Uitspraak
201908999/1/R1.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Natuurbescherming ZO, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 november 2019 in zaak nr. 19/1809 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2018 heeft het college aan Reggae Lake Festival B.V. (hierna: Reggae Lake) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Reggae Lake Festival 2018" op 25 en 26 augustus 2018 in het Gaasperpark in Amsterdam.
Bij besluit van 12 februari 2019 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries en M.W.D. Schoots, zijn verschenen. Verder is als partij gehoord Reggae Lake, vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam.
Overwegingen
Inleiding
1. Het Reggae Lake Festival is een festival dat jaarlijks plaatsvindt in het Gaasperpark te Amsterdam. In 2018 heeft het festival plaatsgevonden op 25 en 26 augustus. Het college heeft destijds aan de initiatiefnemers van het festival, Reggae Lake, een tijdelijke omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het festival. Het Gaasperpark maakt deel uit van het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN). De stichting heeft tegen de vergunning bezwaar gemaakt, omdat het evenement de natuurwaarden van het NNN aantast. Het college heeft het bezwaar van de stichting niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de stichting geen belanghebbende is.
2. De verleende omgevingsvergunning is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en is gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
Het hoger beroep van de stichting
Ontvankelijkheid van het bezwaar
3. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college haar bezwaar tegen het besluit van 25 juli 2018 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Ten eerste bestrijdt de stichting het oordeel van de rechtbank dat het aantal feitelijke werkzaamheden van de stichting in verhouding tot het grote aantal bestuursrechtelijke procedures onvoldoende is geweest om aan te nemen dat de stichting relevante feitelijke werkzaamheden ter behartiging van haar doelstelling heeft verricht. Volgens de stichting gaat de rechtbank er ten onrechte van uit dat er een verband bestaat tussen het aantal procedures en de omvang van de feitelijke werkzaamheden. Dit verband volgt volgens haar niet uit artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), of uit rechtspraak van de Afdeling die op basis van deze bepaling is ontwikkeld. Voor zover de Afdeling in haar uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1139, wel heeft beoogd een verband te leggen tussen de feitelijke werkzaamheden en het aantal procedures dan is deze uitspraak niet in overeenstemming met artikel 1:2, derde lid, van de Awb en met de relevante rechtspraak van de Afdeling op dit punt. Onder verwijzing naar de uitspraken van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4080) en 6 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3733) betoogt de stichting dat voor de beoordeling van voldoende feitelijke werkzaamheden alleen naar die werkzaamheden wordt gekeken. De stichting stelt dat het haar bovendien niet kan worden verweten dat zij veel procedures voert, omdat het aantal procedures afhankelijk is van de aard van de activiteiten waartegen zij ageert. De stichting verzet zich immers tegen festivals, activiteiten waarvoor ieder jaar zowel een omgevingsvergunning als een evenementenvergunning moet worden verleend en dit verschilt met een bouwproject, waarvoor in beginsel één omgevingsvergunning wordt verleend, aldus de stichting.
De stichting bestrijdt ten tweede het oordeel van de rechtbank dat zij onvoldoende feitelijke werkzaamheden zou hebben verricht voor 3 augustus 2018. Volgens de stichting blijkt uit een lijst van activiteiten die zij in beroep heeft overgelegd overduidelijk dat zij voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht. In dit verband wijst de stichting erop dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de website en weblog door de stichting met name worden gebruikt om informatie te verspreiden over de procedures. Volgens de stichting gebruikt zij dit medium namelijk voor het verstrekken van allerlei informatie, samenhangend met de natuur in en om Amsterdam. Ook blijkt uit het blog dat de feitelijke werkzaamheden onder meer bestaan in het aanspreken van mensen die werkzaamheden verrichten in het park op aantasting van natuurwaarden en het onderhouden van contacten met mensen die in en om het Gaasperpark hun werk verrichten. Ter zitting heeft de stichting benadrukt dat de feitelijke werkzaamheden in hoeveelheid fors zijn toegenomen.
Tot slot heeft de rechtbank volgens de stichting ten onrechte de suggestie gewekt dat het feit dat zij maar één bestuurslid heeft, in de weg staat aan ontvankelijkheid, aangezien een stichting door één of meer bestuursleden kan worden opgericht en bestuurd en dit geen belemmering vormt voor het verrichten van feitelijke werkzaamheden. Bovendien worden in artikel 1:2 van Pro de Awb geen eisen gesteld aan de omvang van het bestuur van een rechtspersoon, aldus de stichting.
3.1. Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Het derde lid luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
3.2. Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
Bij de feitelijke werkzaamheden moet worden gekeken naar de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift. De Afdeling verwijst hiervoor bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431. Verder geldt dat het enkel in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dat geldt ook voor werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen wil aanwenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder open zou staan (actio popularis). Dat is echter juist niet de bedoeling van de beroepsmogelijkheid voor belanghebbende rechtspersonen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911.
3.3. Op grond van artikel 2 van Pro de statuten heeft de stichting als werkgebied de regio Amsterdam en omstreken en als doel onder meer de bescherming van het leefmilieu en de natuurgebieden, natuur, fauna en flora in deze regio. Daarnaast is in dit artikel als doelstelling genoemd de behartiging en bevordering van de waarden van de Amsterdamse natuurgebieden en parken, met bijzondere aandacht voor het NNN in Amsterdam Zuidoost, met name het Gaasperplaspark (Gaasperpark), de zuidoever van de Gaasperplas, de Gaasperzoom, De Hoge Dijk met Klarenbeek en de Riethoek.
Uit artikel 2 van Pro de statuten blijkt dat de stichting haar doelstelling wil bereiken (i) door actie te voeren en zich te verzetten tegen bouwplannen en horecaplannen, uitbreiding van commerciële voorzieningen door de gemeente Amsterdam, recreatieschap Groengebied Amstelland en de provincie en (ii) door het verzet tegen grootschalige muziekfestivals die de natuur, flora en fauna en de natuurbeleving in het gebied wreed verstoren. Indien nodig zullen ook (iii) juridische stappen ondernomen worden om het behoud van het NNN, van de natuur, de flora en fauna, in de metropolitane regio te verdedigen en te verzekeren.
3.4. De op 25 juli 2018 verleende vergunning maakte een evenement mogelijk in het Gaasperpark. Dit park ligt in het werkgebied van de stichting dat in de statutaire doelomschrijving is genoemd.
3.5. Het bezwaarschrift is ingediend op 3 augustus 2018. Dit betekent dat het gaat om de vraag of de stichting in de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift, dus tot augustus 2018, voldoende relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht . De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4292.
In de uitspraken van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1139, en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:808, die ook gaan over vergunningen voor evenementen in het Gaasperpark, heeft de Afdeling geoordeeld dat de stichting vanaf haar oprichting begin 2016 tot halverwege 2017 geen relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht ter behartiging van algemene belangen. De Afdeling heeft zich daarbij gebaseerd op stukken met gegevens over de feitelijke werkzaamheden die de stichting heeft toegezonden. Uit die stukken heeft de Afdeling afgeleid dat de stichting zich met name heeft toegelegd op het voeren van juridische procedures en op het verrichten van activiteiten die daarmee verband houden, zoals het inzamelen van informatie ter voorbereiding van procedures. Activiteiten zoals het onderhouden van een weblog en een website en de omstandigheid dat de stichting in november 2016 heeft ingesproken over het evenementenbeleid heeft de Afdeling onvoldoende geacht in verhouding tot de activiteiten die worden verricht voor het in rechte opkomen tegen besluiten.
3.6. Anders dan de stichting betoogt, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank door in te gaan op de verhouding tussen het aantal door de stichting gevoerde bestuursrechtelijke procedures en de door haar verrichte relevante feitelijke werkzaamheden ter behartiging van haar doelstelling, heeft gehandeld in strijd met artikel 1:2, derde lid, van de Awb en met de relevante rechtspraak van de Afdeling op dit punt. De rechtbank wijkt hiermee niet af van eerdere rechtspraak van de Afdeling waaruit die verhouding al blijkt. Het gaat er immers vooral om dat er, naast het voeren van eventuele bestuursrechtelijke procedures, voldoende relevante feitelijke werkzaamheden ter verwezenlijking van de statutaire doeleinden worden uitgevoerd.
3.7. Verder stelt de Afdeling vast dat de stichting een lijst heeft overgelegd met feitelijke werkzaamheden. Ter ondersteuning van die lijst heeft de stichting een aantal bijlagen toegevoegd. Die bijlagen gaan onder meer over correspondentie met het stadsdeel Amsterdam Zuid Oost, de raad van de gemeente Amsterdam of de provincie Noord Holland over deelname van de stichting aan bijeenkomsten en inspraakavonden, en correspondentie met andere belangenorganisaties of natuurverenigingen, waarin [gemachtigde] als stichting wordt uitgenodigd om deel te nemen aan participatietrajecten en bijeenkomsten. Weliswaar is het aantal activiteiten van de stichting toegenomen ten opzichte van de activiteiten in eerder gevoerde procedures, maar in de invulling van die activiteiten is als totaalbeeld weinig verandering opgetreden. Uit de door de stichting overgelegde lijst met feitelijke werkzaamheden en de daarbij behorende bijlagen volgt namelijk dat de stichting hoofdzakelijk correspondeert met overheden, deelneemt aan bijeenkomsten en participatietrajecten van overheden en belangenorganisaties en verder een weblog en een website bijhoudt, maar zelf weinig tot geen activiteiten onderneemt of initiatieven opzet ter verwezenlijking van haar doelen. De werkzaamheden van de stichting slaan nog steeds vooral op het voeren van juridische procedures en daarmee samenhangende activiteiten. De Afdeling is daarom van oordeel dat uit de door de stichting bedoelde lijst met bijlagen niet kan worden afgeleid dat haar feitelijke werkzaamheden in relevante zin zijn gewijzigd ten opzichte van de eerder door de Afdeling beoordeelde werkzaamheden van de stichting, zoals volgt uit punt 3.5 hierboven. De rechtbank heeft het bezwaar van de stichting al daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens gebrek aan voldoende relevante feitelijke werkzaamheden.
Het beroep faalt.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
374-931.