Uitspraak
201507067/1/A3.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2015 in zaak nr. 15/916 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) ingewilligd.
Bij besluit van 13 januari 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2016, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [Adviesbureau], en het college, vertegenwoordigd door drs. S. van den Nieuwenhuijzen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
De zaak is ter zitting samen behandeld met zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839 en ECLI:NL:RVS:2016:1841.
Overwegingen
1. Op 30 september 2014 heeft [appellant sub 1] bij het college een Wob-verzoek ingediend dat als volgt is geformuleerd:
"Voor wat betreft de al dan niet rechtsgeldige ingebrekestellingen die zijn ingediend vanwege een WOB-verzoek of een verzoek op grond van (…) het bepaalde in artikel 7:18 van de Awb of artikel 7:4, vierde lid, van de Awb in de periode van 01 oktober 2009 tot en met de datum van het onderhavige verzoek om openbaarmaking van documenten ontvang ik graag met een beroep op de WOB de bijbehorende documenten. Het gaat dan om het WOB-verzoek of verzoek artikel 7:4, vierde lid, van de Awb zelf, de ingebrekestelling, het dwangsombesluit, de beslissing op het WOB-verzoek en eventueel van toepassing rechterlijke uitspraken."
Het incidenteel hoger beroep van het college
2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onvoldoende aanknopingspunten aanwezig zijn om misbruik van recht aan te nemen. Het wijst daartoe op de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:3118 waarin in een vergelijkbaar geval wel is geoordeeld dat misbruik van recht is gemaakt. [appellant sub 1] heeft bij honderden Nederlandse gemeenten gelijkluidende Wob-verzoeken ingediend, naar gesteld voor het doen van vergelijkend onderzoek. Volgens het college worden de Wob-verzoeken ingediend met het oog op financieel gewin. Tijdens telefonisch contact met [appellant sub 1] op 7 december 2015 heeft [appellant sub 1] verklaard nog niet over onderzoeksresultaten te beschikken, maar slechts over een framework. Direct daarna nam de [gemachtigde] van [appellant sub 1], contact op met de gemeente. Hij deelde mee de stand van zaken over het onderzoek toe te zenden. Vervolgens ontving de gemeente een mail waarin werd toegelicht dat het onderzoek nog steeds in de vergaringsfase verkeert. [appellant sub 1] wordt volgens het college slechts gebruikt door zijn gemachtigde om onrechtmatigheden in de besluitvorming te creëren en vervolgens proceskostenvergoedingen te kunnen incasseren. De Wob-verzoeken van [appellant sub 1] zijn welbewust vaag geformuleerd. Eerst in bezwaar wordt telkens vermeld om welke specifieke documenten is verzocht. In de correspondentie met het college haalt hij zaken door elkaar. Zo worden onjuiste data vermeld. Ook bij andere gemeenten is dat het geval, zo blijkt uit door het college verricht onderzoek bij andere gemeenten. Soms maakt [appellant sub 1] bezwaar tegen het geanonimiseerd verstrekken van gegevens, maar in het voorliggende geval maakt [appellant sub 1] bezwaar tegen het niet-weglakken van persoonsgegevens. Bovendien biedt [gemachtigde] in voorkomende gevallen aan om het bezwaar in te trekken in ruil voor een proceskostenvergoeding, aldus het college.
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3. [appellant sub 1] heeft het hier voorliggende Wob-verzoek bij alle Nederlandse gemeenten, ministeries en waterschappen ingediend. Uit door het college overgelegde stukken blijkt dat hij bij het indienen van de verzoeken geregeld fouten maakt in de adressering. Ook worden ingebrekestellingen gestuurd aan gemeenten die nog geen Wob-verzoeken hebben ontvangen of wordt in de ingebrekestelling een onjuiste datum van het Wob-verzoek vermeld.
[appellant sub 1] stelt het verzoek te hebben gedaan in het kader van een onderzoek naar de handelwijze van Wob-repeatplayers sinds de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Het verzoek is onnodig ruim en vaag geformuleerd. Zo is onduidelijk welke geschriften zijn begrepen onder de aanduiding ‘al dan niet geldige ingebrekestellingen’. Dit doet afbreuk aan het gestelde doel van het verzoek en maakt het op het verzoek te nemen besluit extra vatbaar voor discussie in een bezwaar- en beroepsprocedure.
De Afdeling is van oordeel dat niet aannemelijk is dat [appellant sub 1] de vele Wob-verzoeken doet met het oog op het doen van onderzoek. Daartoe neemt zij in aanmerking dat [appellant sub 1]s [gemachtigde], ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard dat het onderzoek nog altijd in de vergaringsfase verkeert hoewel [appellant sub 1] van 90% van de gemeenten inmiddels een reactie heeft ontvangen op zijn verzoek. [appellant sub 1] wil een zo representatief mogelijk onderzoek doen en is daarom nog niet bezig met de verwerking van de tot dusver ontvangen stukken, aldus [gemachtigde] ter zitting. Ter zitting bij de Afdeling is een verslag van een hoorzitting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu van 14 januari 2016 en een daarna door de minister genomen besluit op bezwaar van 18 februari 2016, waar hetzelfde Wob-verzoek voorlag, aan de orde gekomen. Het verslag van de hoorzitting en het besluit op bezwaar heeft het college overgelegd. Uit het verslag van de hoorzitting bij het ministerie blijkt dat [appellant sub 1] geen onderzoeksplan heeft opgesteld en dat hij voornemens is eerst in 2017 of 2018 te beginnen met het schrijven van een boek over het onderzoek. Ter zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] verklaard dat wel een onderzoeksplan, een onderzoeksmethode en een vraagstelling zijn opgesteld. Daargelaten of inmiddels een onderzoeksplan is opgesteld, blijkt uit het voorgaande dat [appellant sub 1] vanaf het indienen van de Wob-verzoeken in september 2014 tot in ieder geval 14 januari 2016 niet over een onderzoeksplan beschikte en derhalve betwijfelt de Afdeling zeer of het gaat om een reëel onderzoek. Daar komt bij dat [appellant sub 1], die door het ministerie op 14 januari 2016 ook telefonisch is gehoord, geen antwoord kon geven op de vragen waar het onderzoek over gaat en wat het doel van het onderzoek is. [gemachtigde] heeft ter zitting bij de Afdeling verklaard dat [appellant sub 1] in vergadering was tijdens het telefonisch horen en werd overvallen door de vragen. De Afdeling acht dit geen plausibele verklaring waarom [appellant sub 1], die stelt zelf het onderzoek te verrichten, het antwoord op voormelde vragen schuldig moest blijven.
Zowel in het hier voorliggende geval als in die in de uitspraken van heden met zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839 en ECLI:NL:RVS:2016:1841 hebben de colleges het verzoek van [appellant sub 1] volledig ingewilligd. Ter zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] verklaard dat [appellant sub 1] doorprocedeert ook na het verstrekken van de voor het gestelde onderzoek benodigde informatie omdat [appellant sub 1] in bezwaar ten onrechte geen vergoeding van de gemaakte proceskosten is toegekend. Alle drie de colleges hebben zich vanaf de ontvangst van het veelomvattende en vaag geformuleerde Wob-verzoek zeer bereidwillig opgesteld om aan het verzoek van [appellant sub 1] te voldoen. In het hier voorliggende geval heeft het college bij het besluit van 24 november 2014 alle gevraagde documenten openbaar gemaakt. Het kon evenwel niet uitsluiten dat een document ontbreekt gezien de algemene formulering van het Wob-verzoek. Het alsnog verstrekken van een eventueel ontbrekend document kan niet worden gezien als herroeping van dit besluit, aldus het college. In plaats van contact op te nemen met het college bij het constateren van ontbrekende documenten, heeft [appellant sub 1] een bezwaarschrift ingediend en verzocht om toekenning van een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. Ook in de zaken met nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839 en ECLI:NL:RVS:2016:1841, heeft [appellant sub 1] geen contact opgenomen met de colleges. In de besluiten op de verzoeken hebben beide colleges het Wob-verzoek volledig ingewilligd. Zij hebben [appellant sub 1] uitgenodigd de documenten te komen inzien alvorens hem kopieën worden verstrekt om te voorkomen dat [appellant sub 1] onnodige kosten voor het maken van kopieën moet maken. Vervolgens heeft [appellant sub 1] bezwaarschriften ingediend, inhoudende dat de colleges de documenten niet in de door hem gewenste vorm hebben verstrekt. Verder verzoekt hij om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. Indien hij contact had opgenomen met de colleges om mee te delen dat hij geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid om de documenten eerst te komen inzien, hadden de colleges alle documenten direct aan hem verstrekt. Voorts procedeert [appellant sub 1] over zaken die voor het gestelde onderzoek niet relevant kunnen zijn, zoals over het abusievelijk niet-weglakken van persoonsgegevens in openbaar gemaakte documenten.
Hieruit concludeert de Afdeling dat het [gemachtigde] en [appellant sub 1] niet is te doen om het verrichten van onderzoek, maar om het incasseren van proceskosten ten laste van de overheid.
2.4. Uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 1] en zijn gemachtigde [gemachtigde] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat onvoldoende aanknopingspunten aanwezig waren om misbruik van procesrecht aan te nemen.
2.5. Het betoog slaagt.
3. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
4. Gelet op het voorgaande heeft [appellant sub 1] geen belang bij de beoordeling van het hoger beroep, zodat dit niet-ontvankelijk is.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juli 2015 in zaak nr. 15/916;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
w.g. Vlasblom
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
382-805.