. [naam 1] houdt ruischapen, een ras dat zelf zijn wintervacht verliest en dus niet geschoren hoeft te worden. Daar komt bij dat de dierenarts [naam 1] heeft afgeraden om de schapen in augustus te scheren vanwege verbrandingsgevaar en het verlies van de isolerende functie van de vacht. [naam 1] voert daarnaast aan dat de toezichthouders niet het volledige bedrijf hebben gecontroleerd. Ook heeft de minister ten onrechte geconcludeerd dat hij door zijn visuele handicap minder goed voor zijn schapen kan zorgen. De visuele handicap zorgt alleen voor een lagere arbeidsproductiviteit. Verder verwijst [naam 1] naar het deskundigenrapport van [naam 2] van 10 mei 2022 en de getuigenverklaringen van [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .

3.2

[naam 1] betwist dat hij in overtreding was en stelt dat de minister niet bevoegd was om de bestuursdwang toe te passen en de daarbij gemaakte kosten op hem te verhalen. [naam 1] verwijst daarbij opnieuw naar het deskundigenrapport van [naam 2] van 10 mei 2022. Wat betreft de kosten voor de euthanasie van het schaap voert [naam 1] aan dat de minister ten onrechte het resultaat van de behandeling die bij het schaap was toegepast, niet heeft afgewacht. Evenmin heeft de minister [naam 1] de mogelijkheid geboden om een dierenarts te raadplegen voor een contra-expertise. [naam 1] voert verder aan dat de minister onvoldoende inzicht heeft gegeven in de kosten van de bestuursdwang en het verkoopproces van zijn dieren. Daardoor kan hij niet controleren of de op hem verhaalde kosten redelijk zijn. Bovendien heeft de minister zijn dieren verkocht voor een veel lagere prijs dan de daadwerkelijke marktwaarde, waardoor de kosten die bij [naam 1] in rekening worden gebracht te hoog zijn. Ook meent [naam 1] dat een aantal van zijn dieren na de inbeslagname is verdwenen, aangezien hij niet alle dieren terugziet op het verkoopoverzicht.

Het verweer

4.1

De minister wijst naar de lange inspectiehistorie van [naam 1] en stelt dat daaruit niet blijkt dat [naam 1] iets heeft ondernomen om de overtredingen ongedaan te maken. Volgens de minister kunnen de omstandigheden op de verschillende inspectiedata met elkaar op een lijn worden gesteld. Gezien de ernst en de hoeveelheid van de geconstateerde overtredingen, de vele welzijnsmeldingen, de dieren die uitbreken en de gevaren die daaruit ontstaan voor de omgeving en de dieren zelf, het onvermogen van [naam 1] , de verklaring van de eigen dierenarts en de overige omstandigheden kon de minister niet anders dan een last onder bestuursdwang aan [naam 1] opleggen en vervolgens, toen de last niet werd uitgevoerd, bestuursdwang toepassen.

4.2

De minister betwist dat hij [naam 1] onvoldoende inzicht heeft gegeven in de verkoopprocedure. Uit de brieven van 3 februari 2020 en 11 februari 2020 blijkt duidelijk wat de verkoopprocedure inhoudt, wat er zou gaan gebeuren met de dieren en aan wie de dieren zouden worden verkocht.

Beoordeling door het College

5.1

Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

De last onder bestuursdwang

5.2

Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 27 september 2022, ECLI:NL:CBB:2022:656, onder 6.3).

5.3.1

Over de maatregelen 1a en 1b staat in het rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 dat de toezichthouder tijdens de controles op 12 en 14 augustus 2019 heeft geconstateerd dat er bij meerdere schapen en geiten sprake was van achterstallig klauwonderhoud. Bij meerdere dieren waren de klauwen te lang en vergroeid. Ook in de veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts staat dat diverse schapen en geiten te lange en vergroeide klauwen hadden. Daar komt bij dat de toezichthoudend dierenarts heeft geconstateerd dat enkele klauwen zodanig lang waren dat de dieren een afwijkende stand aannamen en zich op abnormale wijze voortbewogen. Daarnaast heeft de toezichthoudend dierenarts gezien dat diverse schapen nog niet waren geschoren en dik in de vacht zaten.

5.3.2

Naar het oordeel van het College heeft de minister op basis van voormelde bevindingen terecht geconcludeerd dat [naam 1] artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. Hoewel het College wil aannemen dat wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat een schapenklauw zichzelf kan moduleren, zodat het bekappen van klauwen niet noodzakelijk is, heeft de toezichthoudend dierenarts vastgesteld dat meerdere schapen locomotieproblemen hadden, doordat hun klauwen niet op tijd waren bekapt. Tijdens de controles op 12 en 14 augustus 2019 was er dus wel degelijk sprake van achterstallig klauwonderhoud. Daarnaast blijkt uit de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts dat niet alle schapen van [naam 1] hun vacht zelf verliezen. Deze dieren hadden dus geschoren moeten worden, wat [naam 1] heeft nagelaten. Hiermee heeft [naam 1] deze dieren de nodige verzorging onthouden.

5.4

Met betrekking tot maatregel 2 heeft de minister op basis van het rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 ook terecht geconcludeerd dat [naam 1] artikel 1.7, aanhef en onder c, en artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit heeft overtreden. In het rapport van bevindingen staat dat behandelend dierenarts Snijders op 14 augustus 2019 twee extreem magere schapen heeft geëuthanaseerd, omdat beide schapen niet meer konden eten. Bij het ene schaap waren aan weerszijden de kiezen in de wang gegroeid en het andere schaap had al haar tanden verloren. Tussen partijen is niet in geschil dat deze schapen verzorging nodig hadden en dat [naam 1] daar niet voor heeft gezorgd. Daarnaast heeft de toezichthoudend dierenarts geconstateerd dat het koppel op het perceel aan het [locatie 1] een algehele lusteloze indruk maakte en dat een van de schapen een met mest vervuilde achterhand had als gevolg van diarree.

5.5.1

In het rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 staat over de maatregelen 3 en 4 dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat niet alle schapen en geiten op het bedrijf van [naam 1] de beschikking hadden over voldoende voer of water. De toezichthouders hebben gezien dat het perceel aan het [locatie 1] verdord en verdroogd was en dat de vegetatie van het perceel aan de [locatie 2] bestond uit lang ruw gras dat verdord en verdroogd was. De schapen en geiten op deze percelen kregen geen bijvoer. Bij het perceel aan het [locatie 1] constateerden de toezichthouders dat drie schapen waren uitgebroken en dat deze schapen gras aten aan de andere kant van de weg. Volgens de toezichthouder waren de schapen en geiten op dit perceel hongerig, omdat de dieren elkaar verdrongen toen hij ze gras aanbood. Op beide percelen hebben de toezichthouders geconstateerd dat de schapen en geiten mager tot extreem mager waren. Zij konden de ruggengraat, de doornuitsteeksels, de ribben en de zit- en heupbeenderen duidelijk zien en voelen. Verder hebben de toezichthouders geconstateerd dat de schapen en geiten een algehele lusteloze indruk maakten. In de stal aan de [locatie 4] hebben de toezichthouders twee schapen en één bok aangetroffen. Zij zagen dat de wateremmer leeg en droog was, wat erop duidt dat de dieren in de stal al langere tijd zonder water zaten.

5.5.2

Het College is van oordeel dat de minister op basis van voormelde bevindingen terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e en f, van het Besluit. Anders dan [naam 1] heeft aangevoerd, hoeft voor de handhavingsbevoegdheid van de minister niet vast te staan dat alle dieren die [naam 1] houdt of een bepaald percentage daarvan, geen beschikking hadden over een toereikende hoeveelheid voer en water. Evenmin hoeft vast te staan dat de conditie van de dieren onvoldoende was. Uit de artikelen 1.7, aanhef en onder e en f, van het Besluit volgt immers dat de houder van een dier ervoor moet zorgen dat dit dier over voldoende voer en water beschikt. Met zijn beroepsgronden gaat [naam 1] eraan voorbij dat hij op grond van het Besluit bij elk dier afzonderlijk moet voldoen aan deze normen.

5.6.1

Volgens het rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 met betrekking tot maatregelen 5, 6 en 7 hebben de toezichthouders op 12 augustus 2019 geconstateerd dat in de stal, waar de twee schapen en de bok werden gehouden, geen dag- of kunstlicht aanwezig was en dat de vloer was vervuild met opgedroogde en natte mest, waardoor de dieren niet beschikten over een droge en hygiënische ligplaats. Daarnaast hebben zij op de grond een losliggend hekwerk gezien, waaraan de dieren zich konden verwonden.

5.6.2

De enkele betwisting van voormelde bevindingen door [naam 1] is naar het oordeel van het College onvoldoende voor de conclusie dat deze bevindingen onjuist zijn. De stelling dat het dak van de stal bestaat uit licht doorlatende platen heeft [naam 1] niet nader onderbouwd, zodat het College geen aanleiding heeft om aan de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. Wat betreft de conclusie van [naam 2] dat de huisvesting op het bedrijf van [naam 1] wel voldoet aan de norm, wijst het College erop dat [naam 2] deze conclusie heeft getrokken naar aanleiding van een bezoek aan het bedrijf van [naam 1] op 12 december 2019 en 10 januari 2020. Aangezien dit bezoek veel later heeft plaatsgevonden dan de controles op 12 en 14 augustus 2019, ziet het College ook in de conclusie van [naam 2] geen aanleiding om aan de juistheid van het rapport van bevindingen te twijfelen. De minister heeft dan ook terecht geconcludeerd dat [naam 1] artikel 1.8, eerste en tweede lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Besluit heeft overtreden.

5.7

Met betrekking tot maatregel 8 wijst het College er allereerst op dat uit het voorgaande volgt dat de toezichthouders tijdens de controles op 12 en 14 augustus 2019 op goede gronden hebben geconstateerd dat [naam 1] meerdere overtredingen heeft begaan, waardoor het welzijn van zijn dieren ernstig is benadeeld. Verder is van belang dat in het rapport van bevindingen van 19 augustus 2019 is opgemerkt dat [naam 1] , gelet op de controlehistorie met betrekking tot het houden en verzorgen van dieren door hem, de in het rapport vermelde tekortkomingen ten aanzien van het dierenwelzijn en zijn visuele beperking, niet beschikt over de nodige kennis en vaardigheden voor de verzorging van de door hem gehouden dieren en kennelijk niet in staat is tot de verzorging van deze dieren. Ook blijkt uit dit rapport dat [naam 1] op 12 augustus 2019 heeft verklaard dat hij door zijn visuele beperking niet alles zelf kan doen en afhankelijk is van de hulp van derden. Ondanks die hulp van derden zijn toch de hiervoor gemelde tekortkomingen in de zorg voor de dieren vastgesteld. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat [naam 1] artikel 1.7, aanhef en onder a en b, van het Besluit heeft overtreden.

5.8

Gezien het vorenstaande slaagt het beroep van [naam 1] tegen bestreden besluit I niet. Dit beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.

De kostenbesluiten

6.1

Op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ontstaat gedurende het beroep tegen de last onder bestuursdwang ook een beroep tegen het kostenbesluit als dit besluit wordt betwist. Deze situatie doet zich in dit geval voor, aangezien de minister de kostenbesluiten van 18 september 2020 heeft genomen nadat [naam 1] beroep had ingesteld tegen de last onder bestuursdwang en [naam 1] de kosten van de toegepaste bestuursdwang betwist. De minister heeft dit niet onderkend en heeft ten onrechte het bestreden besluit II genomen. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond is en dat het College dit besluit zal vernietigen. Het College zal het standpunt dat de minister in het bestreden besluit II heeft ingenomen, betrekken bij de beoordeling van het beroep tegen de kostenbesluiten. Bij die beoordeling zal het College eerst onderzoeken of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam 1] de last niet heeft uitgevoerd, zodat de minister kon overgaan tot toepassing van bestuursdwang. Als dit het geval is, zal daarna worden onderzocht of het op [naam 1] verhaalde bedrag juist is.

De toegepaste bestuursdwang

6.2.1

Naar het oordeel van het College blijkt uit de bevindingen van de hercontroles op 18 september 2019 en 4 december 2019, die zijn neergelegd in de rapporten van bevindingen van 27 september 2019 en 13 december 2019, dat [naam 1] niet alle maatregelen van de last onder bestuursdwang heeft uitgevoerd. Zo hebben de toezichthouders op 18 september 2019 zowel op het perceel op de [locatie 5] in [plaats 2] als in de stal aan de [locatie 3] in [plaats 2] en in de stal aan de [locatie 4] in [plaats 1] schapen en geiten gezien die mager tot extreem mager waren. Daarnaast hebben de toezichthouders geconstateerd dat het perceel aan de [locatie 5] geheel kaal gevreten was en dat voor de 27 schapen en zeven geiten, die daar werden gehouden, onvoldoende voer aanwezig was. Ook de 23 schapen die in de stal aan de [locatie 3] te [plaats 2] verbleven en de twee schapen in de stal aan de [locatie 3] te [plaats 1] hadden niet de beschikking over voldoende voer. Op deze laatste locatie hebben de toezichthouders eveneens vastgesteld dat het drinkwater voor de dieren was vervuild en dat de dieren werden gehouden in een donkere ruimte, zonder dag- of kunstlicht. Verder heeft de toezichthoudend dierenarts in de stal aan de [locatie 4] te [plaats 2] een sterk vermagerde ooi met witte slijmvliezen en twee magere ooien, die bijna alle snijtanden misten, gezien. Tijdens de hercontrole op 4 december 2019 hebben de toezichthouders waarnemingen verricht op het perceel aan de [locatie 6] in [plaats 3] , op het perceel aan de [locatie 7] in [plaats 1] , in de stal aan de [locatie 4] in [plaats 2] en in de stal aan de [locatie 3] in [plaats 1] . Op het perceel aan de [locatie 6] zagen de toezichthouders dat een deel van de schapen lange tot extreem lange klauwen had. Daarnaast troffen zij op alle locaties schapen aan die mager tot ernstig vermagerd waren en constateerden zij dat diverse schapen verzwakt of ziek waren en verzorging nodig hadden. Een schaap was zo verzwakt dat het niet kon opstaan of lopen. Voor dit dier heeft de toezichthoudend dierenarts uiteindelijk een praktiserend dierenarts ingeschakeld omdat de gezondheidstoestand sterk achteruit was gegaan. De praktiserend dierenarts heeft het schaap onderzocht en constateerde dat het schaap ernstig was vermagerd en diarree en hartruis had. De praktiserend dierenarts concludeerde dat het dier geen toekomst meer had, waarop het schaap ter plaatse is geëuthanaseerd.

6.2.2

Uit de hercontrole van 24 tot en met 29 januari 2020 blijkt eveneens dat [naam 1] niet heeft voldaan aan de bij de last opgelegde maatregelen. Uit de bevindingen van de toezichthouders, die zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 14 februari 2020, volgt dat de ongeveer zestig schapen en geiten op het perceel aan de [locatie 5] in [plaats 2] onvoldoende beschutting hadden tegen slechte weersomstandigheden. Daarnaast was dit perceel vervuild met mest en kregen de dieren onvoldoende voer aangeboden. Op 28 januari 2020 ontving de toezichthouder in de avond een whatsappbericht van een buurtbewoner over een lammerend schaap en is de toezichthouder opnieuw naar het perceel aan de [locatie 5] gegaan. In de middag had de toezichthouder al gezien dat er een schaap aan het lammeren was. Bij het perceel aangekomen, constateerde de toezichthouder dat het schaap in barensnood verkeerde en dat het dier zorg nodig had. De volgende dag hebben de toezichthouders vastgesteld dat [naam 1] dit dier had verplaatst naar de stal aan de [locatie 3] te [plaats 1] . Zij constateerden dat het schaap verzwakt was en geen beschikking had over drinkwater. Desgevraagd verklaarde [naam 1] dat hij de twee pasgeboren lammeren in zijn woning hield, omdat het schaap niet in staat was om de lammeren te zogen. Verder hebben de toezichthouders waarnemingen verricht bij het perceel aan de [locatie 7] en in de stal aan de [locatie 3] in [plaats 1] . De toezichthouders zagen dat het perceel zeer nat was en dat de veertien daar gehuisveste schapen geen beschikking hadden over voer. Zij constateerden dat een aantal schapen mager tot zeer mager was en dat diverse schapen een vervuilde achterhand hadden als gevolg van diarree. In de stal zagen de toezichthouders een schaap met extreem lange klauwen dat hierdoor kreupel liep.

6.2.3

Nu bij alle hercontroles is geconstateerd dat [naam 1] niet heeft voldaan aan de last, was de minister bevoegd tot toepassing van de bestuursdwang over te gaan. Naar het oordeel van het College heeft de minister ook mogen besluiten tot het in bewaring nemen van de schapen en geiten, aangezien op drie momenten is vastgesteld dat [naam 1] overtredingen heeft begaan van de Wet dieren en het Besluit, waardoor het welzijn van de door hem gehouden schapen en geiten is benadeeld. Bovendien blijkt uit de bevindingen van de toezichthouders niet dat op het bedrijf van [naam 1] sprake was van een significante verbetering van de situatie. Voor zover [naam 1] , onder verwijzing naar het deskundigenrapport van [naam 2] , stelt dat voor het in bewaring nemen van de schapen en geiten geen objectieve redenen aanwezig waren omdat op koppelniveau geen sprake was van verminderde conditie, overweegt het College dat de minister niet op koppelniveau dient vast te stellen of het dierenwelzijn in het gedrang is. De minister is bevoegd tot toepassing van de bestuursdwang als vaststaat dat de overtreder niet binnen de gegeven termijn heeft voldaan aan de last, die niet ziet op het niveau van de koppels (zie hierboven onder 2.1).

6.2.4

Over de euthanasie van het schaap overweegt het College dat uit het rapport van bevindingen van de hercontrole op 4 december 2019 blijkt dat [naam 1] verklaarde dat hij in de stal bij zijn woonlocatie een paar schapen in de ziekenboeg had. De toezichthouders hebben deze stal omstreeks 11.05 uur gecontroleerd en constateerden dat het schaap met werknummer 03495 ernstig verzwakt en ziek was. Omstreeks 16.05 uur constateerde de dierenarts dat dit dier ernstig in conditie achteruit was gegaan. De dierenarts zag dat het dier nauwelijks meer in de benen kon komen en voelde dat het schaap koud aanvoelde. Daarop is een praktiserend dierenarts gebeld en die heeft geadviseerd het dier te euthanaseren. Direct daarna is het schaap geëuthanaseerd. Anders dan [naam 1] heeft aangevoerd, was de minister niet verplicht om hem eerst in de gelegenheid te stellen een contra-expertise te laten verrichten (zie ook de uitspraak van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:706). Het College acht aannemelijk dat daarvoor gelet op de slechte conditie van het schaap onvoldoende tijd was. De minister heeft wel toegegeven dat het beter was geweest als [naam 1] was ingelicht voordat de euthanasie werd toegepast. Dat maakt echter niet dat de kosten niet op [naam 1] verhaald kunnen worden. Voor het College is namelijk voldoende vast komen te staan dat de euthanasie van het schaap vanuit medisch oogpunt noodzakelijk was.

6.2.5

Anders dan [naam 1] heeft betoogd bestaat er, zoals hiervoor is overwogen, geen grond voor het oordeel dat de toepassing van bestuursdwang onrechtmatig was, zodat de minister de kosten daarvan overeenkomstig artikel 5:25 van de Awb op [naam 1] kon verhalen.

De verhaalde kosten

6.3.1

Het College volgt [naam 1] niet in de algemene stelling dat onvoldoende inzicht is gegeven in de kosten. De minister heeft de facturen en een kostenoverzicht overgelegd . In bezwaar heeft de minister besloten om de in rekening gebrachte taxatiekosten van € 853,63 niet langer te verhalen en de kosten voor oormerken te verlagen van naar € 46,81. Bij het bestreden besluit II is een nieuw kostenoverzicht gevoegd, waarin de kosten zijn gespecificeerd. De gemaakte kosten zijn daarmee voldoende inzichtelijk gemaakt. Dit brengt met zich dat het beroep, voor zover gericht tegen het kostenbesluit I, ongegrond is. Aan de orde is vervolgens of de minister terecht de opbrengst van de verkoop van de dieren in mindering heeft gebracht op de kosten die bij het kostenbesluit II in rekening zijn gebracht.

6.3.2

[naam 1] heeft betoogd dat de dieren onder de marktwaarde zijn verkocht en dat hier zou moeten worden uitgegaan van die marktwaarde. Het College overweegt hierover het volgende. Op grond van artikel 5:30, vierde lid, van de Awb moet bij de (overeenkomstige) toepassing van die bepaling worden uitgegaan van de opbrengst van de dieren. Onder die opbrengst verstaat het College in beginsel de daadwerkelijke prijs die voor de dieren is betaald. Uitgangspunt daarbij is dat die verkoop heeft plaatsgevonden tegen een reële prijs, gegeven de omstandigheden van het geval. Die prijs hoeft niet per se overeen te komen met de marktwaarde van gezonde dieren ten tijde van de verkoop. Bij de verkoop spelen namelijk verschillende omstandigheden een rol die een negatieve invloed kunnen hebben op de waarde van de dieren. Zo gaat het meestal – en ook in dit geval – om dieren die vanwege hun slechte fysieke conditie in bewaring zijn genomen en waarvan die conditie op het moment van de verkoop nog steeds niet op het peil is van gezonde dieren. Verder speelt een rol dat bij de minister, die geen professionele dierenhandelaar is, een zekere druk aanwezig is om de dieren te verkopen gelet op de aanzienlijke en oplopende kosten van de bewaring, welke kosten doorgaans voor rekening van de overtreder komen. Potentiële kopers zullen hiervan op de hoogte zijn. Om ondanks deze omstandigheden te kunnen waarborgen dat verkoop plaatsvindt tegen een reële prijs, is van belang dat de minister een zorgvuldige procedure volgt bij de verkoop van de dieren.

6.3.3

Om zicht te krijgen op de door de minister gevolgde verkoopprocedure heeft het College het onderzoek heropend, en de minister om nadere informatie hierover gevraagd. De minister heeft hierop verschillende stukken aan het College toegezonden, waarop [naam 1] heeft gereageerd. Bij de stukken bevindt zich een document, waarin volgens de minister een beschrijving is gegeven van het verkoopproces. In het document is vermeld:

“Toelichting bij verkoop

Op het moment dat er een opdracht tot verkoop komt:
- controle of de dieren afdoende zijn hersteld om te worden verkocht
- maken overzicht van de te verkopen dieren
- aanschrijven minimaal 3 handelaren uit een vast bestand van handelaren
- vaststellen datum en tijd dat het bod binnen moet zijn
- na het ontvangen van de boden controle of de dieren verkocht worden boven de taxatiewaarde
- gunnen van de dieren
- overdracht van de dieren”

Naar het oordeel van het College gaat het hier om een zeer summiere procesbeschrijving, die – naar het zich laat aanzien – niet de gehele verkoopprocedure beschrijft. Zo is onduidelijk uit welk vaste bestand handelaren de minister een keuze maakt en welke rol de taxatiewaarde precies speelt. Daar komt in dit specifieke geval bij dat de procedure, voor zover die inzichtelijk is, in de drie fases waarin de verkoop van de dieren heeft plaatsgevonden (op drie verschillende data), niet volledig is gevolgd. Hieronder zal het College per verkoopdatum vermelden op welke punten de verkoopprocedure niet is gevolgd. De minister heeft op die punten niet zorgvuldig gehandeld bij de verrekening van de kosten van de bestuursdwang met de opbrengst van de dieren. Dit betekent dat het kostenbesluit II niet in stand kan blijven. Vervolgens zal per verkoopdatum worden bezien welk gevolg hieraan moet worden verbonden voor wat betreft de in aanmerking te nemen reële prijs van de dieren. Het College heeft hierover tijdens de nadere zitting op 16 maart 2023 met partijen gesproken. Partijen zijn daarbij niet tot (volledige) overeenstemming gekomen over een reële verkoopprijs van de dieren. Het College zal daarom hieronder ter finale beslechting van het geschil zelf in de zaak voorzien en bepalen van welke reële prijs moet worden uitgegaan.

6.3.4

Voor de dieren die op 11 oktober 2019 zijn verkocht overweegt het College het volgende. De dieren zijn verkocht voor een bedrag van € 1.115,-. De dieren zijn echter, ondanks het feit dat de procedure van de minister dat voorschrijft, niet getaxeerd voorafgaand aan de verkoop. Tijdens de zitting heeft de minister te kennen gegeven dat hij akkoord kan gaan met een waarde per verkocht dier van € 150,- en dat wordt uitgegaan van 29 verkochte dieren. Dit bedrag komt het College ook als juist voor. In totaal moet voor deze dieren dan ook worden uitgegaan van een reële prijs van € 4.350,-.

6.3.5

De dieren die op 6 januari 2020 zijn verkocht, zijn op 6 december 2020 getaxeerd voor een bedrag van € 1.200,-. De dieren zijn verkocht voor een bedrag van € 2.100,-. De minister stelt zich op het standpunt dat terecht het verkoopbedrag in mindering is gebracht op de kosten. [naam 1] stelt zich op het standpunt dat de Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij van 1 oktober 2019 gevolgd moet worden. Hij komt dan op een bedrag van in totaal € 4.400,-. Het College acht het niet reëel om de waarde te baseren op de Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij. Het gaat in die tabellen om vergoeding van schade, terwijl het hier gaat om het vaststellen van de reële waarde van in bewaring genomen dieren. Anderzijds is het College van oordeel dat het ook niet reëel is om uit te gaan van het verkoopbedrag, omdat de minister ook ten aanzien van deze dieren niet de juiste procedure heeft gevolgd. Zo blijkt uit de stukken niet dat ten minste drie handelaren uit een vast bestand van handelaren zijn aangeschreven. Het College zal daarom voor deze dieren het verschil van € 2.300,- tussen de door partijen genoemde bedragen tussen hen verdelen en de reële prijs van de dieren vaststellen op € 3.250,-.

6.3.6

Over de opbrengst van de dieren die op 26 of 27 februari 2020 en 7 maart 2020 zijn verkocht, overweegt het College als volgt. Er zijn 105 dieren getaxeerd voor een bedrag van € 6.550,-. Er zijn 151 dieren verkocht voor een bedrag van € 7.250,-. Dat betekent dat 46 van de verkochte dieren niet zijn getaxeerd. Op dat punt is ten aanzien van deze dieren de verkoopprocedure niet gevolgd. Zoals op de zitting is besproken, is aannemelijk dat dit alleen lammeren betreft. Op de zitting hebben beide partijen uitgesproken dat een bedrag per lam van € 100,- redelijk zou zijn. Het College zal daarom bij de getaxeerde waarde van € 6.550,- een bedrag van € 4.600,- optellen en de reële prijs van de 151 dieren vaststellen op € 11.150,-.

6.3.7

De conclusie is dat de reële prijs van de verkochte dieren moet worden vastgesteld op € 18.750,- in plaats van de daadwerkelijk gerealiseerde opbrengst. Dit bedrag moet in mindering worden gebracht op de gemaakte kosten voor het in bewaring nemen van de dieren van € 27.842,20. Dat betekent dat [naam 1] in totaal een bedrag aan de minister zal moeten betalen van € 9.092,20.

Conclusie

7 Het beroep is ongegrond, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I en het kostenbesluit I (dat ziet op de kosten van euthanasie van een schaap van € 126,98). Het beroep is gegrond, voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit II en het kostenbesluit II. Het College zal het bestreden besluit II en het kostenbesluit II vernietigen. Gelet op wat is overwogen in 6.1 hoeft voor het vernietigde bestreden besluit II geen ander besluit te worden genomen. Het College zal in verband met het vernietigen van kostenbesluit II zelf in de zaak te voorzien en daarvoor een nieuw kostenbesluit in de plaats stellen. Daarbij zal het te door [naam 1] te betalen bedrag aan kosten van bestuursdwang voor het in bewaring nemen van de dieren worden vastgesteld op € 9.092,20. In dit laatste bedrag is dus niet begrepen het bedrag van € 126,98 dat [naam 1] al op grond van het kostenbesluit I moet betalen.

8 Het College zal de minister in de door [naam 1] gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.766,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor de nadere productie, 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5).

9 De minister moet ook de door [naam 1] gemaakte reiskosten van € 123,92 vergoeden.

10 [naam 1] heeft verzocht om een vergoeding van de deskundigenkosten. Uit het formulier proceskosten en de bijgevoegde factuur blijkt dat de deskundige 24 uur heeft besteed aan het opmaken van het rapport van 10 mei 2022. Daarnaast is gevraagd om vergoeding van de tijd voor het bijwonen van de zitting op 24 mei 2022. Verder is verzocht om vergoeding van de uren voor het opmaken van het rapport van 21 december 2022 en voor het bijwonen van de zitting op 16 maart 2023. Het College is van oordeel dat een deel van deze kosten voor vergoeding in aanmerking komt. Deskundigenkosten komen voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van een deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Het inschakelen van een deskundige is redelijk, indien degene die de deskundige heeft ingeschakeld, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van de inschakeling, ervan mocht uitgaan dat de deskundige een bijdrage zou kunnen leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Het College acht in deze situatie het inschakelen van de deskundige redelijk, voor zover de deskundige werkzaamheden heeft verricht die in voldoende mate verband houden met de opgelegde last onder bestuursdwang. De in het rapport van 10 mei 2022 opgenomen algemene informatie over ruischapen houdt in onvoldoende mate verband met de last onder bestuursdwang, zodat voor dat deel van het rapport geen deskundigenkosten voor vergoeding in aanmerking komen. Ook het rapport van 21 december 2022 en de nadere zitting op 16 maart 2023 houden onvoldoende verband met de last onder bestuursdwang. Het College zal daarom bepalen dat de helft van de gedeclareerde uren voor het rapport van 10 mei 2022 (twaalf uren) zullen worden vergoed en daarnaast zes uren voor het bijwonen van de zitting op 24 mei 2022. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundige een forfaitair uurtarief. Dit uurtarief bedraagt in 2022 maximaal € 136,19. Het College zal daarom € 2.451,42 aan [naam 1] toekennen als vergoeding voor deskundigenkosten.

Beslissing

Het College:

• verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
• verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit II;
• verklaart het beroep tegen het kostenbesluit I ongegrond;
• verklaart het beroep tegen het kostenbesluit II gegrond;
• vernietigt het kostenbesluit II en stelt het te betalen bedrag aan kosten van bestuursdwang voor het in bewaring nemen van de dieren vast op € 9.092,20;
• draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,- aan [naam 1] te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van in totaal € 6.341,84.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2023.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. L.N. Foppen

Bijlage

Wet dieren

Artikel 2.2, achtste lid

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Artikel 8.5

Onze minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

Besluit houders van dieren

Artikel 1.7 aanhef en onder a tot en met f

Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:

a. wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;

b. slechts onder de hoede wordt gesteld van een persoon die kennelijk tot de verzorging in staat is;

c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;

d. een toereikende behuizing heeft over voldoende hygiënische omstandigheden;

e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;

f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen.

Artikel 1.8, eerste en tweede lid

1. Een ruimte waarin een dier wordt gehouden, wordt voldoende verlicht en verduisterd om aan de ethologische en fysiologische behoeften van het dier te voldoen.

2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.

Artikel 2.4, vijfde lid

5. Wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onder c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.