Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1463
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vastgesteld op 3.790 kilogram (kg).
Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde en de [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling tast echter niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.2
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht verlaagd met een generieke korting van 8,3%.
Feiten en procesverloop
2.1
Appellante exploiteert een veehouderij met melkvee en vleesvarkens en had het plan om de melkveehouderij uit te breiden van 59 naar 150 melkkoeien om haar bedrijf toekomstbestendig te maken. Onder het bouwvlak ligt een hoofdgasleiding en daarom kon appellante deze plannen alleen realiseren na wijziging van het bestemmingsplan. Zij moest een loods verplaatsen om ruimte te maken voor de bouw van de nieuwe stal.
2.2
Op 24 december 2012 heeft appellante een vergunning gevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en op 20 juni 2014 een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe melkveestal. De omgevingsvergunning is op 15 januari 2015 verleend. In november 2014 is gestart met de bouw van de nieuwe stal en deze is op 1 juli 2015 in gebruik genomen. De stal biedt ruimte aan 118 melkkoeien en de bouw kostte bijna één miljoen euro.
2.3
Bij de vaststelling van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van 59 melk- en kalfkoeien, 34 stuks jongvee van jonger dan één jaar en 46 stuks jongvee van één jaar en ouder op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015.
2.4
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en geweigerd een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen. Verweerder verwerpt het beroep op artikel 1 van het EP met als reden dat geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken, anders dan dat het fosfaatrechtenstelsel voor appellante leidt tot een financiële last, zodat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunten van partijen
3.1.1
Appellante betoogt dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 van het EP. Daarnaast betoogt zij dat dit stelsel voor haar niet voorzienbaar was en dat het stelsel op haar een individuele en buitensporige last legt. De stal was namelijk door de noodzakelijke verplaatsing van het bouwvlak en de vertraging van het vergunningstraject op 2 juli 2015 nog niet volledig was bezet. De stal staat nu voor 53% leeg, waardoor appellante zwaarder wordt getroffen dan een melkveehouderij die haar stal op de peildatum (wel) volledig had bezet. Bovendien hield zij op de peildatum relatief veel jongvee, zodat het aantal fosfaatrechten ook om die reden te laag is vastgesteld. Met het aantal toegekende fosfaatrechten is de melkopbrengst van appellante onvoldoende om aan haar vaste lasten te kunnen voldoen en de toekomst van het bedrijf staat hierdoor op het spel.
3.1.2
Ter onderbouwing dat zij een individuele en buitensporige last draagt, heeft appellante een rapport overgelegd, waarin haar accountant een financiële vergelijking maakt tussen vier scenario’s over de periode 2014 tot en met 2022. Scenario 1 gaat uit van de realisatie van de uitbreidingsplannen (132 melkkoeien) zonder invoer van het fosfaatrechtstelsel en zonder toepassing van de generieke korting. Scenario 2 is gelijk aan scenario 1, mét toepassing van de generieke korting. Scenario 3 gaat uit van het toegekende aantal fosfaatrechten en de aankoop van 2.798 kg fosfaatrecht (zodat op die manier de uitbreiding kan worden gerealiseerd) en scenario 4 gaat uit van het toegekende aantal fosfaatrechten. De prognose van de financiële gevolgen in de vier scenario’s is als volgt:
- Scenario 1: toename van het eigen vermogen met ruim € 236.000,- en een positieve liquiditeitsontwikkeling van bijna € 170.000,-;
- Scenario 2: toename van het eigen vermogen met ruim € 186.000,- en een positieve liquiditeitsontwikkeling van bijna € 120.000,-;
- Scenario 3: afname van het eigen vermogen met meer dan € 200.000,- en een liquiditeitstekort van meer dan € 500.000,-; en
- Scenario 4: afname van het eigen vermogen met bijna € 42.000,- en een liquiditeitstekort van ruim € 90.000,-.
Appellante heeft tevens overgelegd de beschrijving door [naam 4] , rentmeester en makelaar in Vorden, van 20 mei 2019 over hoe de aanwezigheid van de gasleidingen op het bedrijf van appellante de uitbreidingsplannen hebben vertraagd.
3.2
Verweerder betwist dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. De fosfaatrechtenvaststelling leidt voor appellante niet tot een individuele en buitensporige last. De aanwezigheid van gasleidingen zijn weliswaar een bijzondere omstandigheid, maar die maakte dat er appellante rekening mee moest houden dat de uitbreiding moeilijker zou zijn te realiseren. Bovendien is er bij een vergunningentraject volgens verweerder vaker sprake van vertraging, en ook daarmee had appellante rekening moeten houden. Appellante had in 2014 nog de keuze om de uitbreiding te staken of te beperken. Met het ongewijzigd doorzetten van haar plannen nam zij een ondernemersrisico, waarvan de gevolgen voor haar rekening dienen te blijven. Voorts heeft [naam 5] – als financieel adviseur in dienst bij verweerder – een aantal kanttekeningen geplaatst bij het door appellante overgelegde accountantsrapport, waaronder dat daarin met een te lage melkprijs is gerekend, het aflossingsbedrag te hoog is, en dat appellante op 25 januari 2018, 14 september 2018, 21 februari 2019 en 20 maart 2019 een forse hoeveelheid fosfaatrechten heeft gekocht.
Beoordeling
4.1
Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang.
4.2
Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (de uitspraak van 23 juli 2019), en eerder in de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7, en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522. Hierin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Meer in het bijzonder is onder 6.7.5.1-6.7.5.5 van de uitspraak van 23 juli 2019, tegen de achtergrond van het door Nederland gevoerde mestbeleid, uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. Deze beroepsgrond faalt.
4.3.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele en buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf, legaal, heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
4.3.2
Niet in geschil is dat de ligging van de gasleidingen en de vergunningverlening de uitbreidingsplannen van appellante hebben vertraagd, zodat appellante op 2 juli 2015 nog niet het beoogde aantal melkvee hield. Dit maakt echter nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. In dit geval is van belang dat appellante de voor de bouw van een nieuwe melkveestal op 15 januari 2015 verleende milieuvergunning op 20 juni 2014 heeft aangevraagd, dat zij in november 2014 is gestart met de bouw van die stal en deze op 1 juli 2015, net vóór de peildatum, in gebruik heeft genomen. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen door te zetten, bedacht te zijn. De ligging van de hoofdgasleiding gaf haar te meer aanleiding tot behoedzaamheid bij de (verdere) uitbreiding. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar risico te blijven.
4.3.3
Voorts mist het door appellante overgelegde accountantsrapport voldoende bewijskracht ter onderbouwing van de door haar gestelde financiële last, reeds omdat het uitgaat van enkele onjuiste aannames. Verweerder stelt terecht dat de accountant met een te lage melkprijs rekent. De berekeningen in scenario 3 zijn onjuist, omdat voor fosfaatrechten die nog moeten worden aangekocht, is gerekend met een, gezien de actuele koersdaling, te hoge (historische) koers. Scenario 1 van het rapport gaat volledig voorbij aan de invoer van het fosfaatrechtstelsel en mist daarom realiteitswaarde. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
5.1
Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Echter, omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering was het, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Daarom zal hij het beroep ongegrond verklaren.
5.2
Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; en
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. L. ten Hove