Uitspraak
201302120/2/A3.
Datum uitspraak: 22 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 februari 2013 in zaak nr. 12/5342 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij uitspraak van 11 maart 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:699; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een vraag, de behandeling van het hoger beroep van [appellante] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht.
Bij arrest van 17 maart 2016 in de gevoegde zaken C-145/15 en C-146/15 inzake [partij A] en [partij B] tegen de staatssecretaris onderscheidenlijk [appellante] tegen de staatssecretaris (ECLI:EU:C:2016:187) heeft het Hof deze vraag beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
[appellante], de staatssecretaris en Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (hierna: KLM) hebben een reactie op het arrest van het Hof ingediend. [appellante] heeft tevens nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak nader ter zitting behandeld op 17 mei 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, werkzaam onder de naam REISRECHT.nl, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.J. Kuiper, mr. I.M. Kops en drs. A. van der Vliet, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijke bepalingen
1. Voor de tekst van de in deze zaak relevante bepalingen uit Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening) en de Wet luchtvaart wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
Het geschil
2. Bij brief van 1 februari 2012 heeft [appellante] de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen KLM, teneinde deze luchtvaartmaatschappij te bewegen de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder c, van de Verordening ongedaan te maken en alsnog compensatie in de zin van artikel 7 te Pro betalen. De staatssecretaris heeft het verzoek van [appellante] bij besluit van 2 februari 2012 afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 22 mei 2012 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen dat besluit ongegrond verklaard.
De verwijzingsuitspraak
3. In overweging 8 van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling als volgt overwogen:
"In de Wet luchtvaart is voorzien in een algemene grondslag voor de staatssecretaris om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. Op deze grondslag is de staatssecretaris bijvoorbeeld bevoegd om tot handhaving over te gaan als onderzoek uitwijst dat een luchtvaartmaatschappij jegens passagiers stelselmatig weigert aan haar verplichtingen uit hoofde van de Verordening te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling is de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag evenwel niet bevoegd om, op verzoek van een passagier, over te gaan tot handhaving in elk individueel geval afzonderlijk waarin een luchtvaartmaatschappij weigert het uit de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening voortvloeiende recht op compensatie te honoreren."
Voor de motivering van dit oordeel wordt verwezen naar de overwegingen 8.1 tot en met 8.5 van de verwijzingsuitspraak.
4. Naar aanleiding van dit oordeel is de vraag gerezen of de Verordening verplicht tot bestuursrechtelijke handhaving door de staatssecretaris. In dat verband twijfelde de Afdeling over de wijze waarop artikel 16 van Pro de Verordening moet worden uitgelegd. Daarom heeft de Afdeling bij de verwijzingsuitspraak het Hof deze vraag voorgelegd:
"Verplicht artikel 16 van Pro Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46), in aanmerking genomen dat het Nederlandse recht toegang tot de civiele rechter biedt ter bescherming van de rechten die passagiers uit hoofde van het Unierecht aan de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening kunnen ontlenen, de nationale autoriteiten ertoe om uitvoeringsmaatregelen te nemen die een grondslag bieden voor bestuursrechtelijke handhaving door de op grond van artikel 16 aangewezen Pro instantie in elk individueel geval afzonderlijk waarin de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening worden overtreden, teneinde in elk individueel geval afzonderlijk het recht op compensatie van een passagier te kunnen garanderen?"
Het arrest
5. In het arrest heeft het Hof ter beantwoording van deze vraag voor recht verklaard:
"Artikel 16 van Pro verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91, moet in die zin worden uitgelegd dat de door elke lidstaat overeenkomstig lid 1 van dit artikel aangewezen instantie, waarbij door een passagier een individuele klacht is ingediend na de weigering van een luchtvaartmaatschappij om hem de in artikel 7, lid 1, van die verordening bedoelde compensatie te betalen, niet verplicht is handhavend op te treden tegen die luchtvaartmaatschappij om haar ertoe te bewegen die compensatie te betalen."
Reactie van [appellante] op de verwijzingsuitspraak
6. [appellante] betoogt dat tot na de eerste zitting op 17 maart 2014 niet duidelijk was dat de Afdeling een oordeel zou geven over de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris. Daartoe voert zij aan dat het oordeel uit de verwijzingsuitspraak afwijkt van eerdere uitspraken van de Afdeling, waaronder die van 10 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR4645). Zij stelt dat zij daarop niet bedacht kon zijn, waardoor zij haar standpunt hierover niet naar voren heeft kunnen brengen. Voorts voert zij aan dat de Afdeling het gewijzigde oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarnaast is dat oordeel onjuist, aldus [appellante].
6.1. In eerdere uitspraken, waaronder de door [appellante] aangevoerde uitspraak, is impliciet tot uitgangspunt genomen dat de staatssecretaris bevoegd is om in individuele gevallen handhavend op te treden indien de in de Verordening neergelegde compensatieverplichtingen niet worden nagekomen. In die uitspraken heeft de Afdeling over die bevoegdheid evenwel niet uitdrukkelijk een oordeel gegeven. Eerst in deze zaak is de vraag naar de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris aan de orde gesteld, met name door KLM in haar reactie op het hoger beroep van [appellante]. KLM heeft aangevoerd dat het naast elkaar bestaan van een civielrechtelijke en een bestuursrechtelijke mogelijkheid voor het verkrijgen van compensatie onduidelijkheid en tegenstrijdige uitspraken van rechtbanken oplevert. Voorts heeft KLM aangevoerd dat de bestuursrechtelijke handhaving door de staatssecretaris dient te zijn gericht op het afdwingen van (algemene) naleving van de Verordening door luchtvaartmaatschappijen en niet is bedoeld als gelijkwaardig alternatief voor de civielrechtelijke afdoening van claims van passagiers ter verkrijging van compensatie. Doordat aldus de vraag naar de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris aan de orde is gesteld, was de Afdeling gehouden om hierover uitdrukkelijk een oordeel te geven.
6.2. Reeds door de reactie van KLM kon [appellante] erop bedacht zijn dat de Afdeling een oordeel zou geven over de reikwijdte van de bevoegdheid van de staatssecretaris. Anders dan [appellante] stelt, is bovendien ook tijdens de eerste zitting op 17 maart 2014 nadrukkelijk aan de orde gesteld wat de verhouding is tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke procedures ter verkrijging van compensatie als bedoeld in de Verordening en in welke gevallen de staatssecretaris de in de Wet luchtvaart neergelegde handhavingsbevoegdheden mag inzetten. [appellante] kon haar standpunt daarover naar voren brengen, hetgeen zij ook heeft gedaan.
6.3. Dat in de verwijzingsuitspraak niet uitdrukkelijk is overwogen dat het oordeel over de handhavingsbevoegdheid van de staatssecretaris afwijkt van eerdere uitspraken, laat onverlet dat de Afdeling in de verwijzingsuitspraak uitvoerig heeft gemotiveerd op grond waarvan zij tot haar oordeel is gekomen. [appellante] wordt dan ook niet gevolgd in haar betoog dat de verwijzingsuitspraak onvoldoende is gemotiveerd.
6.4. Voor zover [appellante] zich keert tegen het in de verwijzingsuitspraak gegeven oordeel over de reikwijdte van de bevoegdheid tot handhaving van de staatssecretaris en de aan dat oordeel ten grondslag gelegde motivering, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in een verwijzingsuitspraak gegeven oordeel. Voorafgaand aan de verwijzingsuitspraak heeft [appellante] haar opvattingen over de handhavingsbevoegdheid van de staatssecretaris uiteengezet, zodat de Afdeling daarmee bekend was. In haar reactie op de verwijzingsuitspraak heeft [appellante] deze opvattingen slechts nader gemotiveerd. Na kennisname van deze nadere motivering is de Afdeling van oordeel dat een zeer uitzonderlijk geval in voormelde zin hier niet aan de orde is, zodat van het in de verwijzingsuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
Reactie van [appellante] op het arrest
7. [appellante] betoogt dat het door het Hof gegeven antwoord op de prejudiciële vraag onjuist is. Zij voert onder meer aan dat het antwoord in strijd is met het doel dat het Europees Parlement en de Raad met de Verordening, meer bepaald met artikel 16 daarvan Pro, voor ogen hadden. Voorts verzoekt zij de Afdeling om nadere prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.
7.1. De Afdeling dient van de juistheid van het arrest van het Hof uit te gaan. De omstandigheid dat [appellante] zich niet kan verenigen met de overwegingen van dat arrest en het daarin gegeven antwoord op de prejudiciële vraag, is geen reden om van dat uitgangspunt af te wijken. Er is geen aanleiding om de door [appellante] voorgestelde nadere prejudiciële vragen aan het Hof te stellen, nu het door het Hof in het arrest gegeven antwoord duidelijk is en beantwoording van de voorgestelde vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van dit geschil.
Oordeel over de bevoegdheid van de staatssecretaris
8. Uit de beantwoording van de prejudiciële vraag door het Hof volgt dat artikel 16 van Pro de Verordening er niet toe verplicht dat de staatssecretaris bevoegd is om in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of meer passagiers handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij aan ieder van hen de compensatie als bedoeld in de artikelen 5 en 7 van de Verordening betaalt. Het arrest noopt er dan ook niet toe om af te wijken van het in de verwijzingsuitspraak neergelegde oordeel dat de staatssecretaris in dergelijke gevallen niet bevoegd is om tot zodanig handhavend optreden te besluiten.
9. [appellante] heeft de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen KLM wegens overtreding van de Verordening, met als doel dat KLM haar alsnog compensatie in de zin van die Verordening betaalt. Gelet op hetgeen in de voorgaande overwegingen en in de verwijzingsuitspraak is overwogen, was de staatssecretaris niet bevoegd om dit verzoek in te willigen. Zowel in de aangevallen uitspraak als in het besluit op bezwaar van 22 mei 2012 is dit niet onderkend.
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van de staatssecretaris van 22 mei 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11.15 van de Wet luchtvaart voor vernietiging in aanmerking. Nu de staatssecretaris niet bevoegd was het verzoek van [appellante] in te willigen, heeft hij op zich terecht - zij het op onjuiste gronden - dit verzoek afgewezen en het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar van 22 mei 2012 geheel in stand blijven.
Schadevergoeding
11. [appellante] verzoekt om vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden door het oordeel van de Afdeling over de reikwijdte van de handhavingsbevoegdheid van de staatssecretaris. Zij stelt dat zij geen rekening behoefde te houden met dit oordeel en dat zij hierdoor de rechtmatigheid van de reactie van de staatssecretaris op haar aanvraag niet heeft kunnen laten toetsen. Voorts stelt zij dat de schade bestaat uit het mislopen van compensatie van de luchtvaartmaatschappij alsmede uit het hebben moeten voeren van procedures.
11.1. Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
11.2. De in artikel 8:88, eerste lid, vermelde schadeoorzaken betreffen alle handelen of nalaten van bestuursorganen. [appellante] stelt schade te hebben geleden door het oordeel van de Afdeling. De gestelde schade is derhalve niet het gevolg van een in artikel 8:88, eerste lid, vermelde schadeoorzaak. Daarom is de Afdeling onbevoegd om van dit verzoek om schadevergoeding kennis te nemen.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
12. [appellante] verzoekt om schadevergoeding omdat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak heeft gekregen.
12.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
12.2. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag na verzending van de verwijzingsuitspraak en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
12.3. [appellante] heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 2 februari 2012 ingediend op 7 februari 2012. Nu zij het per fax heeft ingediend, heeft de staatssecretaris het ook diezelfde dag ontvangen. De redelijke termijn is dus aangevangen op 7 februari 2012.
Aangezien de Afdeling beantwoording van de prejudiciële vraag noodzakelijk achtte voor de beslechting van dit geschil, was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Het betreft een periode van ruim een jaar, te weten van 12 maart 2015 tot en met 17 maart 2016.
Nu [appellante] eerst in hoger beroep heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vijf jaren te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure drie jaar en ruim vier maanden. De redelijke termijn van vijf jaren is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Proceskostenvergoeding
13. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover de vergoeding betrekking heeft op het indienen van schriftelijke opmerkingen bij het Hof, het indienen van reacties op het arrest bij de Afdeling en het verschijnen op de nadere zitting van de Afdeling, zal het bedrag gelijkelijk worden verdeeld over deze zaak en zaak nr. 201305166/1/A3. Daartoe is redengevend dat het Hof de in beide zaken gedane
verzoeken om een prejudiciële beslissing gevoegd heeft behandeld, door de gemachtigde van [appellante] voor beide verzoeken gezamenlijk schriftelijke opmerkingen zijn ingediend bij het Hof, voor beide zaken gelijkluidende reacties op het arrest zijn ingediend bij de Afdeling en beide zaken op dezelfde dag op een nadere zitting van de Afdeling zijn behandeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 februari 2013 in zaak nr. 12/5342;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 22 mei 2012, kenmerk B-1-12-0187.001;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. verklaart zich onbevoegd om van het verzoek om schadevergoeding wegens het oordeel van de Afdeling kennis te nemen;
VII. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af;
VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.728,00 (zegge: tweeduizend zevenhonderdachtentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
640.