Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/664
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , handelend namens de maatschap [naam 2] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Op 2 februari 2018 heeft verweerder een door appellant gedane melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij brief van 18 mei 2018 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 19 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant gericht tegen de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van
19 oktober 2018 vervangen door het bestreden besluit en het bezwaar van appellant tegen het vervangingsbesluit en de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden ongegrond verklaard, onder intrekking van het besluit van 19 oktober 2018.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2020. Appellant is verschenen, vergezeld door [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten en omstandigheden
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Appellant vormt thans met
[naam 3] een maatschap.
2.2
Op de peildatum van 2 juli 2015 waren 175 melkkoeien en 131 stuks jongvee op het bedrijf van appellant aanwezig (inclusief de op de peildatum afgevoerde dieren). De maatschap [naam 4] , [naam 1] en [naam 5] heeft de melkveehouderij op
15 januari 2017 aan de eenmanszaak [naam 1] overgedragen. De voornoemde maatschap bestond uit drie maten: appellant, [naam 4] (de vader) en [naam 5] .
2.3
Appellant wilde uitbreiden van 175 melk- en kalfkoeien en 126 stuks jongvee naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. De uitbreiding is niet op tijd bewerkstelligd voorafgaand aan de peildatum van 2 juli 2015. De vergunningverlening was vertraagd. Op
12 februari 2015 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. De gemeente [gemeente] heeft op 19 februari 2015 de op
15 augustus 2013 aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een ligboxenstal.
2.4
Appellant heeft op 26 augustus 2013 een overeenkomst voor melkinstallaties gesloten. Op 19 februari 2015 heeft appellant ter financiering van de aanpassing van de stal en de aankoop van landbouwgrond een financieringsvoorstel met de bank gesloten voor een financiering van € 1.400.000,-, bestaande uit een geldlening ten bedrage van € 650.000,- voor de nieuw te bouwen ligboxenstal met bijbehorende investeringen, een geldlening ten bedrage van € 650.000,- voor de nieuw te bouwen ligboxenstal met bijbehorende investeringen en een krediet ten bedrage van € 100.000,- voor de financiering van de bedrijfs- of beroepsuitoefening van appellant. Op 10 maart 2015 heeft appellant een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal. Op 2 mei 2015 heeft appellant een orderbevestiging voor installatiewerkzaamheden ondertekend. Appellant heeft op 21 mei 2015 een overeenkomst gesloten voor melkinstallaties. Op 5 augustus 2015 en
18 augustus 2015 heeft appellant twee facturen ontvangen voor de levering van diverse apparatuur.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het aantal fosfaatrechten op 8.038 kg vastgesteld. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Verweerder heeft ter zitting erkend dat de besluitvorming elkaar op een ongewone wijze is opgevolgd. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van het aantal fosfaatrechten en de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden. Het bestreden besluit van 8 maart 2019 is bedoeld als beslissing op bezwaar tegen het vervangingsbesluit en de afwijzing van de melding bijzondere omstandigheden en omvat de beslissing op zowel de toekenning van het aantal fosfaatrechten als de melding bijzondere omstandigheden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 19 oktober 2018 ingetrokken, vervangen door het bestreden besluit en aanvullende gegevens ter onderbouwing van de individuele buitensporige last in zijn besluitvorming meegenomen. Verweerder heeft het bezwaar tegen het vervangingsbesluit ongegrond verklaard en heeft dat besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft gemeld dat op het bedrijf de buitengewone omstandigheden zijn een verbouwing en de ziekte van de vader. Verweerder heeft een vergelijking gemaakt tussen de alternatieve peildata 1 januari 2014 (als aanvangsdatum van de ziekte van de vader) en
24 februari 2015 (als aanvangsdatum van de bouwwerkzaamheden) en de peildatum
2 juli 2015. Appellant voert aan dat verweerder de knelgevallenregeling ten onrechte niet heeft toegepast wegens het niet voldoen aan de 5%-drempel.
4.2
Verder stelt appellant zich op het standpunt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid, die moet leiden tot het oordeel dat sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van Pro het EP. Er is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last, omdat aan appellant een hoger aantal fosfaatrechten zou zijn toegekend indien hij de uitbreiding tijdig kon realiseren. Dit is te wijten aan de late afgifte van de vergunning voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Dit is een bijzondere omstandigheid die zich volgens appellant niet ook bij andere ondernemers in Drenthe heeft voorgedaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Vooropgesteld wordt dat verweerder in het verweerschrift heeft erkend dat ten onrechte niet al het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was, is meegenomen bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten. Bij het bestreden besluit zijn vijf stuks jongvee van jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) die op de peildatum zijn afgevoerd, niet meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft het aantal fosfaatrechten opnieuw berekend en stelt dat aan appellant 8.083 kg fosfaatrechten moet worden toegekend.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte en bouwwerkzaamheden terecht is afgewezen. Aan appellant worden geen extra fosfaatrechten toegekend, omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan de 5%-drempel is voldaan. Verweerder stelt dat geen rekening kan worden gehouden met een hypothetische situatie, omdat de knelgevallenregeling een systeem is waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie op een alternatieve peildatum gelegen (direct) voor het intreden van de buitengewone omstandigheid. De knelgevallenregeling is niet bedoeld voor toekenning van voor de peildatum niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verweerder heeft daarom een vergelijking gemaakt tussen de dieraantallen die daadwerkelijk op het bedrijf aanwezig waren op
1 januari 2014 (als aanvangsdatum van de ziekte van de vader) en 24 februari 2015 (als aanvangsdatum van de bouwwerkzaamheden) ten opzichte van 2 juli 2015. Het aantal dieren is gestegen in plaats van gedaald. Dit is niet door appellant betwist.
5.3
Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust, want er is geen sprake van bijzondere individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellant zelf lagen. Appellant was voornemens zijn bedrijf uit te breiden. Dit is geen bijzondere omstandigheid waardoor appellant individueel afwijkt van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Dat het vergunningverleningsproces anderhalf jaar in beslag heeft genomen, doet hier volgens verweerder niets aan af. De vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen en de vertraging van de vergunningsprocedure zijn voor risico en rekening van appellant. Appellant heeft gelet op het moment van uitbreiden, de mate van uitbreiden en de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Aangezien het financieel verslag van boekjaar 2016 weergeeft dat het resultaat in 2016 tot € 193.355,- is afgenomen, kan ook geen causaal verband worden aangetoond tussen de introductie van het fosfaatrechtenstelsel en het negatieve bedrijfsresultaat.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft in zijn verweerschrift erkend dat appellant op 2 juli 2015 vijf stuks jongvee van jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) heeft afgevoerd. Gelet op hetgeen is overwogen in de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:523, onder 7) heeft verweerder vastgesteld dat deze afgevoerde kalveren ten onrechte niet zijn meegenomen bij de berekening van het aantal fosfaatrechten. Daarmee heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig zijn (vergelijk met de uitspraken van het College van 14 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:32, onder 5, en 16 juli 2020, ECLI:NL:CBB2019:289, onder 5.6). Reeds daarom is het beroep gegrond.
6.2
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildata, zodat appellant niet voldoet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheden, in dit geval bouwwerkzaamheden en de ziekte van de vader, en de bedrijfssituatie op de peildatum. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van CEB Overijsel B.V. van
26 november 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellant in 2013 is gestart met de voorbereiding voor de uitbreiding van de ligboxenstal om te kunnen groeien van 175 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee naar 200 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Niet is vast komen te staan of appellant op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, dan wel daarop volgende wet- en regelgeving diende te beschikken over een vergunning. Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat appellant het beoogd aantal dieren op de peildatum rechtsgeldig mocht houden, geldt het volgende. Appellant is het merendeel van de financiële verplichtingen met betrekking tot de bouw van de nieuwe ligboxenstal aangegaan na afgifte van de verklaring van geen bedenkingen op 12 februari 2015 en de omgevingsvergunning op 19 februari 2015. Appellant heeft ter zitting verklaard dat hij niet ook beschikte over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, omdat dit niet is vereist indien een verklaring van geen bedenkingen is afgegeven.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een gestelde bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Appellant heeft gesteld dat hij door de late afgifte van de omgevingsvergunning op 2 juli 2015 nog niet het beoogde aantal melkvee hield. Indien de vergunningverlening niet was vertraagd, zou de stal voorafgaand aan de peildatum vol zijn gezet. Het College acht dit een denkbaar scenario gelet op de snelheid waarmee door appellant na de vergunningverlening is gehandeld. Hoewel appellant niet kan worden verweten, integendeel zelfs, dat hij gewacht heeft met het uitbreiden van zijn bedrijf in afwachting van de benodigde vergunningen, komt de vertraging van de vergunningverlening, ook wanneer dat is veroorzaakt door omstandigheden waarop appellant geen invloed had, voor zijn rekening en risico (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380, onder 4.3.2, 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:399, onder 4.5, 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690, onder 6.4, 7 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:232, onder 6.3.1 en 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:291, onder 6.3). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is gelet op rechtsoverweging 6.1 gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit en het vervangingsbesluit herroept en het fosfaatrecht van appellant conform de berekening van verweerder, die door appellant niet is betwist, op 8.083 kg vaststelt.
7.2
Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het vervangingsbesluit en het primaire besluit;
- stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 8.083 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.