Uitspraak
201504974/1/A3.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 mei 2015 in zaak nr. 14/1461 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2014 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen Transavia Airlines C.V. (hierna: Transavia) afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 12 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst naar aanleiding van het in andere zaken stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep hervat en [appellant] en anderen en de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de verwijzingsuitspraken, het arrest van het Hof van 17 maart 2016, ECLI:EU:C:2016:187, en de einduitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733. [appellant] en anderen en de staatssecretaris hebben van deze gelegenheid gebruikgemaakt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2017, waar [appellant] en anderen, allen vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener te Oosterhout, en door N. Baldew, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops en mr. S.J.D. Eillyas, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Ingevolge Verordening (EG) nr. 261/2004 (PB 2004, L 46) hebben vliegtuigpassagiers in geval van instapweigering, annulering van een vlucht of langdurige vertraging van een vlucht onder bepaalde voorwaarden recht op compensatie door de luchtvaartmaatschappij. [appellant] en anderen stellen zich op het standpunt dat Transavia de Verordening heeft overtreden door hen niet te compenseren wegens vertraging van een vlucht. Zij hebben de staatssecretaris daarom verzocht om handhavend op te treden tegen Transavia. Bij het besluit van 28 februari 2014 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. De staatssecretaris heeft daaraan ten grondslag gelegd dat volgens zijn beleid handhavingsverzoeken die meer dan een jaar na de betrokken vlucht zijn ingediend, worden afgewezen, omdat adequate handhaving slechts mogelijk is naar aanleiding van recente klachten.
[persoon] heeft namens [appellant] en anderen bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek. Bij het besluit van 3 juli 2014 heeft de staatssecretaris dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [persoon] niet heeft voldaan aan het verzoek van de staatssecretaris om een machtiging over te leggen waaruit blijkt dat hij bevoegd is om namens [appellant] en anderen bezwaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de staatssecretaris aldus besluiten.
Procesbelang
2. De staatssecretaris betoogt dat [appellant] en anderen geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. De staatssecretaris voert daartoe aan dat de Afdeling in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert.
2.1. In hun tegen het besluit van 28 februari 2014 gerichte bezwaarschrift hebben [appellant] en anderen de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de door hen in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet een dergelijk verzoek worden ingewilligd voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Reeds daarom hebben [appellant] en anderen belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing van hun handhavingsverzoek en dus bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Het betoog faalt.
Vertegenwoordigingsbevoegdheid
3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat reeds bij het handhavingsverzoek een machtiging is gevoegd waaruit blijkt dat [persoon] bevoegd was om namens hen bezwaar te maken. Deze bevoegdheid kon bovendien worden afgeleid uit het feit dat [persoon] door hen ingevulde formulieren en persoonlijke stukken van hen had overgelegd, aldus [appellant] en anderen.
3.1. De staatssecretaris betoogt dat de Afdeling deze hogerberoepsgronden buiten beschouwing moet laten, omdat [appellant] en anderen deze gronden niet in beroep naar voren hebben gebracht, terwijl zij dat wel hadden kunnen doen. Dit betoog wordt echter niet gevolgd, reeds omdat ambtshalve moet worden beoordeeld of het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4665), staat geen rechtsregel in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging, maar dient deze wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen.
Bij het handhavingsverzoek is een door [appellant] en anderen ondertekende machtiging gevoegd. In de machtiging is vermeld dat zij met betrekking tot een klacht tegen de betreffende luchtvaartmaatschappij geen enkele financiële vergoeding hebben ontvangen. Vervolgens is vermeld dat zij C-buddy, de werkgever van [persoon], machtigen om hun zaken te behartigen en om toegekende vergoedingen namens hen te incasseren. Verder is vermeld dat zij C-buddy en de nationale toezichthoudende instantie die verantwoordelijk is voor de toepassing van de Verordening toestemming geven om namens hen te handelen bij de contacten met de luchtvaartmaatschappij en om toegang te hebben tot op hen betrekking hebbende persoonlijke gegevens die door de luchtvaartmaatschappij worden bewaard. Gelet op deze inhoud, voorziet de machtiging in de bevoegdheid tot belangenbehartiging in een geschil met een luchtvaartmaatschappij over compensatie als bedoeld in de Verordening. De grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid zijn aldus voldoende bepaalbaar. Het maken van bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2014 valt onder de reikwijdte van die bevoegdheid. Derhalve heeft de staatssecretaris in bezwaar ten onrechte het standpunt ingenomen dat geen machtiging is overgelegd waaruit blijkt dat [persoon] bevoegd was om namens [appellant] en anderen bezwaar te maken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 juli 2014 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
Bevoegdheid staatssecretaris
5. [appellant] en anderen betogen dat de staatssecretaris hun handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. In voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling echter geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert. In voormeld arrest van 17 maart 2016 heeft het Hof geoordeeld dat de Verordening niet verplicht tot handhavend optreden in zulke gevallen. [appellant] en anderen bestrijden de juistheid van het in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 gegeven oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris. Zij voeren daartoe in wezen dezelfde gronden aan als welke de Afdeling in de uitspraken van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:399, ECLI:NL:RVS:2017:400, ECLI:NL:RVS:2017:401, ECLI:NL:RVS:2017:402, ECLI:NL:RVS:2017:403, ECLI:NL:RVS:2017:404 en ECLI:NL:RVS:2017:422, heeft verworpen. Er is geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in die uitspraken.
Er is, anders dan [appellant] en anderen betogen, evenmin aanleiding om bij wijze van overgangsregeling de staatssecretaris bevoegd te achten tot handhavend optreden in individuele gevallen die dateren van vóór de uitspraken van 11 maart 2015. [appellant] en anderen wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4602. In die uitspraak heeft de Afdeling in afwijking van jarenlange vaste rechtspraak geoordeeld dat de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen geen bestuursorgaan is, zodat tegen haar beslissingen niet kan worden opgekomen bij de bestuursrechter. Om de vele partijen die een relatie hebben met de stichting de gelegenheid te geven zich op de gewijzigde rechtspraak in te stellen, om de stichting de gelegenheid te geven haar praktijk daaraan aan te passen en om ongewenste gevolgen voor lopende zaken te voorkomen, heeft de Afdeling uitgesproken dat vóór 1 maart 2015 genomen beslissingen van de stichting als besluiten van een bestuursorgaan worden aangemerkt. In de uitspraken van 12 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3610, en 23 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7478, had de Afdeling de stichting nog uitdrukkelijk en gemotiveerd als bestuursorgaan aangemerkt. Daarentegen heeft de Afdeling, zoals zij in voormelde uitspraken van 22 juni 2016 heeft overwogen, in uitspraken van vóór 11 maart 2015 weliswaar impliciet tot uitgangspunt genomen dat de staatssecretaris in individuele gevallen bevoegd is om handhavend op te treden, maar heeft zij over die bevoegdheid niet uitdrukkelijk een oordeel gegeven. Eerst in één van de zaken waarin op 11 maart 2015 en 22 juni 2016 uitspraak is gedaan, is de reikwijdte van die bevoegdheid aan de orde gesteld. Voorts is van belang dat de uitspraken van vóór 11 maart 2015, anders dan de oude rechtspraak over de stichting, een gang naar de civiele rechter niet uitsloten, aangezien het in wezen gaat om een geschil tussen een vliegtuigpassagier en een luchtvaartmaatschappij in het kader van een tussen hen gesloten overeenkomst.
6. Gezien zijn onbevoegdheid, heeft de staatssecretaris bij het besluit van 28 februari 2014 het handhavingsverzoek terecht, zij het op onjuiste gronden, afgewezen. Om deze reden zal de Afdeling het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen besluit op bezwaar.
Verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatig besluit
7. [appellant] en anderen verzoeken de Afdeling om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van door hen geleden schade. De schade bestaat volgens [appellant] en anderen uit de compensatie die Transavia aan hen had moeten betalen. Zij voeren aan dat deze schade het gevolg is van een onrechtmatig besluit van de staatssecretaris, aangezien deze zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden op de door hen gewenste wijze. Daardoor is het niet meer mogelijk om de compensatie op andere wijze te verkrijgen, aldus [appellant] en anderen.
7.1. Ook indien de staatssecretaris zich van meet af aan onbevoegd had geacht om het verzoek om handhaving in te willigen en dus een rechtmatig besluit had genomen, hadden [appellant] en anderen niet de gewenste compensatie ontvangen. De door hen gestelde schade is daarom niet het gevolg van de onrechtmatigheid van een besluit van de staatssecretaris. Voorts is het een bewuste keuze van hen geweest om te trachten de compensatie langs bestuursrechtelijke weg te verkrijgen. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding dan ook afwijzen.
Verzoek om schadevergoeding wegens duur procedure
8. [appellant] en anderen verzoeken om schadevergoeding in verband met de duur van de procedure. Zij voeren aan dat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak hebben gekregen.
8.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit na 1 februari 2014 bekend is gemaakt.
8.2. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag dat partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
8.3. [appellant] en anderen hebben tegen het besluit van 28 februari 2014 bezwaar gemaakt bij brief van 7 april 2014, welke per post is verzonden. Wegens het ontbreken van een bewijs van de ontvangstdatum gaat de Afdeling ervan uit dat de staatssecretaris het bezwaarschrift op 8 april 2014 heeft ontvangen, zodat op die dag de redelijke termijn is aangevangen.
Voor zover het gaat om de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof, betogen [appellant] en anderen dat deze periode niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Daartoe voeren zij aan dat zij eerder in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om te reageren op het oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris, dat zij dan eerder zouden hebben bewerkstelligd dat dit oordeel zou worden herzien en dat het dan niet noodzakelijk zou zijn geweest om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof. De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in dit betoog. Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. De door [appellant] en anderen geschetste situatie waarin het stellen van een prejudiciële vraag wegens een andersluidend oordeel over de bevoegdheid achteraf gezien niet noodzakelijk was, doet zich dus niet voor. Aangezien voorts in deze zaak dezelfde bevoegdheidstoepassing aan de orde is als in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, was beantwoording van de in die zaken gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting van dit geschil noodzakelijk. Daarom was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Deze periode is aangevangen op de dag waarop partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden, te weten op 30 november 2015. Deze periode is geëindigd op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof, te weten op 17 maart 2016. Het betreft derhalve een periode van iets meer dan drie en een halve maand.
Nu [appellant] en anderen eerst in hoger beroep hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vier jaar te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure twee jaar en bijna tien maanden. De redelijke termijn van vier jaar is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Proceskostenveroordeling
9. De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellant] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ingeval de bestuursrechter een besluit vernietigt, moet hij het bestuursorgaan dat het vernietigde besluit heeft genomen, in beginsel in de proceskosten veroordelen. Slechts in uitzonderlijke gevallen is afwijking van dit uitgangspunt gerechtvaardigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9447) en anders dan de staatssecretaris betoogt, is de omstandigheid dat het besluit om formele redenen wordt vernietigd en de rechter zodanig zelf in de zaak voorziet dat de vernietiging de wederpartij niet baat, niet zo’n omstandigheid. Dat de Afdeling in uitspraken van vóór 11 maart 2015 impliciet tot uitgangspunt heeft genomen dat de staatssecretaris bevoegd is om in individuele gevallen van overtreding van de Verordening handhavend op te treden, is evenmin zo’n omstandigheid. Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, is in deze uitspraken niet uitdrukkelijk een oordeel over de bevoegdheid van de staatssecretaris gegeven en is de reikwijdte van die bevoegdheid eerst aan de orde gesteld in één van de zaken waarin op 11 maart 2015 en 22 juni 2016 uitspraak is gedaan. De staatssecretaris had die reikwijdte eerder aan de orde kunnen stellen, hetgeen hij niet heeft gedaan. Voorts is er geen aanleiding voor het achterwege laten van een vergoeding van de kosten in verband met het bijwonen van de zitting bij de Afdeling door de gemachtigden van [appellant] en anderen, welke zitting volgens de staatssecretaris onnodig was. Nu de Afdeling niet op grond van artikel 8:54 van Pro de Awb een zitting achterwege heeft gelaten, hadden [appellant] en anderen recht op een behandeling van het hoger beroep op een zitting. Niet onredelijk is dat [appellant] en anderen een gemachtigde op die zitting hebben laten verschijnen.
Bij de proceskostenveroordeling is, zoals [appellant] en anderen hebben verzocht, meegenomen dat zij een reactie op voormeld arrest van het Hof van 17 maart 2016 hebben ingediend.
Aangezien het besluit van 28 februari 2014 niet wordt herroepen, is niet voldaan aan de in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb neergelegde voorwaarden voor het toekennen van een vergoeding van proceskosten die in verband met het bezwaar tegen dat besluit zijn gemaakt. De door [appellant] en anderen aangevoerde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1, biedt geen grond voor een ander oordeel. Daarin werd een herroeping aanwezig geacht omdat de motivering van het in bezwaar bestreden besluit betreffende een uitkering was gewijzigd en deze wijziging gevolgen had voor de aanspraak van de bezwaarde op een andere uitkering. Daarentegen brengt de wijziging van de motivering van de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant] en anderen geen verandering in de gegrondheid van hun vordering op Transavia.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 mei 2015 in zaak nr. 14/1461;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 3 juli 2014, kenmerk B-1-14-0125.001;
V. verklaart het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 28 februari 2014, kenmerk M14-0379, ongegrond;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 3 juli 2014;
VII. wijst de verzoeken om schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.732,50 (zegge: zeventienhonderdtweeëndertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
582.