Uitspraak
Raad
van State
No. H01.97.1258.
Datum uitspraak: 12 november 1998.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [eiser] te [woonplaats]
2. Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen te Zoetermeer (appellanten)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 3 september 1997 in het geschil tussen:
appellant sub 1
en
appellante sub 2.
1.Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 1996 heeft appellante sub 2 afwijzend beschikt op het verzoek van appellant sub 1 om hem een Nationale Hypotheek Garantie (verder: hypotheekgarantie) te verstrekken voor een door hem af te sluiten lening voor een woning.
Tegen dit besluit heeft appellant sub 1 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 juni 1996 heeft appellante sub 2 het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 september 1997, verzonden op dezelfde datum, heeft de arrondissementsrechtbank te Arnhem (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en appellante sub 2 opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief van 25 september 1997, bij de Raad van State ingekomen op 26 september 1997, en appellante sub 2 bij brief van 24 september 1997, bij de Raad van State ingekomen op 25 september 1997, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep van appellant sub 1 zijn aangevuld bij brief van 28 oktober 1997. Deze brief alsmede de brief van 24 september 1997 zijn aangehecht.
Bij brief van 5 februari 1998 heeft appellante sub 2 een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 1998, waar appellant sub 1 bij monde van mr H.R.T.M. van O., advocaat te Nijmegen, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door K.J.R. S. en mr P. B., gemachtigden, en bijgestaan door mevrouw mr P. R., advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2.Overwegingen
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - samengevat - geoordeeld dat appellante sub 2 bij de vaststelling van het toetsinkomen er van mocht uitgaan dat de arbeidsongeschiktheidsuitkering (verder: de uitkering) van appellant sub 1 van tijdelijke aard is. De rechtbank heeft het besluit van 13 juni 1996 vernietigd, omdat niet is gebleken op welk bedrag het toetsinkomen is vastgesteld en omdat appellante sub 2 bij de berekening van het toetsinkomen geen rekening heeft gehouden met bepaalde sociale uitkeringen, waarvoor appellant sub 1 mogelijk in aanmerking komt na de eventuele intrekking van zijn uitkering.
2.2. De Afdeling zal vooreerst beoordelen of appellante sub 2 een bestuursorgaan is.
2.3. Ingevolge artikel 1:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder: de Wet) wordt, voor zover hier van belang, onder bestuursorgaan verstaan:
a. (...)
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2.4. Het verstrekken van hypotheekgaranties door appellante sub 2 vindt zijn grondslag in de uitoefening van een voormalige overheidstaak. Uit de brief van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: de staatssecretaris van VROM) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 mei 1993 blijkt dat besloten is de garantieverlening te continueren, maar daarbij het huidige instrument te verbeteren in die zin dat de garantieverlening wordt gewijzigd in een waarborgconstructie. In verband hiermee heeft de staatssecretaris besloten om met de betrokken partijen, te weten de kopers, financiers, gemeenten en het Rijk, te komen tot operationalisering van een waarborgfonds. De staatssecretaris hechtte er niettemin aan de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten voor de garantieverlening te continueren, hetgeen blijkens de statuten van appellante sub 2 tot uitdrukking komt in de nauwe betrokkenheid van de minister van VROM, door middel van zijn goedkeuringsbevoegdheid, bij de gang van zaken met betrekking tot de verstrekking van garanties. Zo behoeven onder meer de door het bestuur van appellante sub 2 vastgestelde standaard-overeenkomst van borgtocht, de normen voor borgstelling alsmede de borgtochtvoorwaarden de goedkeuring van de Minister. De wijze waarop de geldmiddelen worden belegd en een wijziging van de statuten zijn eveneens aan goedkeuring onderworpen. Verder verstrekt appellante sub 2 geen borgtochten meer als het Rijk of de gemeente besluit geen nieuwe verplichtingen aan te gaan tot zekerheid voor de nakoming van de betalingsverplichtingen van appellante sub 2 jegens geldgevers. Voorts heeft de Minister invloed op de samenstelling van het bestuur van appellante sub 2.
2.5. Gezien de nauwe betrokkenheid tussen appellante sub 2 en de Minister moet worden geoordeeld dat appellante sub 2 bij het al dan niet verstrekken van een hypotheekgarantie openbaar gezag uitoefent in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Wet en mitsdien wat betreft besluiten als hier in het geding als een bestuursorgaan is aan te merken.
Nu het al dan niet verlenen van een hypotheekgarantie in dit geval - nog steeds - neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak draagt het besluit betreffende de hypotheekgarantie het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Wet, waartegen belanghebbenden ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid van de Wet bezwaar konden maken, en tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar beroep konden instellen bij de rechtbank.
2.6. Het hoger beroep van appellant sub 1 richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat zijn uitkering niet als blijvend is aan te merken.
2.7. Volgens artikel 3 van Pro de Normen 1996 Nationale Hypotheek Garantie (verder: de Normen), voor zover hier van belang, bedraagt het toetsinkomen de som van de in die bepaling genoemde inkomensvormen, waaronder de sociale uitkering.
In artikel 3.17 van de Normen is bepaald dat, indien de aanvrager een sociale uitkering geniet die niet blijvend van aard is, ter bepaling van de toegestane financieringslast vanaf het moment dat er geen zekerheid bestaat over de hoogte van de uitkering, uitgegaan wordt van het sociaal minimum (= huidige bijstandsuitkering), waarop voor het desbetreffende huishouden recht bestaat.
Volgens artikel 3.4 van de Normen, voor zover hier van belang, wordt onder een blijvende sociale uitkering verstaan een uitkering waarop blijkens een toekenningsbesluit dan wel een schriftelijke verklaring van de uitkerende instantie, een recht voor een niet-beperkte periode bestaat.
2.8. Artikel 3.4., voornoemd, dient volgens appellante sub 2 in die zin te worden toegepast dat alle uitkeringen waarvan niet vast staat dat die tot de pensioengerechtigde leeftijd zullen voortduren, als uitkeringen van niet-blijvende aard worden aangemerkt.
Bij de inwerkingtreding van de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (verder: de Wet TBA) zijn onder meer artikel 24 van Pro de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en artikel 34 van Pro de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (verder: WAO) aldus gewijzigd dat elke toegekende uitkering krachtens die wetten van beperkte duur is. Dit betekent, naar appellante sub 2 ter zitting heeft medegedeeld, dat het merendeel van de uitkeringsgerechtigden niet in aanmerking komt voor een hypotheekgarantie omdat zij door genoemde wijziging slechts over een tijdelijke uitkering beschikken. Krachtens de artikelen 3.4. en 3.17 van de Normen kan de uitkering slechts tot het moment waarop zekerheid bestaat omtrent de hoogte hiervan in aanmerking worden genomen voor de berekening van het toetsinkomen en de daarmee samenhangende toegestane financieringslast, hetgeen er in de regel toe zal leiden dat de categorie der uitkeringsgerechtigden geen aanspraak kan maken op een hypotheekgarantie.
Gelet op de grote mate van beleidsvrijheid die appellante sub 2, gelet ook op het doel van het waarborgfonds, toekomt met betrekking tot het vaststellen van de Normen en gezien het risico dat zij loopt door zich garant te stellen voor een door een particulier af te sluiten lening, acht de Afdeling deze consequentie niet zo onaanvaardbaar dat moet worden geoordeeld dat appellante sub 2 niet in redelijkheid deze Normen omtrent de duurzaamheid van inkomsten heeft kunnen vaststellen en toepassen.
2.9. Het toekenningsbesluit van 22 november 1973 moet worden gezien in het licht van het gewijzigde artikel 34 van Pro de WAO. Gelet hierop en gezien de van toepassing zijnde Normen beschikte appellant sub 1 over een tijdelijke uitkering, waarmee bij de berekening van het toetsinkomen slechts rekening behoefde te worden gehouden tot het moment waarop een herkeuring van appellant sub 1 zou plaatsvinden - ten tijde van de beslissing op het bezwaarschrift was dat 1 oktober 1997 - in verband met het van toepassing worden van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium.
2.10. Het hoger beroep van appellant sub 1 is mitsdien ongegrond.
2.11. Het hoger beroep van appellante sub 2 richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat een berekening van het toetsinkomen achterwege is gebleven en voorts dat appellante sub 2 bij de berekening van dit toetsinkomen rekening had behoren te houden, in het geval van beëindiging van de uitkering, met mogelijke aanspraken op andere sociale uitkeringen.
2.12. Op grond van de stukken kan worden vastgesteld dat de weigering om een hypotheekgarantie te verstrekken is gebaseerd op een berekening van het toetsinkomen van appellant sub 1. De rechtbank heeft dit miskend.
2.13. Met appellante sub 2 is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank voorts heeft miskend dat, nu het verstrekken van een hypotheekgarantie een discretionaire bevoegdheid betreft, het aan appellante sub 2 was om de met de uitoefening van die bevoegdheid gemoeide belangen af te wegen en tot het al dan niet verstrekken van deze garantie te beslissen. De rechtbank had zich dienen te beperken tot de vraag of hier sprake is van zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat appellante sub 2 niet in redelijkheid tot de weigering van de hypotheekgarantie heeft kunnen komen.
Voor een dergelijk oordeel zijn geen aanknopingspunten te vinden. Niet is gebleken dat de hier van toepassing zijnde - en, zoals vermeld, niet onredelijk te achten - Normen op onjuiste wijze zijn toegepast. Integendeel: Artikel 3.17 van de Normen houdt in dat vanaf het moment dat er geen zekerheid bestaat over de hoogte van de uitkering wordt uitgegaan van het sociaal minimum. Reeds omdat over de aanspraak op een eventuele vervolguitkering krachtens een andere sociale zekerheidswet dan de WAO en over de duur en hoogte daarvan geen zekerheid bestaat, heeft appellante sub 2 daarmee geen rekening kunnen houden.
2.14. Op grond van vorenstaande overwegingen dient te worden geoordeeld dat het hoger beroep van appellante sub 2 gegrond is en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen en zal het inleidende beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3.Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 3 september 1997, reg.nr. 96/2568;
II. verklaart het inleidende beroep alsnog ongegrond;
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 1998.
7