Uitspraak
201508665/1/A3.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/975 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2014 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) ingewilligd.
Bij besluit van 20 januari 2015 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 27 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 januari 2015 vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard, bepaald dat de gevraagde documenten in kopie moeten worden verstrekt door toezending ervan en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.M. Fuijk werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [Adviesbureau], zijn verschenen.
De zaak is ter zitting samen behandeld met zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839 en ECLI:NL:RVS:2016:1840.
Overwegingen
1. Op 16 september 2014 heeft [wederpartij] bij het college een Wob-verzoek ingediend dat als volgt is geformuleerd:
"Voor wat betreft de al dan niet rechtsgeldige ingebrekestellingen die zijn ingediend vanwege een WOB-verzoek of een verzoek op grond van (…) het bepaalde in artikel 7:18 van de Awb of artikel 7:4, vierde lid, van de Awb in de periode van 01 oktober 2009 tot en met de datum van het onderhavige verzoek om openbaarmaking van documenten ontvang ik graag met een beroep op de WOB de bijbehorende documenten. Het gaat dan om het WOB-verzoek of verzoek artikel 7:4, vierde lid, van de Awb zelf, de ingebrekestelling, het dwangsombesluit, de beslissing op het WOB-verzoek en eventueel van toepassing rechterlijke uitspraken."
2. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college betoogd dat [wederpartij], dan wel zijn [gemachtigde], misbruik van recht heeft gemaakt met het indienen van het Wob-verzoek. Daarover wordt het volgende overwogen.
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3. [wederpartij] heeft het hier voorliggende Wob-verzoek bij alle Nederlandse gemeenten, ministeries en waterschappen ingediend. Uit door het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand overgelegde stukken in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2016:1840, die tegelijk ter zitting is behandeld, blijkt dat hij bij het indienen van de verzoeken geregeld fouten maakt in de adressering. Ook worden ingebrekestellingen gestuurd aan gemeenten die nog geen Wob-verzoeken hebben ontvangen of wordt in de ingebrekestelling een onjuiste datum van het Wob-verzoek vermeld.
[wederpartij] stelt het verzoek te hebben gedaan in het kader van een onderzoek naar de handelwijze van Wob-repeatplayers sinds de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Het verzoek is onnodig ruim en vaag geformuleerd. Zo is onduidelijk welke geschriften zijn begrepen onder de aanduiding ‘al dan niet geldige ingebrekestellingen’. Dit doet afbreuk aan het gestelde doel van het verzoek en maakt het op het verzoek te nemen besluit extra vatbaar voor discussie in een bezwaar- en beroepsprocedure.
De Afdeling is van oordeel dat niet aannemelijk is dat [wederpartij] de vele Wob-verzoeken doet met het oog op het doen van onderzoek. Daartoe neemt zij in aanmerking dat [wederpartij]s [gemachtigde], ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard dat het onderzoek nog altijd in de vergaringsfase verkeert hoewel [wederpartij] van 90% van de gemeenten inmiddels een reactie heeft ontvangen op zijn verzoek. [wederpartij] wil een zo representatief mogelijk onderzoek doen en is daarom nog niet bezig met de verwerking van de tot dusver ontvangen stukken, aldus [gemachtigde] ter zitting. Ter zitting bij de Afdeling is een verslag van een hoorzitting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu van 14 januari 2016 en een daarna door de minister genomen besluit op bezwaar van 18 februari 2016, waar hetzelfde
Wob-verzoek voorlag, aan de orde gekomen. Het verslag van de hoorzitting en het besluit op bezwaar heeft het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand in de tegelijkertijd ter zitting behandelde zaak nr. ECLI:NL:RVS:2016:1840 overgelegd. Uit het verslag van die hoorzitting blijkt dat [wederpartij] geen onderzoeksplan heeft opgesteld en dat hij voornemens is eerst in 2017 of 2018 te beginnen met het schrijven van een boek over het onderzoek. Ter zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] verklaard dat wel een onderzoeksplan, een onderzoeksmethode en een vraagstelling zijn opgesteld. Daargelaten of inmiddels een onderzoeksplan is opgesteld, blijkt uit het voorgaande dat [wederpartij] vanaf het indienen van de Wob-verzoeken in september 2014 tot in ieder geval 14 januari 2016 niet over een onderzoeksplan beschikte en derhalve betwijfelt de Afdeling zeer of het gaat om een reëel onderzoek. Daar komt bij dat [wederpartij], die door het ministerie op 14 januari 2016 ook telefonisch is gehoord, geen antwoord kon geven op de vragen waar het onderzoek over gaat en wat het doel van het onderzoek is. [gemachtigde] heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat [wederpartij] in vergadering was tijdens het telefonisch horen en werd overvallen door de vragen. De Afdeling acht dit geen plausibele verklaring waarom [wederpartij], die stelt zelf het onderzoek te verrichten, het antwoord op voormelde vragen schuldig moest blijven.
Zowel in het hier voorliggende geval als in die in de uitspraken van heden met zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839 en ECLI:NL:RVS:2016:1840 hebben de colleges het verzoek van [wederpartij] volledig ingewilligd. Ter zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] verklaard dat [wederpartij] doorprocedeert ook na het verstrekken van de voor het gestelde onderzoek benodigde informatie omdat [wederpartij] in bezwaar ten onrechte geen vergoeding van de gemaakte proceskosten is toegekend. Alle drie de colleges hebben zich vanaf de ontvangst van het veelomvattende en vaag geformuleerde Wob-verzoek zeer bereidwillig opgesteld om aan het verzoek van [wederpartij] te voldoen. In de besluiten op de verzoeken in deze zaak en zaak nr. ECLI:NL:RVS:2016:1839 hebben beide colleges het Wob-verzoek volledig ingewilligd. Zij hebben [wederpartij] uitgenodigd de documenten te komen inzien alvorens hem kopieën worden verstrekt om te voorkomen dat [wederpartij] onnodige kosten voor het maken van kopieën moet maken. [wederpartij] heeft geen contact opgenomen met de colleges. Vervolgens heeft [wederpartij] bezwaarschriften ingediend, inhoudende dat de colleges de documenten niet in de door hem gewenste vorm hebben verstrekt. Verder verzoekt hij om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. Indien hij contact had opgenomen met de colleges om mee te delen dat hij geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om de documenten eerst te komen inzien, hadden de colleges alle documenten direct aan hem verstrekt. Ook in de zaak met nr. ECLI:NL:RVS:2016:1840 heeft het desbetreffende college alle gevraagde documenten openbaar gemaakt. Het kon evenwel niet uitsluiten dat een document ontbreekt gezien de algemene formulering van het Wob-verzoek. Het alsnog verstrekken van een eventueel ontbrekend document kan niet worden gezien als herroeping van dit besluit, aldus het college. In plaats van contact op te nemen met het college bij het constateren van ontbrekende documenten, heeft [wederpartij] een bezwaarschrift ingediend en verzocht om toekenning van een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. Voorts procedeert [wederpartij] over zaken die voor het gestelde onderzoek niet relevant kunnen zijn, zoals over het abusievelijk niet-weglakken van persoonsgegevens in openbaar gemaakte documenten.
Hieruit concludeert de Afdeling dat het [gemachtigde] en [wederpartij] niet is te doen om het verrichten van onderzoek, maar om het incasseren van proceskosten ten laste van de overheid.
2.4. Uit het voorgaande volgt dat [wederpartij] en zijn gemachtigde [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.5. Het betoog slaagt. Hetgeen het college overigens in hoger beroep heeft aangevoerd in hoger beroep behoeft geen bespreking meer.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 januari 2015 van het college alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/975;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
w.g. Vlasblom
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
382-805.