Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ROTTERDAM
Team handel en haven
zaaknummer / rolnummer: C/10/643064 / HA ZA 22-650
Vonnis van 26 april 2023
in de zaak van
1.[eiser01] ,
2.
[eiser02],
[eiser02],
te [plaats01] ,
eisers,
advocaat mr. C.L.J.A. Spiertz te Heilig Landstichting,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN(Ministerie van Algemene zaken en Ministerie van Financiën),
te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. H.J.S.M. Langbroek te Den Haag .
Waar nodig worden eisers hierna afzonderlijk met hun achternaam aangeduid. Gedaagde wordt hierna de Staat genoemd.
1.1. Inleiding
1.1.
Deze zaak vloeit voort uit de zogenoemde toeslagenaffaire. Eisers zijn gedupeerde ouders. Zij menen dat de Staat hen onrechtmatig heeft behandeld en zij vorderen dat de rechtbank dit vaststelt. De Staat is van mening dat eisers compensatie kunnen krijgen via de lopende hersteloperatie. Volgens de Staat is er daarom voor de civiele rechter geen taak weggelegd. De rechtbank verwerpt dit standpunt. Ook de overige verweren van de Staat worden verworpen. De rechtbank komt tot het oordeel dat de Staat onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld.
1.2.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 22 juli 2022, met producties 1 tot en met 4,
- de conclusie van antwoord, met bijlage 1 en producties 1 en 2,
- de brief van de rechtbank van 11 november 2022, waarbij partijen zijn opgeroepen voor een mondelinge behandeling,
- de brief van de rechtbank van 6 januari 2023, waarbij een zittingsagenda aan partijen is verstuurd,
- de mondelinge behandeling op 14 februari 2023 en de daarbij overgelegde spreekaantekeningen van eisers en de Staat.
1.3.
Na de mondelinge behandeling is vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
Eisers zijn partners en hebben twee kinderen, die zijn geboren op [geboortedatum01] 2007. Over de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012 heeft [eiser02] , als toeslagaanvrager, (voorschotten op) kinderopvangtoeslag ontvangen.
2.2.
Vanaf 2010 zijn eisers geconfronteerd met meerdere terugvorderingsbesluiten met betrekking tot de door hen ontvangen voorschotten op kinderopvangtoeslag. In verband daarmee heeft de Belastingdienst/Toeslagen diverse invorderingsmaatregelen ten laste van eisers getroffen.
2.3.
Rond 2019/2020 is algemeen bekend geworden dat er bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag in de voorgaande jaren ernstige fouten zijn gemaakt, waarvan onder anderen ouders de dupe zijn geworden. Deze zogenoemde toeslagenaffaire heeft geleid tot verschillende herstelregelingen om gedupeerden te compenseren voor de gemaakte fouten. De Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (hierna: UHT) voert deze regelingen uit. De hersteloperatie is gebaseerd op de Wet hersteloperatie toeslagen.
2.4.
Gedupeerde ouders komen op grond van de herstelregelingen in aanmerking voor compensatie als zij voldoen aan de voorwaarden. Indien een gedupeerde ouder meent meer schade te hebben geleden dan de uitgekeerde compensatie, kan de UHT aanvullende compensatie voor de werkelijke schade toekennen als daarvoor een aanvraag wordt gedaan. De Commissie Werkelijke Schade (CWS) adviseert de UHT over deze aanvraag. Hierna neemt de UHT een besluit waarin dit advies in beginsel wordt overgenomen. Tegen het besluit van de UHT kan bezwaar worden gemaakt bij de UHT. Tegen de beslissing op dat bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.
2.5.
[eiser02] heeft zich op 20 december 2019 bij de UHT gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en heeft verzocht om herbeoordeling van haar recht op kinderopvangtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2012.
2.6.
Bij besluit van 18 december 2020 heeft de UHT een voorlopig compensatiebedrag van € 109.154,00 aan [eiser02] toegekend. In dit besluit staat onder meer:
“Waarom krijgt u deze brief?(…)
Bij de beoordeling van uw situatie over de toeslagjaren 2009-2010-2011 hebben wij fouten gemaakt. Daarom krijgt u nu geld.
Hoeveel geld krijgt u van ons?
U krijgt € 109.154 van ons (…)(…)Het geld dat u nu krijgt, hoeft u nooit terug te betalen.
Waarom krijgt u geld van ons?
Wij hebben in het verleden uw kinderopvangtoeslag over 2009-2010-2011 beoordeeld.
Wij waren soms te streng bij de beoordelingen van kinderopvangtoeslag. Daarom hebben wij nu opnieuw naar uw situatie over 2009-2010-2011 gekeken.
Wij hebben bij de beoordeling van uw situatie fouten gemaakt. Deze fouten hebben gevolgen gehad voor uw kinderopvangtoeslag. Daarom krijgt u nu compensatie.Met het bedrag van € 109.154 hopen wij de schade die u hebt gehad goed te maken.
(…)
Hebt u meer schade?
(…) U kunt deze schade alsnog aangeven bij de Commissie Werkelijke Schade (…) zodra u uw definitieve compensatiebeschikking hebt ontvangen.”.
2.7.
Een brief van minister-president Rutte en staatssecretaris Van Huffelen aan [eiser02] van 11 november 2021 luidt voor zover hier van belang:
“Excuses
(…)
Vanwege de fouten die wij hebben gemaakt met de kinderopvangtoeslag.
Vanuit Belastingdienst Toeslagen hebben wij informatie ontvangen waaruit blijkt dat wij u, mevrouw [eiser02] , gedupeerd hebben met onze manier van werken in het verleden. U bent geen fraudeur met kinderopvangtoeslag.
Daarom bieden wij u namens het kabinet onze oprechte excuses aan.”.
2.8.
Bij brief van hun advocaat van 2 februari 2022 hebben eisers de Staat aansprakelijk gesteld.
2.9.
Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft de UHT het definitieve compensatiebedrag van [eiser02] over de jaren 2009, 2010 en 2011 vastgesteld op € 113.076,00. In dit besluit staat onder meer:
“Bij de beoordeling van uw situatie over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011 hebben wij fouten gemaakt. Dat spijt ons. U hebt hier op 18 december 2020 een brief over gekregen. Daarin staat het voorlopige compensatiebedrag dat u van ons hebt gekregen.
In deze brief staat het definitieve compensatiebedrag.
(…)
Wij hebben in het verleden uw kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011 beoordeeld.
Wij hebben bij de beoordeling van uw situatie fouten gemaakt.
Deze fouten hebben gevolgen gehad voor uw kinderopvangtoeslag. Daarom hebben wij opnieuw naar uw situatie over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011 gekeken. En krijgt u compensatie. Hieronder volgt per jaar een nadere toelichting waarom u compensatie krijgt.
-Kinderopvangtoeslag 2009:
In de eerste voorschotbeschikking die op 10 december 2008 is aangemaakt is het bedrag aan Kinderopvangtoeslag op € 21.531 vastgesteld. Vervolgens is de Kinderopvangtoeslag in de voorschotbeschikking van 20 april 2011 op nihil gesteld. In de brief van 24 december 2010 wordt u medegedeeld dat Kinderopvangtoeslag 2009 zal worden teruggevorderd omdat er herhaaldelijk geen reactie is ontvangen op onze verzoeken. De eerdere verzoeken zijn echter niet terug te vinden. Op 6 maart 2012 is de Kinderopvangtoeslag definitief op nihil gesteld.
Op 14 augustus 2013 is een bezwaar terug te vinden. In dit bezwaar wordt echter geen specifiek jaar benoemd. Het bezwaar wordt ingediend wegens de ingehouden toeslagen. U geeft hierin aan dat u mogelijk door de schulden uw vaste baan moet opzeggen, omdat u geen Kinderopvangtoeslag kan ontvangen. U verzocht ons om nogmaals een overweging te maken en de toeslagen waar u recht op heeft toe te kennen. Ook verzoekt u om een volledige specificatie van alle bedragen voor de kredietbank en stelt u voor om samen naar een oplossing te kijken/zoeken. Uw bezwaar lijkt op een noodkreet. Uit uw brief valt tevens op te maken dat er wellicht eerder is gecommuniceerd.
Voor dit toeslagjaar speelt de vraag of het verzoek om informatie met kenmerk TKK 09 en dagtekening 31 augustus 2010 en de herinnering op dit verzoek om jaargegevens met kenmerkt TKK 09 R met dagtekening 29 oktober 2010 daadwerkelijk [naar] u zijn verzonden. Dit betreffen massaal verzonden brieven waarvan de verzenddatum van deze massa output op het portaal terug te vinden zijn. Het enige wat is vastgelegd in het dossier is de brief waarin melding wordt gemaakt van de nihilbeschikking. In het dossier is verder niet vastgelegd dat de informatieverzoeken daadwerkelijk eerder zijn verzonden. Als het niet in het dossier zit achten wij het aannemelijk dat de informatieverzoeken niet zijn verzonden.
Ook hebben wij met uw noodkreet niets gedaan. Dit is niet juist.
Conform het bovenstaande gaan wij [er] dan ook vanuit dat er sprake is van vooringenomen handelen en zal de compensatieberekening worden toegepast.
-Kinderopvangtoeslag 2010:
Voor het jaar 2010 geldt hetzelfde als in het jaar 2009. In de eerste voorschotbeschikking op 4 december 2009 is de Kinderopvangtoeslag vastgesteld op € 21.531. In de brief van 26 oktober 2011 wordt u medegedeeld dat Kinderopvangtoeslag zal worden teruggevorderd omdat er herhaaldelijk geen reactie is ontvangen op onze verzoeken. De eerdere verzoeken zijn echter niet terug te vinden. Vervolgens is de Kinderopvangtoeslag in de voorschotbeschikking van 16 februari 2012 op nihil gesteld. Op 14 maart 2012 is de Kinderopvangtoeslag definitief op nihil gesteld.
Op 14 augustus 2013 is een bezwaar terug te vinden. In dit bezwaar wordt echter geen specifiek jaar benoemd. Het bezwaar wordt ingediend wegens de ingehouden toeslagen. U geeft hierin aan dat u mogelijk door de schulden uw vaste baan moet opzeggen, omdat u geen Kinderopvangtoeslag kan ontvangen. U verzocht ons om nogmaals een overweging te maken en de toeslagen waar u recht op heeft toe te kennen. Ook verzoekt u om een volledige specificatie van alle bedragen voor de kredietbank en stelt u voor om samen naar een oplossing te kijken/zoeken. Uw bezwaar lijkt op een noodkreet. Uit uw brief valt tevens op te maken dat er wellicht eerder is gecommuniceerd.
Ook voor dit toeslagjaar speelt de vraag of het verzoek om informatie met kenmerk TKK 10 en dagtekening 15 juli 2011 en de herinnering op dit verzoek om jaargegevens met kenmerk TKK 10 R met dagtekening 2 september 2011 daadwerkelijk [naar] u zijn verzonden. Het enige wat is vastgelegd in het dossier is de brief waarin melding wordt gemaakt van de nihilbeschikking. In het dossier is verder niet vastgelegd dat de informatieverzoeken daadwerkelijk eerder zijn verzonden. Als het niet in het dossier zit achten wij het aannemelijk dat de informatieverzoeken niet zijn verzonden.
Ook hebben wij met uw noodkreet niets gedaan. Dit is niet juist.
Conform het bovenstaande gaan wij [er] dan ook vanuit dat er sprake is van vooringenomen handelen en zal de compensatieberekening worden toegepast.
-Kinderopvangtoeslag 2011:
In de eerste voorschotbeschikking op 3 december 2010 is de Kinderopvangtoeslag vastgesteld op € 21.083. Bij beschikking van 20 april 2011 wordt de Kinderopvangtoeslag [op] nihil gesteld wegens het ontbreken van het LRK-nummer (LRK=Landelijk Register Kinderopvang). Het is onbekend of hierover vooraf een verzoek om informatie of brief [naar] u is verzonden. Wij zien dit als daarom als een 'harde stop'. Een harde stop is een nihilstelling, dat wil zeggen een herziening van het voorschot waarbij het recht op Kinderopvangtoeslag wordt bijgesteld naar 0 EUR, met als gevolg dat u ook alle in dat jaar reeds ontvangen voorschotbedragen terug moet betalen. Bij de derde voorschotbeschikking van 2 september 2011 wordt de Kinderopvangtoeslag vastgesteld op € 16.434. Het is ons onbekend op [grond] waarvan dit is gebeurd. Op 6 augustus 2012 is u een verzoek om informatie gestuurd over de daadwerkelijk gemaakte kosten kinderopvang 2011. Hierop is door u niet gereageerd waardoor op 19 oktober 2012 een herhaald verzoek om informatie is gestuurd. Dit verzoek is onbestelbaar retour gekomen. Het verzoek van 6 augustus 2012 is niet terug te vinden in onze systemen. Het herhaalde verzoek om informatie van 19 oktober 2012 is wel terug te vinden.
Op 9 september 2014 wordt de Kinderopvangtoeslag vervolgens aangepast en vastgesteld op € 4733. Uit een intern systeem blijkt dat dit is gebeurd op basis van de gegevens van de kinderopvanginstelling. In de gegevens van de kinderopvanginstelling staan voor uw beide kinderen de opvanggegevens vermeld voor de periode 16 augustus 2011 tot 31 december 2011. Er is echter ook een jaaropgave van januari t/m maart 2011 van de kinderopvanginstelling "De Bron". Deze is niet meegenomen. Op 21 oktober 2014 is bezwaar gemaakt tegen de Kinderopvangtoeslag 2011. U geeft hierin onder andere aan dat er dingen niet kloppen en dat er geen opvang is genoten in 2013 en deels ook niet in 2012. Ook wilt u een overzicht ontvangen en geeft u aan dat er al lange tijd loonbeslag is gelegd. U wilt dan ook een verlaging van het loonbeslag naar € 200 per maand. Op 10 november 2014 is uw bezwaarschrift doorgestuurd naar Invordering om de behandeling over te nemen. In totaal is er € 4.733 aan Kinderopvangtoeslag toegekend.
Voor dit jaar is er sprake van individuele vooringenomenheid, aangezien de Kinderopvangtoeslag is stopgezet in het toeslagjaar alvorens u om informatie te vragen of hierover te informeren. Ook zijn de maanden januari t/m maart 2011 niet toegekend wegens het ontbreken van een LRK-nummer, terwijl deze vermeld staan op de jaaropgave.
Tot slot is het bezwaar gemaakt tegen de laatste beschikking ten onrechte in zijn geheel doorgestuurd naar Invordering. Er had hier bij u namelijk geverifieerd kunnen worden of uw bezwaar zich ook inhoudelijk tegen de hoogte van de beschikking richt, aangezien u meerdere malen om overzichten verzoekt en aangeeft om nogmaals naar de situatie te kijken. De compensatieregeling kan dan ook tevens worden toegepast voor het jaar 2011.
Met het totale bedrag van € 113.076 hopen wij de schade die u hebt gehad goed te maken.
(…)”.
2.10.
Bij besluit van (ook) 25 oktober 2022 heeft de UHT geoordeeld dat het recht van [eiser02] op kinderopvangtoeslag over 2012 correct is vastgesteld en dat zij over dat jaar geen recht heeft op compensatie.
3.Het geschil
3.1.
Eisers vorderen bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1) voor recht te verklaren dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen jegens eisers,
2) de Staat te veroordelen in de proceskosten en de nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf veertien dagen na de datum van het vonnis.
3.2.
De Staat vraagt de rechtbank om eisers niet-ontvankelijk te verklaren in hun vorderingen of hun vorderingen af te wijzen.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
De zaak in het kort
4.1.
Eisers zijn gedupeerden van de toeslagenaffaire. In deze procedure vorderen zij te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld. Zij stellen dat de Staat bij de toeslagenaffaire grove fouten heeft gemaakt en die fouten ook heeft erkend. Die fouten kwalificeren als onrechtmatige overheidsdaad.
De Staat heeft erkend dat er in het geval van eisers fouten zijn gemaakt. De schade die eisers als gevolg hiervan hebben geleden, moet worden gecompenseerd via de daarvoor in het leven geroepen herstelprocedures en niet door middel van een procedure bij de burgerlijke rechter. De Staat voert aan dat de besluiten die de Belastingdienst/Toeslagen destijds heeft genomen over het recht op kindervangtoeslag van [eiser02] formele rechtskracht hebben. Dit betekent volgens de Staat dat ervan moet worden uitgegaan dat deze besluiten rechtmatig zijn. Verder voert de Staat aan dat de vordering van eisers te onbepaald is om voor toewijzing in aanmerking te komen en dat eisers onvoldoende belang hebben bij hun vordering. Tot slot beroept de Staat zich op verjaring.
4.2.
De rechtbank komt in dit vonnis tot de conclusie dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en dat de vordering toewijsbaar is voor zover het de toeslagjaren 2009 tot en met 2011 betreft.
Voldoende bepaald
4.3.
Allereerst is aan de orde de vraag of de vordering van eisers voldoende bepaald is. Volgens de Staat is dit niet het geval, omdat de dagvaarding geen duidelijke en voldoende concrete conclusie bevat. Eisers vorderen slechts een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en zij maken onvoldoende duidelijk waaruit het onrechtmatig handelen jegens hen bestaat, aldus de Staat.
4.4.
De dagvaarding moet de eis bevatten en de gronden van die eis (artikel 111 lid 2 onder d Rv). Dit voorschrift is bedoeld om ervoor te zorgen dat het voor de gedaagde voldoende duidelijk is wat er wordt gevorderd, zodat hij zich daartegen behoorlijk kan verdedigen. Voor het antwoord op de vraag wat is gevorderd is uitleg van de vordering nodig in het licht van de daaraan ten grondslag gelegde stellingen en van het latere processuele partijdebat (HR 8 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS5010). Daarbij komt het erop aan hoe de gedaagde de eis redelijkerwijs heeft moeten opvatten.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat de vordering van eisers voldoende bepaald is, althans voor zover het gaat om de toeslagjaren 2009 tot en met 2011. Weliswaar is de vordering zeer algemeen geformuleerd (zie 3.1), maar in de dagvaarding stellen eisers dat zij over de jaren 2009 tot en met 2011 ten onrechte aanzienlijke bedragen aan (voorschotten op) kinderopvangtoeslag hebben moeten terugbetalen. Zij stellen verder dat dit heeft geleid tot een opeenstapeling van financiële problemen, mede als gevolg van de door de Belastingdienst/Toeslagen getroffen invorderingsmaatregelen, zoals inbeslagname van auto’s en loonbeslag. Tijdens de zitting hebben eisers toegelicht dat hun vordering vooral ziet op de toeslagjaren 2009 tot en met 2011 en alle daaruit voortvloeiende besluiten en invorderingsmaatregelen. Naar het oordeel van de rechtbank was dit op grond van de dagvaarding ook voor de Staat duidelijk. In de conclusie van antwoord en tijdens de zitting heeft hij immers gemotiveerd verweer gevoerd tegen de aan hem verweten onrechtmatige besluitvorming en onrechtmatig handelen met betrekking tot de toeslagjaren 2009 tot en met 2011.
4.6.
Het voorgaande geldt niet voor het toeslagjaar 2012. Ten aanzien van dat toeslagjaar heeft de UHT geconcludeerd dat er geen fouten zijn gemaakt (zie 2.10). Eisers hebben niet gesteld en onderbouwd dat en waarom die herbeoordeling niet juist zou zijn. In de dagvaarding komt het toeslagjaar 2012 niet aan de orde. Uitleg van de vordering overeenkomstig de onder 4.4 vermelde maatstaf brengt daarom mee dat de gevorderde verklaring voor recht geen betrekking heeft op het toeslagjaar 2012.
Voldoende belang
4.7.
Vervolgens is aan de orde of eisers voldoende belang hebben bij hun vordering. De Staat stelt zich op het standpunt dat het eisers ontbreekt aan voldoende belang. Ten eerste kunnen zij met een beroep op de herstelregelingen vragen om hun eventueel nog niet vergoede schade te vergoeden via een procedure waarbij de CWS wordt ingeschakeld. Ten tweede vorderen zij louter een verklaring voor recht en geen schadevergoeding of verwijzing naar de schadestaatprocedure, aldus de Staat.
4.8.
Artikel 3:303 BW bepaalt dat zonder voldoende belang niemand een rechtsvordering toekomt. Dat voldoende belang bestaat bij een vordering mag in beginsel worden verondersteld. Indien een verklaring voor recht wordt gevorderd dat aansprakelijkheid bestaat voor schade, moet de rechter ervan uitgaan dat de eiser daarbij belang heeft als de mogelijkheid van schade aannemelijk is. Dat geldt ook als niet tevens een veroordeling tot schadevergoeding of tot verwijzing naar de schadestaatprocedure wordt gevorderd (HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:760).
4.9.
Eisers vorderen een verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen jegens hen. Zij hebben toegelicht dat deze verklaring voor recht dient als basis voor een latere schadevergoedingsvordering tegen de Staat (buitengerechtelijk of in een volgende procedure). De Staat heeft in zijn algemeenheid niet betwist dat eisers als gevolg van het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen schade hebben geleden en dat de mogelijkheid bestaat dat nog niet alle schade is vergoed. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank de mogelijkheid van nog niet vergoede schade aannemelijk. De omstandigheid dat, zoals de Staat stelt, eisers hun verdere schade via de CWS vergoed kunnen krijgen, maakt dat niet anders. Die verdere schade is immers op dit moment nog niet vergoed en de Staat heeft niet betwist dat de mogelijkheid bestaat dat ook na de procedure bij de CWS nog steeds niet alle schade is vergoed.
4.10.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eisers een voldoende concreet belang hebben bij de door hen gevorderde verklaring voor recht.
Formele rechtskracht
4.11.
Eisers leggen aan hun vordering ten grondslag dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming over de toeslagjaren 2009 tot en met 2011, op grond waarvan zij over die periode ten onrechte aanzienlijke bedragen aan (voorschotten op) kinderopvangtoeslag hebben moeten terugbetalen en invorderingsmaatregelen tegen hen zijn getroffen. Zij hebben tijdens de zitting toegelicht dat het door hen gestelde onrechtmatig handelen van de Staat ziet op de besluiten waarbij het recht op kinderopvangtoeslag over 2009 tot en met 2011 definitief is vastgesteld op nihil en de daaruit voortvloeiende besluiten tot – onder meer – verrekening, terugvordering en invordering met dwangbevelen.
4.12.
De Staat beroept zich op de formele rechtskracht van de besluiten die de Belastingdienst/Toeslagen over de toeslagjaren 2009 tot en met 2011 heeft genomen. Er is volgens de Staat geen reden om in deze zaak een uitzondering op de formele rechtskracht te maken.
4.13.
Formele rechtskracht komt toe aan een besluit van een bestuursorgaan waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die niet of niet met succes is gebruikt. Formele rechtskracht brengt mee dat de burgerlijke rechter in beginsel ervan moet uitgaan dat dit besluit wat betreft zijn wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. Deze regel berust op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter nodig is. Daarbij geldt als uitgangspunt dat ten aanzien van overheidsbesluiten de beslissing over de vraag of het besluit jegens een belanghebbende als onrechtmatig moet worden aangemerkt, in een bestuursrechtelijke procedure wordt genomen. De formele rechtskracht van een besluit staat eraan in de weg dat de burgerlijke rechter onrechtmatigheid van het besluit aan zijn beslissing ten grondslag legt als dat besluit niet is vernietigd door de bestuursrechter en ook niet door het bestuursorgaan is ingetrokken of herroepen (HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278). Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat in zeer klemmende gevallen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van de formele rechtskracht, maar gezien de zwaarwegende belangen die door dit beginsel worden gediend, moet met het aanvaarden van zo’n uitzondering terughoudend worden omgegaan (HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774). Of voor zo’n uitzondering plaats is, hangt af van de bijzonderheden van het gegeven geval.
4.14.
De Staat beroept zich ten onrechte op de formele rechtskracht van het besluit waarbij het recht van [eiser02] op kinderopvangtoeslag over 2011 is vastgesteld. Tegen dit besluit is (tijdig) bezwaar gemaakt en op dat bezwaar is niet beslist. De Staat heeft niet gesteld dat alsnog op dit bezwaar zal worden beslist. Tijdens de zitting heeft hij naar voren gebracht dat een eventueel beroep van [eiser02] bij de bestuursrechter tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat een dergelijk beroep onredelijk laat zou zijn ingesteld (artikel 6:12 lid 4 Awb). Dit betekent dat het hiervoor bedoelde besluit over 2011 weliswaar geen formele rechtskracht heeft, maar dat de Belastingdienst/Toeslagen zich feitelijk gedraagt alsof dat wel zo is. Het navolgende geldt daarom ook voor dat toeslagjaar.
4.15.
Voor zover aan de besluiten die ten aanzien van [eiser02] zijn genomen over de toeslagjaren 2009 tot en met 2011 formele rechtskracht toekomt, moet naar het oordeel van de rechtbank gelet op de bijzonderheden van dit specifieke geval daarop een uitzondering worden gemaakt vanwege de klemmendheid van de aan die formele rechtskracht verbonden bezwaren. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
4.16.
Vaststaat dat de besluiten ten aanzien van [eiser02] met betrekking tot de kinderopvangtoeslag in de periode 2009 tot en met 2011 zijn genomen in een periode waarin in de uitvoering van de kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen ernstige fouten zijn gemaakt. Zoals de Staat zelf ook erkent, zijn veel ouders de dupe geworden van – kort gezegd – de hardheid van het wettelijk stelsel, institutionele vooringenomenheid en/of het onterechte verwijt van opzet en/of grove schuld door de Belastingdienst/Toeslagen. Gedupeerden kregen geen gehoor bij de Belastingdienst/Toeslagen, maar werden wel geconfronteerd met harde invorderingsmaatregelen. De besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen, waarin het evenredigheidsbeginsel doorgaans niet werd toegepast, werden in die periode meestal in stand gelaten door de bestuursrechter, totdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in oktober 2019 ‘om ging’. Dit geheel van handelingen en omstandigheden is in het latere maatschappelijke debat aangeduid als ‘systeemfalen’. De Staat heeft deze kwalificatie niet bestreden.
4.17.
Dit systeemfalen heeft zich ook in het specifieke geval van eisers verwezenlijkt. In de definitieve compensatiebeschikking (zie 2.9) heeft de UHT erkend dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag fouten heeft gemaakt, dat zij vooringenomen heeft gehandeld, dat zij ten onrechte niets heeft gedaan met – in haar eigen woorden – een ‘noodkreet’ van [eiser02] en ook nooit heeft beslist op het bezwaar van [eiser02] tegen de definitieve vaststelling van kinderopvangtoeslag over 2011. De Staat heeft niet betwist dat de Belastingdienst/Toeslagen ten aanzien van de – achteraf gezien – ondeugdelijke besluiten invorderingsmaatregelen jegens eisers heeft getroffen waardoor zij ernstig in de problemen zijn gekomen. Weliswaar erkent de Staat formeel niet dat de besluitvorming in het geval van eisers onrechtmatig is geweest, welke erkenning reden kan zijn om een uitzondering op de leer van de formele rechtskracht te maken (vergelijk HR 18 juni 1993, NJ 1993/642, Van Aerle-Sint Oedenrode), maar de hiervoor weergegeven uitlatingen van de Staat komen materieel wel neer op een dergelijke erkenning.
4.18.
In een situatie waarin het systeem als geheel heeft gefaald, en dat systeemfalen mede betrekking heeft op de feitelijke (on)mogelijkheden voor eisers om de Belastingdienst/Toeslagen van haar ondeugdelijke besluiten te doen terugkomen, kan de beoordeling van de rechtmatigheid van die besluiten niet worden tegengehouden met het argument dat eisers gebruik hadden moeten maken van de rechtsbescherming die binnen dat falende systeem – in theorie – beschikbaar was. Nu de Staat bovendien materieel de onrechtmatigheid van de voor bezwaar en beroep vatbare besluiten heeft erkend (zie 4.17), zijn de bezwaren die kleven aan handhaving van de formele rechtskracht naar het oordeel van de rechtbank zo klemmend, dat er grond is voor een uitzondering op de formele rechtskracht van de deze besluiten.
4.19.
De Staat voert aan dat de klemmendheid van de aan de formele rechtskracht verbonden bezwaren wordt weggenomen door de door hem in het leven geroepen herstelregelingen. Op grond van deze herstelregelingen hebben eisers forfaitaire bedragen aan compensatie ontvangen. Voor zover er sprake is van schade die nog niet vergoed is, kunnen zij een beroep doen op de CWS, die de regels van het civiele schadevergoedingsrecht toepast. Tegen het besluit van de UHT op basis van het advies van de CSW staan vervolgens bezwaar en beroep open op grond van de Awb. Indien eisers menen dat daarna nog steeds niet al hun schade is vergoed, kunnen zij zich alsnog wenden tot de civiele rechter, aldus de Staat.
4.20.
Dit verweer treft geen doel. Zoals de Staat zelf onderkent, sluit de door hem in het leven geroepen compensatieregeling op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen de gang naar de civiele rechter voor eisers niet af, ook niet zolang er een bestuursrechtelijke toetsing mogelijk is. Daarmee verdraagt zich niet dat de civiele rechter eisers niet-ontvankelijk zou moeten verklaren in hun vorderingen omdat de Staat – dus de partij die beweerdelijk onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld – ervoor heeft gekozen om de ondeugdelijke besluiten formeel in stand te laten en een bijzondere regeling in het leven te roepen ter compensatie van het geleden nadeel. In dat geval zou aan eisers in feite de mogelijkheid worden ontnomen om de rechter te laten vaststellen of de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld. Dat behoeven eisers als benadeelden van het gestelde onrechtmatige handelen niet te dulden (vergelijk artikel 3:302 BW). Gelet op deze verstrekkende consequentie van het door de Staat bepleite standpunt, kan niet worden gezegd dat het bestaan van de compensatieregeling de klemmendheid van de aan de formele rechtskracht verbonden bezwaren wegneemt. Hieraan kan niet afdoen dat de Staat negatieve effecten vreest van grotere aantallen civiele vorderingen van gedupeerden.
Onrechtmatige daad
4.21.
Eisers verwijzen ter onderbouwing van de gevorderde verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld naar de bevindingen in het algemeen over de toeslagenaffaire en (in dat verband) naar het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Uit dat rapport volgt dat gedupeerde ouders institutioneel en/of individueel vooringenomen zijn behandeld, waarbij de kinderopvangtoeslag ten onrechte is stopgezet zonder zorgvuldige individuele beoordeling en waarbij de Belastingdienst/Toeslagen ten aanzien van het terugbetalen van de verstrekte voorschotten jarenlang een onevenredig harde invorderingspraktijk heeft gevoerd. De Staat heeft de conclusies van de parlementaire ondervragingscommissie en de bevindingen in het algemeen over de toeslagenaffaire aanvaard en heeft in het algemeen erkend dat ouders de dupe zijn geworden de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen in de uitvoering van de kinderopvangtoeslag.
4.22.
Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, heeft de hiervoor bedoelde handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen ook eisers getroffen. In de definitieve compensatiebeschikking heeft de UHT erkend dat de Belastingdienst/Toeslagen – kort gezegd – bij de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag van [eiser02] fouten heeft gemaakt, vooringenomen heeft gehandeld en ten onrechte niet heeft gereageerd op een bezwaar van [eiser02] , door haar aangeduid als noodkreet (zie 2.9), en ook niet heeft beslist op een tijdig ingediend bezwaarschrift met betrekking tot het toeslagjaar 2011. De Staat heeft niet betwist dat in die periode naar aanleiding van de – achteraf gezien – ondeugdelijke besluiten harde invorderingsmaatregelen jegens eisers zijn getroffen, als gevolg waarvan eisers ernstig zijn benadeeld. Dit alles wordt bovendien ondersteund door het persoonlijke relaas van eisers ter zitting.
4.23.
Het voorgaande rechtvaardigt in beginsel de conclusie dat de Staat jegens eisers niet heeft gehandeld zoals van hem in de gegeven omstandigheden in het maatschappelijk verkeer mocht worden verwacht. De Staat is gehouden om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Daartoe behoort de verplichting om besluiten te nemen met de vereiste zorgvuldigheid, waaronder een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, na een adequate belangenafweging en zonder vooringenomenheid. Uit het voorgaande volgt dat de Staat met de oorspronkelijke besluiten en de daaruit voortvloeiende invorderingsmaatregelen jegens eisers in strijd met die algemene beginselen heeft gehandeld. Handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet worden aangemerkt als handelen in strijd met de in het maatschappelijk verkeer betamelijke zorgvuldigheid en is onrechtmatig (artikel 6:162 BW).
4.24.
De Staat voert ter weerspreking van deze onrechtmatigheid aan dat in de herstelprocedure ten gunste van de gedupeerden is gewerkt met aannames, die in de onderhavige procedure niet gelden. De Staat heeft verder een specifieke betekenis van het begrip ‘vooringenomen’ gehanteerd die niet gelijk is aan de normale betekenis van het woord.
4.25.
Dit verweer treft geen doel. De Staat heeft geen feiten gesteld die de bevindingen over de toeslagenaffaire in het algemeen en de bewoordingen in de definitieve compensatiebeschikking ten aanzien van [eiser02] in een ander daglicht stellen. De Staat heeft tijdens de zitting volstaan met een kale betwisting van de stelling van [eiser02] dat zij over de periode 2009 tot en met 2011 wel recht had op kinderopvangtoeslag en dat zij stukken heeft ingediend op basis waarvan dat recht kon worden vastgesteld. In het licht van het voorgaande is die betwisting onvoldoende, zelfs als juist zou zijn dat aan sommige bewoordingen in de definitieve compensatiebeschikking een andere betekenis moet worden gehecht dan die in het normale spraakgebruik. De onvoldoende gemotiveerde betwisting van de stellingen van eisers betekent dat de door hen gestelde feiten vast staan. Daarbij verdient opmerking dat de Staat, anders dan eisers tot voor kort, over het volledige dossier beschikte, zodat hij in staat moet worden geacht om het bovenstaande gemotiveerd te betwisten.
4.26.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Staat voor zover het de toeslagjaren 2009 tot en met 2011 betreft, onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld.
Verjaring
4.27.
Tot slot beroept de Staat zich op verjaring. Als aanvangsmoment geldt het moment waarop de besluiten werden genomen waarmee de kinderopvangtoeslag van [eiser02] op nihil werd gesteld. Op dat moment werden eisers bekend met de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. Ten aanzien van alle besluiten was de termijn van vijf jaar al verstreken toen eisers de Staat op 2 februari 2022 aansprakelijk stelden, aldus de Staat.
4.28.
Artikel 3:310 BW bepaalt dat een rechtsvordering tot vergoeding van schade verjaart door verloop van vijf jaar na de aanvang van de dag, volgend op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden. Naar vaste rechtspraak betekenen de woorden ‘bekend is geworden’ dat sprake moet zijn van een daadwerkelijke bekendheid met de schade en met de daarvoor aansprakelijke persoon. Een enkel vermoeden volstaat niet. De benadeelde moet daadwerkelijk in staat zijn om een rechtsvordering tot vergoeding van de door hem geleden schade in te stellen. Daarvan zal sprake zijn als de benadeelde voldoende zekerheid – die niet een absolute zekerheid behoeft te zijn – heeft verkregen dat schade is veroorzaakt door tekortschietend of foutief handelen van de betrokken persoon. Het antwoord op de vraag op welk tijdstip de verjaringstermijn is gaan lopen, is afhankelijk van de relevante omstandigheden van het geval (HR 22 april 2022, ECLI:NL:HR:2022:627).
4.29.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de stellingen van eisers dat het hen in ieder geval tot 2019, toen de toeslagenaffaire algemeen bekend werd en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraken van 23 oktober 2019 deed (zie 4.16), aan de kennis en het inzicht ontbrak om de deugdelijkheid van het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen te kunnen beoordelen. Zo wisten zij kennelijk niet dat de besluiten tot nihilstelling van de kinderopvangtoeslag met vooringenomenheid en ook overigens onzorgvuldig tot stand waren gekomen. Gelet op de aard van de verhouding tussen eisers als burgers en de Belastingdienst/Toeslagen als overheidsorgaan, mochten eisers er in beginsel op vertrouwen dat de laatstgenoemde met de vereiste zorgvuldigheid zou handelen en behoefden zij niet bedacht te zijn op (ernstige) fouten zoals jegens hen gemaakt. In deze omstandigheden kunnen eisers dan ook pas vanaf 2019 geacht worden voldoende zekerheid te hebben dat zij schade hebben geleden als gevolg van onrechtmatig handelen van de Staat (vergelijk HR 9 oktober 2020, ECLI:NL:HR:2020:1603). De aansprakelijkstelling dateert van 2 februari 2020, zodat van verjaring geen sprake is. Overigens geldt dat tot op de dag van vandaag niet is beslist op het bezwaarschrift van [eiser02] over het toeslagjaar 2011, zodat wat betreft dit toeslagjaar hoe dan ook niet kan worden gezegd dat een verjaringstermijn is gaan lopen. Dit alles betekent dat de rechtbank het beroep op verjaring verwerpt.
Conclusie
4.30.
Op grond van het voorgaande zal de rechtbank voor recht verklaren dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen jegens eisers met betrekking tot de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011, bestaande uit het op nihil stellen van het recht op kinderopvangtoeslag, het terugvorderen van uitbetaalde voorschotten en de op grond daarvan genomen invorderingsmaatregelen. De overige stellingen van partijen behoeven geen bespreking meer.
Proceskosten
4.31.
De Staat zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van eisers worden begroot op:
- dagvaarding € 125,03
- griffierecht 314,00
- salaris advocaat
1.196,00(2,0 punten × tarief € 598,00)
1.196,00(2,0 punten × tarief € 598,00)
Totaal € 1.635,03
4.32.
Uit het arrest van de Hoge Raad van 10 juni 2022 (ECLI:NL:HR:2022:853) volgt dat in dit vonnis geen aparte beslissingen hoeven te worden genomen over nakosten en wettelijke rente daarover.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart voor recht dat de Staat jegens eisers aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen met betrekking tot de toeslagjaren 2009, 2010 en 2011, bestaande uit het op nihil stellen van het recht op kinderopvangtoeslag, het terugvorderen van uitbetaalde voorschotten en de op grond daarvan genomen invorderingsmaatregelen,
5.2.
veroordeelt de Staat in de proceskosten, aan de zijde van eisers tot op heden begroot op € 1.635,03, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na de datum van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.3.
verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad,
5.4.
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. Th. Veling, mr. B. van Velzen en mr. E.J. van der Poel en in het openbaar uitgesproken op 26 april 2023.
[2083/1980/3194/169]