Uitspraak
9 september 2005
Eerste Kamer
Nr. C04/131HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
t e g e n
DE GEMEENTE VALKENSWAARD,
gevestigd te Valkenswaard,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploot van 3 februari 1999 verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Hertogenbosch en - na vermindering van eis bij conclusie van repliek - gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
I. de Gemeente te veroordelen tot betaling tegen behoorlijk bewijs van kwijting van een bedrag van ƒ 122.964,64, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 25 maart 1997, althans vanaf de dag der dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening;
II. de Gemeente te veroordelen tot betaling tegen behoorlijk bewijs van kwijting van een bedrag van ƒ 1.500,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening.
De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 12 juni 2002 de vorderingen afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 27 januari 2004 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser] exploiteert aan de [a-straat 1] te [plaats] een intensief veehouderijbedrijf bestaande uit varkens en fokzeugen. Hij beschikt over een vergunning op grond van de Hinderwet met een toegestane ammoniakemissie van 3.112 kg. In verband met de uitbreiding van het aantal varkens op zijn bedrijf heeft [eiser] op 20 december 1995 bij de Gemeente een revisievergunning aangevraagd ingevolge de Wet Milieubeheer.
(ii) De Gemeente heeft [eiser] bij brief van 19 december 1995 meegedeeld dat hij voor de uitbreiding van zijn inrichting met 668 varkens in ieder geval bij de definitieve vergunningverlening moet aantonen dat elders in hetzelfde deelgebied een milieuvergunning van ten minste 668 varkens is ingetrokken. De Gemeente anticipeerde hiermee op het door haar nog vast te stellen Ammoniakreductieplan (het ARP), zoals vereist in het kader van de Interimwet Ammoniak en Veehouderij (IAV). Dit ARP is opgesteld naar het model van het door de provincie ten behoeve van gemeenten opgestelde Ammoniak-reductieplan voor Centraal en Oost-Brabant d.d. 14 februari 1995. Het modelplan bevatte de volgende passage inzake saldering:
"Een bedrijf dat zijn veestapel wil uitbreiden komt alleen in aanmerking voor een milieuvergunning indien in onmiddellijke samenhang in hetzelfde deelgebied een rechtsgeldige milieuvergunning wordt gewijzigd of ingetrokken voor de met de uitbreiding overeenkomstige dieren.
Bij de saldering dient conform hetgeen [is] gesteld in de Interimwet ammoniak en veehouderij, de totale ammoniakdepositie op de in het betreffende deelgebied gelegen voor verzuring gevoelige gebieden af te nemen en de ammoniakemissie van de veehouderijen in het betreffende deelgebied te dalen."
(iii) In de periode tussen 22 augustus en 22 september 1996 heeft [eiser] ammoniakrechten aangekocht en zijn vervolgens door de desbetreffende gemeenten de daarmee corresponderende milieuvergunningen (gedeeltelijk) ingetrokken.
(iv) Op 10 december 1996 heeft het college van B&W van de Gemeente in verband met de door [eiser] gekochte ammoniakrechten een ontwerpbesluit genomen op de door hem gevraagde revisievergunning. De ontwerpvergunning is, samen met de aanvraag, van 19 december 1996 tot 16 januari 1997 door de Gemeente ter inzage gelegd, na de gebruikelijke openbare kennisgeving. Gedurende deze periode zijn geen schriftelijke bedenkingen zoals bedoeld in art. 3:24 lid 1 Awb tegen de ontwerpvergunning ingebracht, ook niet door [eiser].
(v) Op 19 december 1996 heeft de Gemeenteraad het ARP, met daarin opgenomen de salderingseis, vastgesteld. Bij brief van 10 februari 1997 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant aan B&W van de Gemeente meegedeeld dat conform art. 11 IAV goedkeuring aan het ARP wordt gegeven. Het besluit tot vaststelling van het ARP, alsmede de goedkeuring daarvan door Gedeputeerde Staten, is door B&W van de Gemeente bekendgemaakt op 5 maart 1997. Vanaf 6 maart 1997 hebben de stukken voor een ieder ter inzage gelegen.
(vi) Bij besluit van 25 maart 1997 hebben B&W van de Gemeente aan [eiser] de gevraagde revisievergunning verleend. De waarde van de ammoniakemissie van de nieuwe inrichting is, ondanks de uitbreiding, net zo hoog als die van de vroegere inrichting, namelijk 3.112 kg ammoniak per jaar. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld, ook niet door [eiser].
(vii) De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 2 oktober 1997 (gemeente Uden) en op 8 december 1997 (gemeente Sevenum) uitgesproken dat de salderingsmethode in strijd is met de IAV, voor zover bij uitbreiding van een bedrijf evenredige afname van het aantal dieren op een ander bedrijf in het desbetreffende gebied wordt geëist, terwijl in het bedrijf dat uitbreidt de ammoniakemissie en ammoniakdepositie niet evenredig toeneemt, maar minder wordt of gelijk blijft.
3.2 In dit geding heeft [eiser] de hiervoor in 1 vermelde vorderingen ingesteld. Deze zijn gebaseerd op de stelling dat de Gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, primair door het ARP vast te stellen dat ten aanzien van de daarin gehanteerde salderingsmethode in strijd is met de IAV, subsidiair door hem onjuist te informeren over zijn verplichtingen en hem daardoor ertoe te brengen elders ammoniakrechten te kopen en, meer subsidiair, door hem de verlangde revisievergunning slechts te willen verstrekken indien elders in het gebied milieuvergunningen zouden zijn ingetrokken en hij de vereiste hoeveelheid ammoniakrechten zou hebben aangekocht.
De Gemeente heeft verweer gevoerd, waartoe zij zich in de eerste plaats beriep op de formele rechtskracht van het besluit van 25 maart 1997, waarbij aan [eiser] de gevraagde revisievergunning is verleend.
De rechtbank heeft dit beroep op de formele rechtskracht van het besluit van 25 maart 1997 gehonoreerd en de vordering van [eiser] daarom afgewezen. Het hof heeft dit vonnis bekrachtigd. Zijn arrest berust eveneens op het oordeel dat de vordering van [eiser] afstuit op de formele rechtskracht van het besluit van de Gemeente.
3.3 Bij de beoordeling van het tegen dit arrest gerichte middel, wordt het volgende vooropgesteld.
(i) In het onderhavige geval heeft de Gemeente desgevraagd bij brief van 19 december 1995 aan [eiser] inlichtingen verstrekt in verband met diens wens een revisievergunning te verkrijgen. Bij het geven van die inlichtingen anticipeerde de Gemeente op de vaststelling van de hiervoor in 3.1 onder (ii) bedoelde verordening (het ARP). [Eiser] stelt dat hij op basis van die inlichtingen vervolgens ammoniakrechten van derden heeft aangekocht. Uit de nadien door de ABRvS gedane, hiervoor in 3.1 onder (vii) aangehaalde, uitspraken is evenwel gebleken dat het ARP onverbindend was. Inmiddels had het besluit van B&W van de Gemeente van 25 maart 1997, waarbij aan [eiser] de revisievergunning was verleend, echter formele rechtskracht gekregen, nu laatstgenoemde daartegen geen bestuursrechtelijk beroep heeft ingesteld.
(ii) Het geschil tussen partijen heeft zich in cassatie toegespitst op een tweetal vragen omtrent het beginsel van de formele rechtskracht. Onderdeel A van het middel stelt de reikwijdte van dat beginsel aan de orde en meer in het bijzonder de vraag of de door de Gemeente bij brief van 19 december 1995 aan [eiser] gegeven inlichtingen "gedekt" werden door de formele rechtskracht van het aan de revisievergunning ten grondslag liggende besluit. Onderdeel B betreft de vraag of in het gegeven geval de bezwaren die zijn verbonden aan strikte handhaving van dit beginsel niet zo klemmend zijn, dat daarop een uitzondering moet worden aanvaard.
3.4 Onderdeel A. 1 bestrijdt het oordeel van het hof dat het beginsel van de formele rechtskracht meebrengt dat het onderhavige besluit "ook wat betreft de wijze van totstandkoming, dus eveneens wat betreft de tijdens de voorbereiding van het besluit door het bestuursorgaan verstrekte inlichtingen, als rechtmatig (...moet) worden aangemerkt" en "dat aan voormelde inlichtingen geen zelfstandige, dat wil zeggen los van het uiteindelijke besluit van 25 maart 1997, betekenis toekomt" (rov. 4.4.1).
Bij de beoordeling van het onderdeel dient mede tot uitgangspunt dat de brief van de Gemeente aan [eiser] van 19 december 1995 inlichtingen bevatte die achteraf onjuist zijn gebleken. Daarin werden immers voorwaarden verbonden aan de verlening van de door [eiser] verlangde vergunning die berustten op een achteraf onverbindend gebleken verordening. Niettemin faalt het onderdeel. Het - om diverse redenen onontbeerlijke - beginsel van de formele rechtskracht zou onaanvaardbaar worden uitgehold als inlichtingen die door een overheidsorgaan aan een burger worden gegeven met het oog op een door dat overheidsorgaan te nemen besluit, steeds of in de regel aan de formele rechtskracht van dat later gevolgde besluit onttrokken zouden worden geacht. Daarom heeft de Hoge Raad in zijn arresten van 2 februari 1990, nr. 13763, NJ 1993, 635 en 7 oktober 1994, nr. 15436, NJ 1997, 174, geoordeeld dat een overheidsorgaan slechts aansprakelijk kan zijn op grond van onjuiste of onvolledige inlichtingen die aan een burger zijn gegeven, vooruitlopend op een beschikking die inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen, indien het geven van die inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van de desbetreffende beschikking onrechtmatig is. Inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, worden in beginsel echter "gedekt" door de formele rechtskracht van dat besluit.
Gezien de nauwe samenhang die in het onderhavige geval bestaat tussen de door de Gemeente bij brief van 19 december 1995 aan [eiser] gegeven inlichtingen en de bij besluit van 25 maart 1997 aan [eiser] verleende revisievergunning, heeft het hof terecht en op goede gronden geoordeeld dat de vordering van [eiser], voor zover op deze achteraf onjuist gebleken inlichtingen gebaseerd, geen doel kan treffen.
3.5 Onderdeel A.2 kiest - terecht - tot uitgangspunt dat tijdens de voorbereiding van een besluit door het desbetreffende bestuursorgaan verstrekte inlichtingen in beginsel als rechtmatig hebben te gelden indien het besluit waarop die inlichtingen betrekking hebben, formele rechtskracht heeft verkregen. Het betoogt echter dat die regel in het onderhavige geval de Gemeente geen baat kan brengen, nu de onderhavige inlichtingen dateren van voor de vergunningaanvraag door [eiser].
Het onderdeel kan geen doel treffen. Zoals uit het hiervoor in 3.4 overwogene volgt, is de - tot op zekere hoogte toevallige - omstandigheid waarop het zich beroept, niet van beslissende betekenis voor het bepalen van de reikwijdte van de formele rechtskracht van het besluit van 25 maart 1997.
3.6 De in de onderdelen A.3, A.4 en A.5 aangevoerde klachten kunnen evenmin tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien artikel 81 RO, geen nadere motivering nu de k!achten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.7 Onderdeel B.1 is gericht tegen de verwerping door het hof in rov. 4.5.2 van zijn arrest van de stelling van [eiser] dat hij alleen langs een zeer omslachtige, volstrekt niet voor de hand liggende weg, door een procedure bij de bestuursrechter zijn gelijk had kunnen halen. Volgens het onderdeel is dit oordeel onjuist omdat het hof geen, althans onvoldoende rekening heeft gehouden met het grote risico dat een agrariër als [eiser] zou lopen door de voor hem openstaande bestuursrechtelijke weg te volgen.
3.8 Voor zover het onderdeel betoogt dat het hof geen rekening heeft gehouden met de moeilijkheden die voor [eiser] eraan waren verbonden om via de bestuursrechter zijn gelijk te halen, mist het feitelijke grondslag. Het hof heeft zich immers in rov. 4.5.2 van zijn arrest rekenschap gegeven van die moeilijkheden, maar deze onvoldoende zwaarwegend bevonden.
3.9 Voor zover het onderdeel erover klaagt dat het hof onvoldoende rekening heeft gehouden met deze moeilijkheden, leent het zich voor gezamenlijke behandeling met onderdeel 8.2, dat erover klaagt dat onbegrijpelijk is waarom het hof het desbetreffende betoog van [eiser] heeft verworpen. Dienaangaande heeft het volgende te gelden.
In zijn arrest van 16 mei 1986, nr. 12546, NJ 1986, 723, heeft de Hoge Raad - kort gezegd - geoordeeld dat het beginsel van de formele rechtskracht in zeer klemmende gevallen uitzondering kan lijden. Zowel uit dat arrest zelf als uit latere rechtspraak blijkt evenwel dat bij het aanvaarden van zulke uitzonderingen terughoudendheid moet worden betracht, gezien de zwaarwegende belangen die door het genoemde beginsel worden gediend.
In het onderhavige geval had [eiser], zoals hij zelf stelt, kunnen weigeren ammoniakrechten aan te kopen en vervolgens beroep kunnen instellen tegen de daarop te verwachten weigering van de door hem aangevraagde vergunning. In het licht van de - hiervoor in 3.1 onder (vii) vermelde - uitspraken van de ABRvS van 2 oktober 1997, BR 1998, 59, en 8 december 1997, AB 1998, 35, moet worden aangenomen dat deze bestuursrechtelijke rechtsgang voor hem tot succes zou hebben geleid. [Eiser] heeft daartegen slechts ingebracht dat het volgen van deze weg tot een zeer forse vertraging in de realisering van zijn uitbreidingsplannen zou hebben geleid. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan die enkele omstandigheid echter niet rechtvaardigen dat in het onderhavige geval een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht zou worden gemaakt. De onderdelen kunnen dan ook geen doel treffen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 1.766,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, O. de Savornin Lohman, P.C. Kop en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 9 september 2005.