ECLI:NL:CBB:2025:263

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 21/753 en 21/1243

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2025 op de hoger beroepen van

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, (de minister)

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram)

en

V.O.F. Melkveebedrijf [naam 1] , te [woonplaats 1] , (de landbouwer)(gemachtigde: R. Scholten)

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juni 2021, kenmerk BRE 20/7429, in het geding tussen:

de landbouwer

de minister

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop in hoger beroep

De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:2940) (aangevallen uitspraak) (zaaknummer 21/753).

De landbouwer heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak (zaaknummer 21/1243).

De minister en de landbouwer hebben reacties op elkaars hogerberoepschriften ingediend.

De landbouwer heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband met dit verzoek heeft het College de Staat in de procedure betrokken.

De zitting was op 10 juli 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de landbouwer zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen.

Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en partijen verzocht (schriftelijk) te reageren op aanvullende vragen.

De minister heeft met een brief van 30 juli 2024 gereageerd op de vragen van het College.

De landbouwer heeft met een brief van 26 augustus 2024 gereageerd op de vragen van het College.

Nadat geen van de partijen heeft aangegeven dat zij op een nadere zitting willen worden gehoord, heeft het College het onderzoek gesloten.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

De landbouwer is een vennootschap onder firma die een melkveebedrijf exploiteert in Noord-Brabant.

1.3

Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de mestadministratie van de landbouwer gecontroleerd op naleving van de derogatievoorwaarden, de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht op grond van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2016. De uitkomsten daarvan zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 13 maart 2018 (rapport).

1.4

Landbouwers mogen per hectare landbouwgrond een maximale hoeveelheid fosfaat gebruiken (de fosfaatgebruiksruimte). Als zij meer gebruiken dan die hoeveelheid is er sprake van een fosfaatbedrijfsoverschot. Landbouwers zijn verplicht een deel van dat overschot te laten verwerken tot producten die geen dierlijke mest meer zijn of te (laten) exporteren. Zij kunnen daartoe verwerkingsovereenkomsten afsluiten. Met deze regelgeving wordt geborgd dat een deel van de geproduceerde dierlijke meststoffen daadwerkelijk wordt verwerkt en niet terugvloeit naar de Nederlandse landbouw. Dit wordt de (algemene) mestverwerkingsplicht genoemd.

1.5

De toezichthouders hebben in het rapport geconcludeerd dat de landbouwer in 2016 niet heeft voldaan aan de (algemene) mestverwerkingsplicht. Daarnaast hebben zij geconcludeerd dat de landbouwer in 2016 de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overschreden.

1.6

De minister heeft, onder verwijzing naar het rapport, op 2 oktober 2018 een voornemen uitgebracht om de landbouwer boetes op te leggen voor zowel de geconstateerde overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest als het niet voldoen aan de algemene mestverwerkingsplicht in 2016. Met een brief van 27 mei 2019 heeft de minister dat voornemen ingetrokken. Op 12 december 2019 heeft de minister een nieuw voornemen uitgebracht waarin alleen de boete voor het niet voldoen aan de algemene mestverwerkingsplicht wordt gehandhaafd. Daaraan legt de minister ten grondslag dat de landbouwer in 2016 een fosfaatoverschot had van 2.268 kilogram waarvan hij verplicht was 1.247 kg te verwerken (op grond van het in de wet vastgelegde percentage van 55%). De landbouwer heeft een Vervangende Verwerkingsovereenkomst (VVO) afgesloten voor de verwerking van 275 kg. De landbouwer heeft daarom 972 kg te weinig laten verwerken.

1.7

Met het besluit van 19 februari 2020 (boetebesluit) heeft de minister een boete opgelegd aan de landbouwer van € 9.622,80 vanwege het niet voldoen aan de algemene mestverwerkingsplicht (overtreding van artikel 33a, eerste en tweede lid, van de Msw). Deze boete is inclusief een verlaging van 10% wegens overschrijding van de beslistermijn. De boete (€ 10.692,- , exclusief genoemde verlaging) is opgebouwd uit het aantal kg fosfaat dat ten onrechte niet is verwerkt - 972 kg - vermenigvuldigd met € 11,-. Het boetebedrag per kilogram is vastgelegd in artikel 59 van de Msw.

1.8

Met het besluit van 2 juni 2020 heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard (besluit op bezwaar).

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar gegrond verklaard. Daaraan heeft de rechtbank samengevat, voor zover hier van belang, het volgende ten grondslag gelegd.

2.2

De landbouwer betwist niet dat hij in 2016 niet heeft voldaan aan de algemene mestverwerkingsplicht.

2.3

De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat de overtreding aan de landbouwer kan worden verweten en dat de minister terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (afwezigheid van alle schuld). Dat de landbouwer bij de berekening van de mestverwerkingsplicht ten onrechte is uitgegaan van de regio overig gebied (waarvoor geldt dat 10% van het fosfaatbedrijfsoverschot moet worden verwerkt) en niet van het concentratiegebied (waarvoor een verwerkingsplicht van 55% geldt), omdat hij zich heeft vergist in de grens tussen beide gebieden, komt voor zijn rekening en risico. Het had op de weg van de adviseur van de landbouwer gelegen om nader te onderzoeken waar de juridische grens van het concentratiegebied precies loopt, maar dat heeft hij niet gedaan.

2.4

In het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete heeft de rechtbank als volgt geoordeeld:

“4.10 De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het tarief van de boete voor zover deze het element van het economisch voordeel betreft, is in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355).

4.11

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de aan haar opgelegde boete gelet op voormelde omstandigheden disproportioneel is. Daartoe acht de rechtbank van belang dat eiseres aan de hand van een factuur uit 2016 voor een vervangende verwerkingsovereenkomst met [naam 4] te [woonplaats 2] aannemelijk heeft gemaakt dat het financiële voordeel dat zij heeft genoten door in 2016 niet aan haar mestverwerkingsplicht te voldoen ongeveer € 1.500,- bedraagt. Uit voormelde jurisprudentie van het CBb volgt dat het tarief van de boete voor zover het het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate is gebaseerd op de kosten voor mestafzet op langere afstand. In dit geval heeft de minister echter het standpunt van eiseres niet weersproken dat in dit geval mestafzet ook op kortere afstand mogelijk zou zijn geweest en ook feitelijk heeft plaatsgevonden, getuige de door eiseres overgelegde factuur van [naam 4] te [woonplaats 2] . Het economisch voordeel dient naar het oordeel van de rechtbank in dit specifieke geval dus beduidend lager te worden geraamd dan het voordeel dat de wetgever als uitgangspunt heeft genomen voor de bepaling van de hoogte van de boetebedragen. Het onverkort vasthouden aan deze boetebedragen acht de rechtbank in dit geval dan ook niet redelijk.

Verder acht de rechtbank van belang dat de ernst van de overtreding beperkt is, omdat het een eenmalige overtreding betreft en dat eiseres direct nadat was gebleken dat zij in overtreding was, de registratie heeft aangepast. Niet gebleken is dat eiseres zich stelselmatig en/of heimelijk aan de bepalingen van de Msw heeft gepoogd te onttrekken.

4.12

In voormelde omstandigheden, in hun onderlinge samenhang beschouwd, ziet de rechtbank aanleiding de boete te matigen tot € 4.500,-. Dit bedrag is opgebouwd uit € 1.500,- ten behoeve van het wegnemen van het economische voordeel, € 1.500,- wegens berokkende schade en € 1.500,- als bestraffend element.”

2.5

De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en de boete gematigd tot € 4.500,-. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn is het bedrag gematigd met 10% tot € 4.050,-.

Leeswijzer en samenvatting

3 Het College zal hierna eerst het hoger beroep van de minister beoordelen en daarna het incidenteel hoger beroep van de landbouwer. Vervolgens zal het College de gevolgen van deze beoordeling voor de hoogte van de boete en het verzoek van de landbouwer om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn bespreken. Het College legt daarbij uit hoe hij tot zijn beoordeling is gekomen. Samenvattend zal het College het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van de landbouwer gegrond verklaren, de aangevallen uitspraak vernietigen en de hoogte van de boete zelf vaststellen op € 7.217,10, inclusief een matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Het hoger beroep van de minister (21/753)

Standpunten van partijen

4.1

De minister stelt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een disproportionele boete. De minister heeft daartoe samengevat de volgende gronden aangevoerd. De matigingsbevoegdheid van artikel 5:46 van de Awb vereist bijzondere omstandigheden die maken dat de boete onevenredig hoog is. Het moet daarbij gaan om die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. De wetgever heeft rekening gehouden met de afvoerkosten van mest en daarbij in de tariefstelling tot uitdrukking gebracht dat ongeacht de afstand en (lagere) werkelijke kosten er geen sprake kan zijn van matiging vanwege deze omstandigheden. Dit omdat de boete in alle gevallen – ongeacht de afstand bij afvoer en ongeacht de werkelijke kosten – voldoende afschrikwekkend moet zijn. De minister heeft hierbij toegelicht dat de hoogte van het tarief is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarbij een straffend element moet hebben. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit betekent dat een overtreder in een beroepsprocedure niet meer de mogelijkheid heeft om aan te tonen dat het werkelijk genoten economisch voordeel lager is dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. De wijze waarop de rechtbank de boete van de veehouder heeft gematigd, strookt hiermee niet. Verder gaat de rechtbank ten onrechte ervan uit dat het boetebedrag uit drie boetecomponenten bestaat, omdat de wetgever bij dit soort zaken er maar twee voor ogen had (een bestraffend element en het economisch voordeel). De minister verwijst naar de uitspraak van het College van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355).

4.2

De landbouwer heeft daar het volgende tegen ingebracht. Zijn bedrijf ligt dicht op de grens tussen het concentratiegebied en het gebied waar landbouwers maar 10% van de mestproductie hoeven te verwerken. Hij heeft zich in de feitelijke geografische situatie vergist en daardoor niet voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Als zijn bedrijf iets verderop had gelegen, was de mestboekhouding in orde geweest. Hij heeft in 2016 een mestoverschot van 275 kg laten verwerken door een bedrijf, op grond van een VVO, waarvoor hij in dat jaar € 0,55 per kg heeft betaald. In 2017 heeft hij met een ander bedrijf een VVO gesloten waarbij hij € 1,50 per kg heeft betaald. De bij deze transacties horende facturen heeft hij overgelegd. Uitgaande van € 0,55 per kg zou met de extra verwerking van 972 kg mest in totaal € 534,60 zijn gemoeid. Als wordt uitgegaan van € 1,50 per kg zou dat € 1.458,- zijn geweest. Als hij geweten had dat hij meer had moeten laten verwerken, had hij dat ook voor een dergelijk bedrag kunnen laten doen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de boete van € 11,- per kilogram te weinig verwerkt fosfaat in zijn geval disproportioneel is. De wetgever is uitgegaan van mestafzet over langere afstand. Dat is hier niet aan de orde. Het gaat om een eenmalige administratieve omissie.

Verder is de landbouwer het met de minister eens dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat het boetebedrag uit drie boetecomponenten bestaat. Volgens de landbouwer moet het deel van de boete dat ziet op de component ‘berokkende schade’ komen te vervallen, omdat er in de gegeven omstandigheden geen schade is veroorzaakt. De landbouwer is het met de minister eens dat de rechtbank daarmee ten onrechte een component – berokkende schade – heeft geïntroduceerd die de wetgever niet voor ogen heeft gehad.

Beoordeling door het College

4.3

Het College neemt tot uitgangspunt dat de aan de landbouwer opgelegde boete een punitieve sanctie is, die valt onder het bereik van artikel 6 van het EVRM. Dat brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag is vastgesteld, overeenkomstig artikel 59, eerste lid, van de Msw, op € 11,- per kilogram te weinig verwerkt fosfaat.

4.4

Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605, van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355, en van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.

4.5

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of het door de landbouwer gestelde beperkte economisch voordeel aanleiding geeft, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, voor matiging van de boete. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en licht dit oordeel, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 26 november 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:858), als volgt toe.

4.6

Uit artikel 33a, derde lid, van de Msw volgt dat onder het laten verwerken van het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen drie verschillende situaties kunnen worden verstaan. Vereenvoudigd weergegeven betreft dat het laten afvoeren van mest naar een verwerker met een realtime Vervoersbewijs dierlijke mest (rVDM) of het sluiten van een driepartijenovereenkomst (DPO, een overeenkomst tussen een veehouder, een bewerker en een verwerker) of een VVO (een overeenkomst waarbij een andere veehouder (een deel van de) verwerkingsplicht overneemt en laat verwerken middels een rVDM of een DPO).

4.7

Uit de memorie van toelichting bij de invoering van het stelsel verantwoorde mestafzet waaronder de contracteer- en verwerkingsplicht (Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3,
blz. 27 en 59) blijkt dat de wetgever over de vaststelling van de hoogte van de boetebedragen - onder meer en voor zover van belang - het volgende heeft overwogen:

“
4.2 Sanctionering: strafrecht/bestuursrecht

Het stelsel van mestplaatsings- en mestaanvoerruimte [...] is ondersteunend aan en heel direct verweven met het stelsel van de gebruiksnormen; door de productie van dierlijke meststoffen aan banden te leggen, en een gedeelte van de dierlijke meststoffen verplicht te laten verwerken, wordt de (fraude)druk op het mestgebruik verkleind en moet een situatie ontstaan waarin de gebruiksnormen worden nageleefd. […] Met het oog op een effectieve toepassing van handhavingsinstrumenten zal aansluiting worden gezocht bij het bestaande handhavings-instrumentarium van de Meststoffenwet. [...]

Onderdeel F

Met dit onderdeel wordt een nieuw artikel 59 in de Meststoffenwet ingevoegd. Dit artikel bevat een soortgelijke regeling voor de boete met betrekking tot overtreding van de […] mestverwerkingsplicht […], als voor overtreding van de gebruiksnormen in de artikelen 57 en 58.”

4.8

De memorie van toelichting bij de invoering van het gebruiksnormenstelsel (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“In verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief […] en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, wordt voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zèlf vastgelegd. […]

De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.

Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.

Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete […].”

4.9

Hieruit volgt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om bij het mestverwerkingsstelsel dezelfde gefixeerde boetebedragen te hanteren als bij het gebruiksnormenstelsel, waaraan het ondersteunend is. Ook heeft de wetgever met artikel 33a, derde lid, van de Msw uitdrukkelijk mogelijk gemaakt dat er verschillende manieren zijn om via het afsluiten van contracten het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te laten verwerken, waaronder zowel het laten afvoeren van mest als het afsluiten van VVO’s zonder afvoer. Het College acht aannemelijk dat de kosten van VVO’s fluctueren, zoals de minister in de zaak waarop de hiervoor genoemde uitspraak van 26 november 2024 betrekking had, naar voren heeft gebracht. De kosten zijn momentopnames die afhankelijk zijn van de markt. Het ene moment zijn de kosten veel lager dan bij mestafvoer, het andere moment is het verschil klein. De wetgever heeft landbouwers de keuze willen geven op welke manier zij aan de mestverwerkingsplicht voldoen en heeft daarbij geen onderscheid willen maken in boetebedragen. Maar ook heeft hij bij het bepalen van de boetebedragen welbewust discussies over het werkelijk economisch voordeel willen voorkomen. De stelling van de landbouwer dat het boetebedrag niet evenredig is, omdat hij meer VVO’s had kunnen afsluiten tegen lage kosten, zoals de VVO’s waarvan hij de facturen heeft overgelegd, is daarom een omstandigheid waarmee de wetgever rekening heeft gehouden. Dat de wetgever bij het bepalen van de boetebedragen niet heeft willen differentiëren naar de wijze waarop een landbouwer ervoor heeft gekozen om zijn bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te verwerken, acht het College in zijn algemeenheid redelijk. Het is namelijk aan de landbouwer overgelaten om te voldoen aan deze mestverwerkingsplicht en in te schatten op welke wijze hij daaraan het beste kan voldoen.

4.1

De landbouwer behoort tot de groep bedrijven waarop de wetgever het oog heeft gehad bij het vaststellen van de boetebedragen. Dat hij mogelijk meer goedkope VVO’s had kunnen afsluiten, als hij geweten had dat hij meer moest verwerken dan gedacht, komt voor zijn risico en rekening en is daarom geen bijzondere omstandigheid die kan leiden tot matiging. Het College concludeert daarom dat de rechtbank ten onrechte in het door de landbouwer gestelde beperkte economisch voordeel aanleiding heeft gezien om de boete te matigen omdat deze om die reden disproportioneel zou zijn. De hogerberoepsgrond van de minister slaagt.

4.11

Verder is het College van oordeel, onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355), dat de wetgever bij het bepalen van de boete voor de hier aan de orde zijnde overtreding slechts twee elementen heeft gecombineerd, te weten het economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De rechtbank is er bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete op € 4.500,- dan ook ten onrechte van uitgegaan dat het boetebedrag behalve uit deze twee genoemde componenten, nog uit een derde component ‘berokkende schade’ bestaat. Dit betekent dat de rechtbank deze derde component daarin niet mocht betrekken. Ook de hierop betrekking hebbende hoger beroepsgrond van de minister slaagt dus.

Tussenconclusie

5 Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep van de minister gegrond is. De rechtbank heeft om de hiervoor besproken redenen ten onrechte geconcludeerd dat de door de minister opgelegde boete disproportioneel is en het bedrag van de met toepassing van artikel 33a en artikel 59 van de Msw opgelegde wettelijk gefixeerde boete ten onrechte verlaagd naar een bedrag van € 4.500,- (exclusief matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn) en vervolgens wegens overschrijding van de redelijke termijn verder gematigd tot € 4.050,-. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Alvorens te bespreken welke gevolgen dit heeft voor de door de minister aan de landbouwer opgelegde boete, zal het College eerst het incidenteel hoger beroep van de landbouwer beoordelen.

Het incidenteel hoger beroep van de landbouwer (21/1243)

Standpunten van partijen

6.1

Het incidenteel hoger beroep van de landbouwer richt zich allereerst tegen de door de rechtbank gehanteerde drieslag bij het boetebedrag. De landbouwer is het met de minister eens dat de rechtbank hier ten onrechte een derde boetecomponent – berokkende schade – heeft geïntroduceerd. Die component moet volgens de landbouwer vervallen omdat er geen sprake is van het veroorzaken van schade. De mest is traditioneel aangewend en de landbouwer heeft kosten gemaakt om de mest in de directe omgeving van zijn bedrijf af te zetten, geheel binnen de daarvoor geldende voorschriften. Als deze component wegvalt, had de rechtbank de boete moeten vaststellen op € 3.000,- (twee keer € 1.500,-) en na matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn op € 2.700,-. Verder heeft de landbouwer op de zitting nog een beroep gedaan op de uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:191), waaruit zou blijken dat de boete niet in stand kan blijven. In die uitspraak heeft het College een mestboetebesluit herroepen vanwege het gebruik van aanvankelijk niet-openbare, onnauwkeurigheidsmarges in het eerste voornemen tot het opleggen van boetes. Het College oordeelde dat dit gebrek niet hersteld kon worden door het intrekken van het voornemen en het uitbrengen van een nieuw voornemen, na openbaarmaking van de marges. De landbouwer heeft betoogd dat het feitencomplex in de onderhavige zaak soortgelijk is en dit om die reden eveneens dient te leiden tot herroeping van het boetebesluit. Ook heeft hij (opnieuw) verzocht om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

6.2

Het College heeft het onderzoek na de zitting heropend om de minister in de gelegenheid te stellen aan de hand van twee vragen nader te reageren op het beroep van de landbouwer op genoemde uitspraak van het College van 26 april 2022. In zijn reactie heeft de minister uiteengezet dat geen sprake is geweest van een daadwerkelijke toepassing van een onnauwkeurigheidsmarge en dat het beroep op die uitspraak daarom niet opgaat.

Beoordeling door het College

6.3

Het College heeft hiervoor al geoordeeld dat de rechtbank de derde component ‘berokkende schade’ ten onrechte heeft betrokken in het zelf bepalen van de hoogte van de boete op € 4.500,- (exclusief matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn). Dit betekent dat ook de hogerberoepsgrond van de landbouwer tegen deze component slaagt.

6.4

De hogerberoepsgrond van de landbouwer dat de boete, gelet op de uitspraak van het College van 26 april 2022 over het gebruik van een niet openbare onnauwkeurigheidsmarge, niet in stand kan blijven, slaagt niet. Het College is het met de minister eens dat hiervoor geen aanleiding bestaat, omdat bij de vaststelling van de mestverwerkingsboete nimmer gebruik is gemaakt van de bedoelde onnauwkeurigheidsmarges. De minister heeft de marges toegepast bij de berekening van de aanvankelijk voorgenomen boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen, welk voornemen de minister met de brief van 27 mei 2019 heeft ingetrokken (zie hiervoor in 1.6). Bij berekening van de boete wegens overschrijding van de mestverwerkingsplicht zijn de marges van meet af aan niet toegepast. De boeteberekening is gebaseerd op de berekening van het fosfaatbedrijfsoverschot. Dat is de fosfaatruimte minus de fosfaatproductie. De fosfaatruimte wordt berekend op basis van het aantal hectares landbouwgrond en de fosfaattoestand van die grond. De fosfaatproductie wordt berekend op basis van het aantal gehouden dieren. De minister heeft hierbij geen gebruik gemaakt van onnauwkeurigheidsmarges. In het toelichtend rapport is abusievelijk wel een naar de marges verwijzend tekstblok met een sterretje opgenomen, maar uit de hoofdtekst blijkt niet dat deze zijn toegepast. Als dit wel het geval is, wordt dat uitgewerkt in een balanspost.

Tussenconclusie

7 Uit wat hiervoor in 6.3 is overwogen volgt dat ook het incidenteel hoger beroep gegrond zal worden verklaard. Het College heeft hiervoor (in 5) al geconcludeerd dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Welke gevolgen dit heeft voor de door de minister opgelegde boete zal het College nu bespreken.

Wat zijn de gevolgen van de beoordeling van het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van de landbouwer voor de door de minister opgelegde boete?

Welke boete is volgens het College passend en geboden?

8.1

Zoals hiervoor is overwogen, zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College daarom zelf vaststellen welke boete hier passend en geboden is. Daarbij zal het College uitgaan van de in het besluit op bezwaar opgelegde boete, met dien verstande dat deze vanwege overschrijding van de redelijke termijn moet worden gematigd, zoals hierna nog zal worden toegelicht. Het College is van oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete, gezien de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan de landbouwer kan worden verweten, evenredig is. Het had op de weg van de adviseur van de landbouwer gelegen om nader te onderzoeken waar de juridische grens van het concentratiegebied precies liep. Dat hij dat heeft nagelaten, komt voor rekening en risico van de landbouwer en is geen reden om te oordelen dat de overtreding de landbouwer in mindere mate kan worden verweten. Naar het oordeel van het College is niet gebleken van overige bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor matiging.

Matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn

8.2.1

De landbouwer heeft verzocht de boete te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College overweegt hierover als volgt.

8.2.2

In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 2 oktober 2018, de datum waarop de minister aan de landbouwer (voor het eerst) heeft meegedeeld voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met bijna 31 maanden overschreden.

8.2.3

Bij boetes als hier in het geding wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete in de regel verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- per jaar. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- per jaar in de rede (zie de uitspraak van het College van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316)). In geval van resterende overschrijding van de redelijke termijn wordt naar bevind van zaken gehandeld. In het geval de minister de boetes al heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes, bestaat aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660)). Het College ziet geen reden om in dit geval van deze uitgangspunten af te wijken.

8.2.4

De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete gematigd met 10%. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden acht het College een matiging van de boete met 5% per halfjaar aangewezen, in dit geval dus - vanwege de overschrijding van afgerond vijf keer zes maanden na het eerste half jaar - in totaal 25% (zijnde € 2.405,70 van de boete van € 9.622,80). Het College stelt het totale boetebedrag daarom vast op € 7.217,10.

Slotsom

8.3

De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het bij de rechtbank ingestelde beroep van de landbouwer tegen het besluit op bezwaar wat betreft de hoogte van de boete gegrond verklaren, het besluit op bezwaar in zoverre vernietigen en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 7.217,10 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit op bezwaar. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.

9 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal het College de Staat veroordelen in de door de landbouwer gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met het verzoek tot matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het totaal van deze kosten stelt het College vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5).

Beslissing

Het College:

verklaart het hoger beroep van de minister gegrond;
verklaart het incidenteel hoger beroep van de landbouwer gegrond;
vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de landbouwer gegrond, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
vernietigt het besluit op bezwaar, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 7.217,10;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit op bezwaar;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de landbouwer tot een bedrag van € 453,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2025.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.G. Ligthart