Uitspraak
201804994/1/A3.
Datum uitspraak: 19 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de burgemeester van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2013 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant] om verlening van een exploitatievergunning voor de vestiging van een nieuwe coffeeshop aan de [locatie 1] te Utrecht buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 23 juli 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3300, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen deze uitspraak gegrond verklaard en deze uitspraak vernietigd. Daarnaast heeft zij het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2015 vernietigd wegens strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld.
Bij besluit van 15 juni 2018 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de uitspraak van 14 december 2016, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant]. Hierbij heeft hij de aanvraag van [appellant] om verlening van een exploitatievergunning afgewezen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door S.A.J.T. Hoogendoorn, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door N. Verkerk, zijn verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en de Horecaverordening Utrecht, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Het besluit van 15 juni 2018
2. De burgemeester heeft de aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning voor een nieuwe coffeeshop aan de [locatie 1] te Utrecht afgewezen. Het pand heeft weliswaar een horecabestemming, maar de locatie voldoet niet aan alle vestigingscriteria zoals genoemd in "De beleidsregels over het in behandeling nemen van aanvragen om medewerking aan het vestigen van een coffeeshop gemeente Utrecht 2017" (hierna: de beleidsregels van 2017), aldus de burgemeester. Volgens het vijfde criterium van de beleidsregels wordt geen coffeeshop gedoogd in een straat dan wel een duidelijk herkenbaar afzonderlijk gedeelte daarvan, waaraan bebouwing ligt die in hoofdzaak dient voor bewoning. Uit een door de burgemeester uitgevoerd administratief onderzoek volgt dat de locatie [locatie 1] niet aan dit criterium voldoet, omdat het pand in een bouwblok met meer dan 50% bewoning ligt.
Het beroep van [appellant]
Afwijzing van de aanvraag
3. [appellant] betoogt dat de burgemeester de afwijzing van de aanvraag niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. Ter ondersteuning van dit betoog voert hij verschillende argumenten aan.
Zo voert hij aan dat de burgemeester ten onrechte aan de beleidsregels 2017 heeft getoetst. Daarmee heeft de burgemeester volgens hem miskend dat hij de aanvraag al in 2012 heeft gedaan en dat hij als gevolg van de onrechtmatige buitenbehandelingstelling al bijna zes jaar over deze aanvraag procedeert. De nieuwe beleidsregels zijn volgens hem nadeliger dan de beleidsregels in de Notitie Softdrugsbeleid, die destijds golden. Uit een rapport van een administratief onderzoek van 14 januari 2013 volgt dat zijn aanvraag wel aan deze beleidsregels voldeed. Onder dit beleid was het ook nog mogelijk om een alternatieve locatie voor vestiging van een coffeeshop aan te dragen. Als hij dat nu nog zou doen, zou hij zijn plek op de wachtlijst kwijt zijn.
Verder voert [appellant] aan dat de burgemeester op onjuiste wijze aan de vestigingscriteria van de beleidsregels van 2017 heeft getoetst. De burgemeester had zich bij de toetsing niet mogen beperken tot het bouwblok en had er ook de omgeving bij moeten betrekken. Ook heeft de burgemeester een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip bedrijf door daarbij niet de bedrijven aan huis die in het register van de Kamer van Koophandel staan te betrekken.
Bovendien, zo voert [appellant] aan, had de burgemeester niet met toetsing aan de beleidsregels kunnen volstaan. Hij had volgens [appellant] een brede toets moeten uitvoeren, waarbij alle aspecten die relevant zijn in de beoordeling van de wenselijkheid van de vestiging van een coffeeshop op deze locatie zijn betrokken. Hij had een bibob-onderzoek moeten doen en een onderzoek naar de vraag of de vestiging van een coffeeshop in de omgeving past. Ook had de burgemeester moeten stilstaan bij de vraag of nadeelcompensatie had moeten worden toegekend voor de schade die hij had geleden. Als de burgemeester een brede toets had verricht, dan had hij gezien dat de panden in de Willemstraat de bestemming "gemengd-2" hebben en dat in de omgeving verschillende horecagelegenheden, bedrijven en winkels zijn gevestigd. Er is daardoor al overlast voor bewoners van de Willemstraat en de vestiging van zijn coffeeshop zal niet voor extra overlast zorgen. Daarbij is volgens hem onder meer van belang dat er een politiebureau in de buurt zit en langs de Willemstraat niet kan worden geparkeerd. De burgemeester had ook voorschriften aan de exploitatievergunning kunnen verbinden om eventuele overlast te beperken, aldus [appellant].
Proceskostenvergoeding in bezwaar
3.1. [appellant] betoogt dat de burgemeester in het besluit van 15 juni 2018 ten onrechte niet is ingegaan op zijn verzoek om een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten. Omdat de burgemeester zijn besluit van 28 maart 2013 heeft herroepen, had hij dat verzoek moeten inwilligen, aldus [appellant].
Redelijke termijn
3.2. [appellant] doet een verzoek om vergoeding van de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
Oordeel van de Afdeling
Afwijzing van de aanvraag
4. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels.
4.1. In de Horecaverordening Utrecht is een paragraaf opgenomen over de exploitatievergunning. In artikel 9 van Pro de Horecaverordening zijn de weigeringsgronden voor de exploitatievergunning opgesomd. De burgemeester heeft, specifiek voor de vestiging van coffeeshops, beleidsregels vastgesteld. De burgemeester heeft in dit geval aan de versie van de beleidsregels van 2017 getoetst, omdat die golden ten tijde van het nemen van het besluit van 15 juni 2018. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt.
4.2. In de beleidsregels van 2017 zijn verschillende criteria over de locatie voor de vestiging van coffeeshops opgenomen, de zogenoemde vestigingscriteria. Het vijfde vestigingscriterium in de beleidsregels van 2017 luidt: "Geen coffeeshop wordt gedoogd in een straat dan wel een duidelijk herkenbaar afzonderlijk gedeelte daarvan, waaraan bebouwing ligt die in hoofdzaak dient voor bewoning." In de toelichting is over dit vestigingscriterium vermeld: "5. geen coffeeshop in woonstraten
Dit criterium heeft een rechtstreekse relatie met de meest voorkomende hinder vanuit coffeeshops voor omwonenden: hinder door verkeer, parkeren en rondhangen. Bij een acceptabele vestigingslocatie kan worden gedacht aan een locatie in een straat, of een bouwblok daarbinnen, waar de bebouwing op de begane grond voor meer dan 50% bestaat uit bedrijvigheid."
4.3. De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de aanvraag van [appellant] niet aan het vijfde vestigingscriterium van de beleidsregels van 2017 voldoet. Het pand aan de [locatie 1], waar de aanvraag op ziet, ligt in een bouwblok dat loopt van de Willemstraat 25 tot en met Willemstraat 39. Het blok wordt aan de noordzijde begrensd door de Korte Hamstraat en aan de zuidzijde door de Varkenmarkt. De burgemeester heeft dit bouwblok als een duidelijk herkenbaar afzonderlijk gedeelte van de Willemstraat mogen aanmerken. In opdracht van de burgemeester heeft een ambtenaar een administratief onderzoek verricht ten behoeve van het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, waarbij hij heeft beoordeeld of de panden in dit bouwblok werden bewoond. Zoals de burgemeester ter zitting heeft toegelicht, heeft de ambtenaar daarvoor de basisregistratie personen geraadpleegd en is hij bij het bouwblok langs geweest. Uit het administratief onderzoek is naar voren gekomen dat de benedenverdiepingen van de panden aan de Willemstraat 25, 31, 33, 35 en 39 worden bewoond. Naast het pand aan de [locatie 1] worden alleen de benedenverdiepingen van het pand aan de Willemstraat 27-29 voor een andere functie dan wonen gebruikt. Gelet hierop heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat meer dan 50% van de panden in het bouwblok worden bewoond. Dat op enkele van de woonadressen bedrijven zijn ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel, maakt dit niet anders. Op basis van de bevindingen van de rapporteur mag worden aangenomen dat het op deze adressen gaat om een bedrijf dat wordt uitgeoefend in een huis dat wordt bewoond.
4.4. Op het moment dat [appellant] zijn aanvraag voor de vestiging van een coffeeshop in het pand aan de [locatie 1] deed, golden de beleidsregels uit de Notitie Softdrugsbeleid. Uit het administratief onderzoek dat toen, direct na de aanvraag, is verricht, volgde dat de aanvraag aan deze beleidsregels voldeed. Dit betekent dat [appellant] door toepassing van de beleidsregels van 2017 in een ongunstigere positie is gekomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518) is de enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuwe beleidsregels in een ongunstiger positie komt, onvoldoende om af te wijken van het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar de beleidsregels worden toegepast zoals die op dat moment gelden. In bijzondere gevallen dient van dit uitgangspunt te worden afgeweken. Hiervan is in dit geval geen sprake. Als in het besluit van 15 juni 2017 aan de beleidsregels uit de Notitie Softdrugsbeleid zou zijn getoetst, zou zijn vastgesteld dat de aanvraag daaraan voldoet. Gelet op de toelichting van de burgemeester ter zitting zou dit evenwel niet hebben betekend dat de vergunning zou zijn verleend. Er zou dan immers tevens moeten worden getoetst aan de relevante bepalingen van de Horecaverordening, bij welke toetsing ook belangen van derden een rol spelen. Ook zou nog een beoordeling op grond van de Wet bibob moeten worden verricht. Onder deze omstandigheden is het naar het oordeel van de Afdeling onzeker dat de door [appellant] aangevraagde vergunning voor vestiging van een coffeeshop zou zijn verleend.
4.5. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat in dit geval de beleidsregels van 2017 van toepassing zijn. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, voldoet de aanvraag van [appellant] niet aan de vestigingscriteria van deze beleidsregels. Gelet hierop heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat de weigeringsgrond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder d, van de Horecaverordening aan de orde is op grond waarvan hij de exploitatievergunning moest weigeren. De burgemeester heeft dan ook af mogen zien van een aanvullende toets aan de overige bepalingen van de Horecaverordening en aan de Wet bibob. Ook hoefde de burgemeester het financiële belang van [appellant] niet bij de besluitvorming te betrekken.
Proceskostenvergoeding in bezwaar
5. In zijn besluit van 15 juni 2018 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning voor een nieuwe coffeeshop aan de [locatie 1] te Utrecht afgewezen. De Afdeling begrijpt dat de burgemeester hiermee het bezwaar van [appellant] tegen besluit van 28 maart 2013 gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft herroepen. Deze herroeping volgt op de uitspraak van 14 december 2016, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de burgemeester bij dit besluit ten onrechte de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld. De burgemeester heeft het besluit van 28 maart 2013 dan ook herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid. Gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb had hij daarom de kosten die [appellant] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar moeten vergoeden. Het betoog van [appellant] slaagt.
Redelijke termijn
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zoals volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing. Dit betekent dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
6.1. Het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2013 is op 8 mei 2013 door de burgemeester ontvangen. De redelijke termijn van vijf jaar eindigde daarom op 8 mei 2018. De procedure is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure meer dan vijf en een half jaar heeft geduurd en de redelijke termijn met meer dan een half jaar is overschreden.
6.2. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding heeft te gelden dat in een geval als dit, waarin een besluit na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in één van de rechterlijke procedures sprake is van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie, dan in overweging 6 genoemd, dan komt de periode waarmee die behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014.
6.3. De behandeling van het beroep tegen het besluit van 23 juli 2015 door de rechtbank heeft iets meer dan 6 maanden geduurd en de behandeling van het hoger beroep door de Afdeling bijna 11 maanden. De behandeling van het beroep tegen het besluit van 15 juni 2018 door de Afdeling heeft 6 maanden geduurd. Onder deze omstandigheden is de overschrijding volledig aan de burgemeester toe te rekenen. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, dient aan [appellant] een vergoeding van € 1.000,00 voor de door hem geleden immateriële schade te worden toegekend.
Conclusie
7. Het beroep van [appellant] is gegrond.
7.1. Het besluit van 15 juni 2018 dient wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd, voor zover daarin geen vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten is toegekend. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten die [appellant] in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, te worden veroordeeld. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om de burgemeester daarnaast met toepassing van artikel 8:75 en Pro artikel 7:15 van Pro de Awb tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand te veroordelen.
7.2. De Afdeling ziet gelet op hetgeen hiervoor onder 4 tot en met 4.5 is overwogen geen aanleiding voor een verdergaande vernietiging van het besluit van 15 juni 2018. Zij laat de afwijzing van de aanvraag van [appellant] dus in stand.
7.3. De Afdeling zal daarnaast de burgemeester met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de burgemeester van Utrecht van 15 juni 2018, kenmerk ZS 4904026, voor zover voor daarin geen vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten aan [appellant] is toegekend;
III. veroordeelt de burgemeester om aan [appellant] een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,00 (zegge: duizend euro) te betalen;
IV. veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met:
a. de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
V. gelast dat de burgemeester van Utrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Borman w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
589. BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn […]
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 49
In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochteronderneming door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
Artikel 51
De bepalingen van dit hoofdstuk zijn, wat de betrokken lidstaat betreft, niet van toepassing op de werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag in deze staat, zelfs indien deze slechts voor een bepaalde gelegenheid geschieden.
Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, besluiten dat de bepalingen van dit hoofdstuk op bepaalde werkzaamheden niet van toepassing zijn.
Artikel 52
1. De voorschriften van dit hoofdstuk en de maatregelen uit hoofde daarvan genomen doen niet af aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen welke bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn.
2. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure richtlijnen vast voor de coördinatie van voornoemde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 16
De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.
Horecaverordening Utrecht
Artikel 9
1. De burgemeester weigert de exploitatievergunning:
a. indien de exploitatie of vestiging van een horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een ter inzage gelegd bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit, een beheersverordening, een exploitatieplan of daarmee gelijk te stellen regelingen.
b. Indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7.
c. Indien voor het horecabedrijf een vergunning op grond van de Drank - en Horecawet is vereist en deze is geweigerd.
d. Indien naar zijn oordeel de openbare orde, veiligheid of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
e. Indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn.
2. Bij toepassing van het bepaalde onder het eerste lid, sub d, houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf en de wijze van bedrijfsvoering van de houder in deze of in andere horecabedrijven;
[…]