Uitspraak
201909084/1/A3.
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 november 2019 in zaak nr. 18/4633 in het geding tussen:
RTL
en
de staatssecretaris van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft de staatssecretaris een verzoek van RTL om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) informatie te verschaffen, afgewezen.
Bij besluit van 1 november 2018 heeft de staatssecretaris het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 november 2019 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit van 1 november 2019 waarbij krachtens artikel 67, eerste lid en derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) het verzoek is afgewezen en is besloten geen ontheffing te verlenen en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RTL hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
RTL heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar RTL, vertegenwoordigd door R.J.E. Vleugels, juridisch adviseur, en [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W.J.G. van Duijn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. RTL heeft op 9 juli 2018 de staatssecretaris met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van "documenten betreffende de vaststellingsovereenkomsten met Shell van 26 oktober 2004, 25 april 2005 en 9 november 2015 inzake de dividendbelasting die relateren aan de zogeheten ‘opstapresolutie’ waarvan volgens de stukken bleek dat die ‘contra legem’ waren". Zij heeft daarbij negen categorieën documenten genoemd.
Besluitvorming
2. De staatssecretaris heeft dit verzoek bij besluit van 24 juli 2018 afgewezen. Hij stelt zich op het standpunt dat de Wob niet van toepassing is. De verzochte informatie is te relateren aan een concrete belastingplichtige en is verkregen bij de uitvoering van de belastingwet. De informatie valt daarom onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67, eerste lid, van de Awr. In het besluit op bezwaar blijft de staatssecretaris bij dit standpunt, maar heeft hij wel benoemd welke documenten zijn aangetroffen. Het is niet mogelijk om de documenten geanonimiseerd te verstrekken, omdat de documenten ook dan te herleiden zijn naar Shell, gelet op de formulering van het verzoek, aldus de staatssecretaris.
Wettelijk kader
3. Artikel 67 van Pro de Awr luidt:
"1. Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht).
2. […].
3. In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht."
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de documenten die vallen onder de reikwijdte van het verzoek van RTL, per definitie vallen onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67, eerste lid, van de Awr. Dit geldt ook voor de door RTL gevraagde samenvatting en de documenten die de rechtbank heeft bekeken. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat er daarom geen ruimte is voor toepassing van de Wob. Of de informatie op grond van artikel 67, eerste lid, van de Awr kan worden verstrekt en of de staatssecretaris een ontheffing had moeten verlenen op grond van artikel 67, derde lid, van de Awr, staat niet ter beoordeling van de bestuursrechter. Hierover kan een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingediend. De beoordeling van het beroep op artikel 10 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) hoort ook in die procedure thuis, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. RTL betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gevraagde documenten per definitie onder de geheimhoudingsplicht van de Awr vallen en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aangetroffen documenten in het geheel daaronder vallen. Zo moeten er documenten tussen zitten die informatie bevatten over het beleid bij multinationals in het algemeen. De rechtbank had volgens RTL in ieder geval tot het oordeel moeten komen dat de staatssecretaris een uittreksel of een samenvatting van de inhoud of inlichtingen uit de aangetroffen documenten had dienen te verschaffen ingevolge artikel 7, eerste lid, onder c en d, van de Wob. De rechtbank heeft zich volgens RTL verder ten onrechte voor een deel onbevoegd verklaard. Zij betoogt hierover dat artikel 10 van Pro het EVRM de Awr opzij kan zetten. Van belang daarbij is dat openbaarmaking een zwaarwegend algemeen belang dient, omdat de gevraagde documenten gaan over een onderwerp dat maatschappelijk veel losmaakt, aldus RTL.
Beoordeling
6. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3473), is artikel 67, eerste lid, van de Awr een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter die prevaleert boven de Wob. Om vast te stellen of de documenten onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67, eerste lid, van de Awr vallen, dient beoordeeld te worden of aangetroffen documenten betrekking hebben op hetgeen uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt medegedeeld. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1625.
6.1. Zoals uit de hiervoor genoemde uitspraak van 16 oktober 2019 en uit de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:267, volgt, hoeft de bestuursrechter bij documenten die specifiek zijn opgesteld of verkregen in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, in een Wob-procedure niet per document te beoordelen of daar mogelijk nog gegevens in staan die niet onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67, eerste lid, van de Awr vallen. Deze beoordeling is bij zulke documenten, vanwege de aard van deze documenten, voorbehouden aan de burgerlijke rechter. Documenten die tot het fiscale dossier behoren van een specifieke rechtspersoon of natuurlijk persoon zijn zulke documenten. Bij verzoeken als deze, waar het verzoek betrekking heeft op een met naam genoemde rechtspersoon, mag er van worden uitgegaan dat de stukken in het fiscale dossier, dat zich onder de betreffende belastinginspecteur bevindt, zijn aan te merken als documenten waarvoor de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van Pro de Awr geldt. Voor de beoordeling door de bestuursrechter is dan niet vereist dat de documenten die tot het fiscale dossier, zoals de staatssecretaris dit aanduidt, van de rechtspersoon waarop het verzoek betrekking heeft, aan de bestuursrechter worden overgelegd. Dat is slechts anders wanneer er concrete aanwijzingen zijn dat zich in het fiscale dossier ook andere stukken bevinden dan die welke op de aanslagregeling betrekking hebben. Daarvan is niet gebleken. Het was dan ook voor de beoordeling van het hoger beroep niet vereist dat de documenten die tot het fiscale dossier van Shell behoren werden overgelegd.
6.2. Buiten het fiscale dossier, waarbij gedacht kan worden aan documenten als memo's en notities die bijvoorbeeld gericht zijn aan bewindspersonen, heeft de staatssecretaris drie documenten aangetroffen die onder het bereik van het verzoek vallen. Dit zijn een notitie van 3 september 2004 van de directie WDB, DGBel, team ondernemingen en de directie IFZ aan de staatssecretaris van Financiën, een memo van 25 februari 2015 van een medewerker van de Belastingdienst aan MT-lid Directoraat-generaal Belastingdienst en een derde document, dat de staatssecretaris niet heeft omschreven. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van deze documenten kennis genomen en stelt vast dat ze in het geheel betrekking hebben op hetgeen uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over Shell is gebleken of is medegedeeld. De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat de staatssecretaris het Wob-verzoek terecht heeft afgewezen onder verwijzing naar artikel 67, eerste lid, van de Awr. Dat betekent dat de Wob in het geheel niet van toepassing is en de Afdeling niet toekomt aan een beoordeling van het betoog dat de staatssecretaris ingevolge artikel 7, eerste lid, onder c en d, van de Wob informatie op een beperktere wijze openbaar had moeten maken.
6.3. Zoals de rechtbank met juistheid heeft vastgesteld, kan een geschil over de toepassing van artikel 67 van Pro de Awr uitsluitend aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. De beantwoording van de vraag of de staatssecretaris met toepassing van artikel 67, derde lid, van de Awr ontheffing van de geheimhoudingsplicht had moeten verlenen omdat er, zoals RTL stelt, een zwaarwegend belang is gediend bij het bekend worden van de informatie, is dan ook voorbehouden aan de burgerlijke rechter. Die rechter is daarom in dit geval ook de aangewezen rechter om het in dit verband naar voren gebrachte beroep op artikel 10, eerste lid, van het EVRM te beoordelen. De rechtbank is dan ook terecht niet tot een inhoudelijke beoordeling op dit punt overgegaan.
6.4. RTL betoogt wel terecht, zij het op een andere grond, dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om van het beroep kennis te nemen, voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit van 1 november 2019 waarbij op grond van artikel 67, eerste en derde lid, van de Awr het verzoek is afgewezen en is besloten geen ontheffing te verlenen. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3318, heeft geoordeeld, is de beslissing op een bezwaar zonder meer een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, ook al zou de beslissing waartegen het bezwaar zich richt geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit zijn. In dit geval is de beslissing om het verzoek om informatie op grond van de Awr af te wijzen en geen ontheffing van de geheimhoudingsplicht te verlenen, geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. De staatssecretaris had het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van het ingestelde beroep. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 november 2018 van de staatssecretaris in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het bezwaar gericht tegen de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 67, eerste lid, van de Awr en het niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 67, derde lid, van de Awr ongegrond is verklaard. De staatssecretaris had dit deel van het bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren. De Afdeling zal op de hierna te vermelden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. De staatssecretaris dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 november 2019 in zaak nr. 18/4633, voor zover de rechtbank zich onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van het ingestelde beroep;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 67, eerste lid, van de Awr en het niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 67, derde lid, van de Awr gegrond;
V. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Financiën van 1 november 2018, kenmerk 2018-0000120365, voor zover het bezwaar gericht tegen de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 67, eerste lid, van de Awr en het niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 67, derde lid, van de Awr ongegrond is verklaard;
VI. verklaart het bezwaar gericht tegen de afwijzing van het verzoek op grond van artikel 67, eerste lid, van de Awr en het niet verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 67, derde lid, van de Awr niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder V. vernietigde deel van het besluit;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Financiën tot vergoeding van bij RTL Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan RTL Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt;
X. gelast dat de staatssecretaris van Financiën aan RTL Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020.
317-851.