ECLI:NL:RBOBR:2022:21

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/3743 T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 in de zaak tussen

Stichting Groen Kempenland, Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland en Milieuvereniging Bladel, eisers

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[vergunninghouder](vergunninghoudster), te Reusel.

Procesverloop

Voorkomt de inzet van combiluchtwassers op varkensstallen significante gevolgen door stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden? Het antwoord op deze vraag kan volgens de rechtbank niet rechtstreeks worden ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Omdat het positieve effect van combiluchtwassers afhankelijk is van verschillende factoren, is onzeker of dit effect blijvend kan worden bereikt. De rechtbank heeft met partijen verschillende oplossingsrichtingen op zitting besproken. Sommige technische oplossingen kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen en kunnen worden betrokken bij de vereiste passende beoordeling. Als door middel van deze beschermingsmaatregelen wordt bewerkstelligd dat de benodigde ammoniak emissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden, dan kan een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden achterwege blijven. De rechtbank biedt in deze tussenuitspraak verweerder de gelegenheid een natuurvergunning met voorschriften te verlenen waarin de beschermingsmaatregelen worden geborgd.

In het besluit van 17 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), verder aangeduid als de natuurvergunning, voor het uitbreiden en wijzigen van een veehouderij aan [adres] te Reusel.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor vergunninghoudster is de heer [naam] verschenen, bijgestaan door adviseur [adviseur] .

Overwegingen

Inleiding

1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Vervolgens bespreekt de rechtbank de beroepsgronden. Tijdens de zitting hebben partijen en de rechtbank uitgebreid met elkaar gesproken over oplossingen voor een langer bestaand probleem: hoe om te gaan met natuurtoestemmingen voor veehouderijen waar een combiluchtwasser wordt toegepast? In de uitspraak worden verschillende oplossingsrichtingen op een rij gezet en geeft de rechtbank aan waar zij voor kiest.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

 Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij aan [adres] te Reusel, nabij verschillende Nederlandse Natura 2000-gebieden, waaronder “Kempenland-West”, “Kampina & Oisterwijkse Vennen”, “Regte Heide & Riels Laag”, “Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux” en nog een aantal Belgische Natura 2000-gebieden waaronder “Ronde Put” (op 1,6 km afstand van het bedrijf) en “Vennen, heiden en moerassen rond Turnhout” (op 1,4 km afstand van het bedrijf).

 Op 8 augustus 2000 is voor de inrichting een milieuvergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend.

 Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden (het college) heeft voor de inrichting op 27 januari 2014 een (revisie)omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten milieu en natuur. Deze omgevingsvergunning is verleend voor het houden van in totaal 7.075 varkens in stallen A tot en met E. De stallen D en E worden voorzien van biologische combiluchtwassers (D3.2.15.4). De overige dieren worden traditioneel gehuisvest. De ammoniakemissie bedroeg in deze situatie 7.019,88 kg NH3 per jaar. Verweerder heeft voor deze omgevingsvergunning op 19 december 2013 een verklaring van geen bedenkingen gegeven waarin verweerder heeft geconcludeerd dat sprake was van een afname van de ammoniakemissie en een afname van de stikstofdepositie ten opzichte van de stikstofdepositie op de referentiedatum van 7 december 2004.

 Op 8 juli 2019 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend met het oog op het uitbreiden en wijzigen van haar veehouderij aan [adres] . De uitbreiding/wijziging ziet onder andere op het bouwen en in gebruik nemen van een nieuwe stal F voor 2.990 vleesvarkens met combiluchtwassysteem BWL 2009.12. Daarnaast worden in de bestaande stallen B tot en met E combiluchtwassers toegepast: een gecombineerd luchtwassysteem met watergordijn en biologische wasser (BWL 2009.12 in stallen B en C, BWL 2010.02 in stallen D en E). Stal A komt te vervallen. Het aantal varkens wordt uitgebreid tot in totaal 9.403 varkens, waarvan 8.912 vleesvarkens, met een ammoniakemissie van in totaal 4.196,39 kg NH3 per jaar. In de nieuwe situatie worden alle dieren in stallen met (biologische) combiluchtwassers gehouden. In de aangevraagde situatie bedraagt de emissie van stikstofoxiden (NOx) 117,95 kg/jr, terwijl die in de referentiesituatie (de revisievergunning van 27 januari 2014) 114,23 kg/jr bedroeg.

 De natuurvergunning is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eisers hebben tijdig zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit.

 Vergunninghoudster heeft apart een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning 1e fase (milieu) voor dezelfde uitbreiding en wijziging. Het college heeft op 20 oktober 2021 een positief ontwerpbesluit genomen.

 Over de effectiviteit van stalsystemen in het algemeen en luchtwassers in het bijzonder zijn meerdere rapporten uitgebracht:

WUR Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen Deel 2: Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk (maart 2018) en het vervolgrapport Metingen aan twee biologische combiluchtwassers door twee geurlaboratoria (juni 2019);
Rapport van CDM “Analyse van de ammoniakemissie uit de landbouw in de periode 2005-2016” (november 2018);
Rapport van CBS “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” (oktober 2019);
Eindrapport van het Adviescollege Meten en berekenen Stikstof (commissie Hordijk juni 2020);
CDM-advies “Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen” (juni 2020);
WUR Onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers in de praktijk (november 2021) en bijgevoegd als bijlage aan de brief aan de Tweede Kamer van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat 30 november 2021 (verder: de Kamerbrief).

 Desgevraagd heeft vergunninghoudster aangegeven dat stal A nog steeds in gebruik is.

3. In de natuurvergunning gaat verweerder uit van een (geringe) toename van emissie van stikstofoxiden en een afname van ammoniakemissie ten opzichte van de referentiesituatie. Dit leidt volgens verweerder tot een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (de omgevingsvergunning met natuurtoestemming van 27 januari 2014). Hieruit concludeert verweerder dat de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, geen significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden. Aan de natuurvergunning zijn AERIUS-berekeningen als bijlage gehecht van
19 november 2020 en 30 november 2020 (beide berekeningen zijn gemaakt na de datum van verlening van de natuurvergunning).

4. Eisers hebben hun beroepsgrond dat het bestreden besluit niet bijdraagt aan een algemene reductie van de stikstofdepositie ter zitting ingetrokken.

5.1

Eisers merken op dat de AERIUS-berekeningen dateren van na het bestreden besluit.

5.2

Verweerder kon hier desgevraagd ter zitting geen verklaring voor geven.

5.3

De rechtbank vindt het opmerkelijk dat AERIUS-berekeningen zijn overgelegd als bijlage bij de natuurvergunning die zijn gemaakt na de verlening van de natuurvergunning. Dit is om meerdere redenen niet goed. Het doet afbreuk aan de betrouwbaarheid van de besluitvorming. Bovendien beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van een besluit op basis van de regelgeving, feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit. De rechtbank houdt het ervoor dat de natuurvergunning compleet is gemaakt (en dus ook is verleend) op het moment van de laatste AERIUS berekening. De beroepsgrond slaagt.

6.1

Volgens eisers zijn er in de AERIUS-berekeningen stikstofemissiebronnen voor de referentiesituatie opgenomen, die er volgens de tekst van de natuurvergunning niet zijn. Zij wijzen op de bronnen 7 t/m 12 in de verschilberekening. Deze bronnen zien op verkeer, verwarming van stallen en een shovel. In de tekst van de natuurvergunning wordt wat betreft de referentiesituatie verwezen naar de verklaring van geen bedenkingen bij de omgevingsvergunning van 2014. In deze verklaring wordt alleen melding gemaakt van ammoniakemissiebronnen.

6.2

Vergunninghoudster kon desgevraagd niet verklaren of deze bronnen dezelfde bronnen zijn als op dit moment. Zij heeft het bedrijf pas na 2014 gekocht.

6.3

Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 november 2020^[2]kan worden afgeleid dat verkeersbewegingen die inherent zijn aan de activiteiten van een veehouderij die zijn toegestaan in de referentiesituatie, in de referentiesituatie mogen worden betrokken. Het uitvoeren van de verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een activiteit van dat project. Dit geldt volgens de rechtbank ook voor de verwarming van de vergunde stallen. De stallen en de daarbij behorende verwarming zijn onderdeel van het project. Verweerder mocht de stikstofemissies van verkeerstromen en verwarming betrekken bij de referentiesituatie in de AERIUS-berekeningen. Verweerder had echter wel moeten nagaan of deze bronnen zijn gewijzigd sinds 2014 en dat heeft verweerder niet gedaan. De rechtbank acht het onwaarschijnlijk dat vergunninghoudster na 2014 oudere tractoren of andere middelen met een hogere stikstofemissie dan moderne middelen is gaan inzetten zodat de rechtbank hierin geen aanleiding ziet voor vernietiging van het bestreden besluit.

7.1

Volgens eisers heeft verweerder ten onrechte nagelaten de gebouwmodule te gebruiken bij de AERIUS-berekeningen nu er op korte afstand twee Belgische Natura 2000-gebieden liggen.

7.2

Verweerder heeft de gebouwmodule niet gebruikt voor de berekening van de stikstofdepositie op de twee Belgische Natura 2000-gebieden, omdat verweerder ervan uit is gegaan dat de stikstofdepositie van het bedrijf lager is dan 5% van de kritische depositiewaarde van beide gebieden. Op basis van het Belgische toetsingskader is volgens verweerder geen sprake van een significant effect.

7.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de gevolgen voor de Belgische Natura 2000-gebieden ten onrechte is uitgegaan van het Belgische toetsingskader. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 oktober 2021^[3]verwezen naar een arrest van

25 februari 2021^[4]van de (Belgische) Raad voor Vergunningsbetwistingen, waarin is geoordeeld dat het louter verwijzen naar het Vlaamse PAS-significantiekader en de daarin opgenomen drempelwaarden, waarbij een bijdrage van minder dan 5% voor de depositie van stikstofoxiden wordt gezien als "niet significant", niet in overeenstemming is met
artikel 6 van de Habitatrichtlijn. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder er niet van kon uitgaan dat de methode voor de beoordeling van de gevolgen van de toename van stikstofdepositie in het Vlaamse Natura 2000-gebied in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. In deze zaak ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.

7.4

Gelet op de nabijheid van de Belgische Natura 2000-gebieden, had het voor de hand gelegen om in dit geval in de depositieberekeningen rekening te houden met de gebouwinvloed. Aan enkele van de criteria in paragraaf 4.2 van de Instructie gegevensinvoer voor Aerius Calculator wordt voldaan: het gaat om een stationaire puntbron op een dominant gebouw die minder dan 3 kilometer ligt van de meest nabije stikstofgevoelige natuur. Verweerder heeft de AERIUS-berekeningen niet ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt.

8.1

Eisers verwijzen naar de hierboven genoemde rapporten en betwijfelen of de in het bedrijf toe te passen biologische combiluchtwassers het verwijderingsrendement behalen waar de Rav van uitgaat. De emissiefactoren in de Rav zijn volgens hen geen reële weergave van de feitelijke ammoniakemissie. De Rav-emissiefactoren zijn niet gebaseerd op beste beschikbare technieken (BBT), maar op beperkte aantallen metingen aan proefstallen, vaak verouderd, en niet gevalideerd in de praktijk. Er is dus geen zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van de stikstofgevoelige habitats in de omliggende Natura 2000-gebieden niet verslechteren. Eisers benadrukken dat de Rav geen algemeen verbindend voorschrift is op basis van de Wnb maar op basis van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav).

8.2

Verweerder acht voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Verweerder benadrukt dat in deze zaak een losse natuurvergunning is aangevraagd en dat deze zaak daarom verschilt van de zaak die heeft geleid tot de tussenuitspraak van deze rechtbank van 9 april 2021^[5], waarin een omgevingsvergunning werd verleend voor de activiteiten ‘milieu’ en ‘natuur’. Verweerder verwijst naar het ontwerpbesluit van het college. De aanvraag omgevingsvergunning ziet op hetzelfde bedrijf. Zekerheid over het behalen van het beoogde reductie rendement van 85% is er pas zodra een meting is verricht. Verweerder verwacht dat dit rendement wordt gehaald omdat vergunninghoudster zich wil conformeren aan de eisen zoals opgenomen in het leaflet en in het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer. Verweerder merkt tot slot op dat zelfs bij een rendement van 76% ammoniak emissiereductie geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

8.3

Ook vergunninghoudster denkt dat zij in staat is de luchtwassers zodanig te installeren en te onderhouden dat deze het beoogde rendement van 85% ammoniak emissiereductie kunnen behalen.

8.4

Bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb kan niet zonder meer van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren worden uitgegaan. De effectiviteit van emissiebeperkende stalsystemen kan dus niet rechtstreeks uit de Rav worden afgeleid. De Rav is namelijk geen regeling bij of krachtens de Wnb, maar een regeling op basis van de Wav (en als zodanig onderdeel van het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting). Dat betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft. In de door eisers overgelegde rapporten ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de (bijlage 1 bij de) Rav wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid niet realistisch zijn. Hierbij betrekt de rechtbank het WUR-rapport Metingen waaruit volgt dat bij twee biologische combiluchtwassers door twee geurlaboratoria (juni 2019) een rendement van 90% (5% meer dan het beloofde rendement in de Rav) is vastgesteld

8.5

Gelet op de door eisers genoemde rapporten weet de rechtbank niet zeker of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Dit heeft de rechtbank al opgemerkt in de eerder genoemde tussenuitspraak en de rechtbank ziet hiervoor bevestiging in het WUR- rapport van november 2021. In dit verband verwijst de rechtbank naar afbeelding 26 van dit rapport die als bijlage aan deze uitspraak is gehecht. Hierin worden meerdere problemen geconstateerd die te maken hebben met het onderhoud van de luchtwasser (het onderhouden van de sproeiers en storingen in de waswaterpomp), de uitvoering van het systeem (locatie- sensoren) en met veranderende ammoniakvrachten en de ijking van de systemen. De gevolgen van een storing zijn niet direct te verhelpen. Het opnieuw opstarten van het biologische systeem kan leiden tot een verminderde reductie gedurende een week. Deze problemen kunnen niet op voorhand worden voorkomen of verholpen. Als de werking van het systeem afhankelijk is van menselijk handelen, dan staat niet op voorhand vast dat het systeem altijd optimaal blijft werken. In het laatste WUR-rapport worden wel oplossingen aangereikt: een doorlopende monitoring van ammoniakverwijdering met ammoniaksensoren, periodieke nauwgezette controles van het systeem en een zorgvuldige keuze van de locatie van de Ph-sensoren. De locatie van deze sensoren is op dit moment niet vastgelegd in de leaflet (beschrijving) van het systeem. Met deze maatregelen kan wel het rendement van 85% ammoniak emissiereductie worden behaald. Voor het behalen van het oorspronkelijke geurrendement zijn aanvullende maatregelen wellicht noodzakelijk volgens het rapport. Deze oplossingen staan ook aangegeven in de Kamerbrief.

10. Hoe moet hiermee worden omgegaan bij vergunningverlening? Tijdens de zitting is een aantal oplossingsrichtingen besproken in een open gesprek tussen partijen onderling en de rechtbank.

11.1

Verweerder stelt dat door middel van toezicht kan worden toegezien op de naleving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit toezicht bestaat uit rendementsmetingen die op gezette tijden worden uitgevoerd en controle van de registratieverplichtingen op basis van het Activiteitenbesluit. Als de luchtwassers het beoogde rendement niet behalen, dan zal een uitbreiding of wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie onder omstandigheden kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000- gebieden. Verweerder kan dan handhavend optreden vanwege het ontbreken van de daarvoor vereiste natuurvergunning.

11.2

De rechtbank ziet hier wel een aantal problemen. In de eerste plaats wordt dan de referentiesituatie (de veehouderij zoals die in het verleden is vergund) de norm en niet de veehouderij zoals die feitelijk is uitgevoerd. In een tijd waarin veehouderijen willen moderniseren (met minder ammoniakemissies als gevolg), leidt toepassing van deze norm niet tot het beoogde doel (vermindering van ammoniakemissies), maar wordt feitelijk niet benutte ammoniakemissieruimte als een soort van buffer gebruikt. Met andere woorden, hiermee kom je niet verder dan een stand still-situatie. Van vooruitgang ten opzichte van een in het verleden vergunde referentiesituatie is geen sprake. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat handhaving niet eenvoudig is. Verweerder is in dit geval (en in veel andere gevallen) niet het bevoegd gezag dat toeziet op naleving van het Activiteitenbesluit. Dat is vaak het college van burgemeester en wethouders van een gemeente. De rechtbank ziet niet direct in hoe verweerder registraties op basis van het Activiteitenbesluit kan opvragen. Verweerder kan wel rendementsmetingen uitvoeren, maar dit zijn momentopnames en in het WUR-rapport wordt om doorlopende monitoring gevraagd. Bovendien worden combiluchtwassers bij veel veehouderijen toegepast. Verder zal bij iedere controle in kaart moeten worden gebracht welke veranderingen hebben plaatsgevonden ten opzichte van een in het verleden vergunde referentiesituatie. Handhaving wordt dan wel erg omslachtig. Tot slot is de overtreding niet met één druk op de knop opgelost. Daargelaten dat verweerder de landelijke handhavingsstrategie (met handhaving in meerdere stappen) hanteert, kan het enige tijd vergen om een verstoring van het biologische systeem te herstellen, zo blijkt uit het WUR-rapport.

11.3

Het probleem wordt mede veroorzaakt door de wetswijziging van 1 januari 2020 en het vervallen van de verslechteringsvergunning (de vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben). Vóór 1 januari 2020 was een natuurvergunning vereist voor alle wijzigingen. Alle partijen waren het er op zitting over eens dat het voor bedrijven, de overheid, belangenverenigingen en uiteindelijk de natuur beter zou zijn geweest om de verslechteringsvergunning te behouden. Dat biedt verweerder een beoordelingsmoment, alsmede de mogelijkheid om beleid te voeren bij de uitoefening van zijn vergunningverlenende bevoegdheid. Het biedt bedrijven een duidelijke toestemming op basis waarvan zij ervan uit kunnen gaan dat, als zij zich aan de voorschriften in deze toestemming houden, zij de toegestane activiteiten ook kunnen uitvoeren. Toezicht op naleving van zo’n vergunning is veel eenvoudiger dan de door verweerder bedoelde handhaving. De rechtbank kan de verslechteringsvergunning echter niet doen herleven door middel van een uitspraak, dat is de taak van de wetgever.

12. Een andere oplossing is uitgaan van een soort worst case-scenario (een gemiddeld rendement bepalen van de luchtwassers op basis van de prestaties van vergelijkbare wassers of uitgaan van de emissiefactor behorend bij de ‘overige huisvestingssystemen’(traditionele stallen). Dat zal echter bijna altijd leiden tot de conclusie dat in het worst case-scenario de stikstofdepositie gaat toenemen en dat significante gevolgen op Natura 2000 gebieden niet op voorhand zijn uitgesloten. Dat kan leiden tot een vergunning op basis van een passende beoordeling van de gevolgen van deze toename op Natura 2000-gebieden. De rechtbank vraagt zich dan af waarom veehouderijen nog de moeite zouden nemen om te investeren in modernisering van hun bedrijf als zij kunnen worden afgerekend op de mindere prestaties van andere luchtwassers.

13. De oplossing van een gecombineerde vergunningverlening (een omgevingsvergunning met een natuurtoestemming na verlening van een verklaring van geen bedenkingen) zal in dit geval en veel andere gevallen gewoon niet kunnen als gevolg van de keuze van de wetgever om het vergunningentraject van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) los te koppelen van het vergunningentraject van de Wnb.

14.1

De rechtbank ziet op basis van de discussie op de zitting alsmede argumenten in andere zaken en de informatie in het laatste WUR-rapport en de Kamerbrief, in lijn met haar tussenuitspraak van 9 april 2021, aanleiding om op de volgende manier tegen de zaak aan te kijken. Op basis van het WUR-rapport en het aan de hand daarvan gestelde onder rechtsoverweging 8.5 is de rechtbank van oordeel dat de verwijzing naar de Rav onvoldoende zekerheid biedt dat toepassing van de daarin genoemde combiluchtwassers ook leidt tot de in de Rav genoemde ammoniak emissiereductie. De oplossingen in het WUR-rapport zijn (nog) niet vastgelegd in wet- en regelgeving of in de beschrijvingen (leaflets) van de systemen. Naleving van het Activiteitenbesluit of installatie conform de leaflet betekent niet dat de beoogde ammoniak emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Ook de plaatsing van ammoniaksensoren is niet in de leaflet genoemd. Daarom kan niet van de emissiefactor in de Rav worden uitgegaan en kan niet op voorhand worden verzekerd dat toepassing van de combiluchtwassers daadwerkelijk zal leiden tot een daling van de stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van 1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend na een passende beoordeling.

14.2

Volgens de rechtbank hoeft deze passende beoordeling niet te bestaan uit een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden. Zo’n uitgebreide passende beoordeling kan namelijk achterwege blijven indien beschermingsmaatregelen worden getroffen. Een beschermingsmaatregel is een maatregel die beoogt de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Beschermingsmaatregelen kunnen betrokken worden in een op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 18 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[6]De meeste oplossingen die staan genoemd in het WUR-rapport en de Kamerbrief kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen. Dit geldt zeker voor de doorlopende monitoring van ammoniak door middel van ammoniaksensoren (maatregel I) en een betere regeling van Ph in de biologische combiluchtwassers (maatregel III). Ook een verplichting tot een verscherpte controle en beter procesmanagement door de agrariër (maatregel II) zou als beschermingsmaatregel kunnen worden aangemerkt, afhankelijk van de formulering van deze verplichting. De rechtbank sluit niet uit dat er ook nog andere oplossingen denkbaar zijn die ook als beschermingsmaatregel kunnen worden aangeduid. Door in deze zaak (en in andere zaken over luchtwassystemen) deze (en mogelijk andere) oplossingen te borgen in vergunningvoorschriften, kunnen deze oplossingen als beschermingsmaatregelen worden betrokken in de passende beoordeling. Wordt door middel van deze beschermingsmaatregelen bewerkstelligd dat de benodigde ammoniak emissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden, dan kan een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden dus achterwege blijven. In aanvullende voorschriften kan ook de toegestane ammoniakvracht worden beperkt tot de hoeveelheid die is vergund of wordt vergund in de omgevingsvergunning om te voorkomen dat onnodige emissieruimte alsnog wordt vergund.

14.3

Op den duur kan hetzelfde resultaat wellicht worden bereikt door aanpassing van de regelgeving of aanpassing van de beschrijvingen van stalsystemen. Uit de Kamerbrief put de rechtbank enerzijds de hoop dat door wijzigingen in de regelgeving een oplossing wordt gevonden. Anderzijds ziet de rechtbank ook dat deze wijzigingen niet op korte termijn worden doorgevoerd en afhankelijk zijn van nader onderzoek. Voor nu biedt de hierboven geschetste route in dit geval en mogelijk in andere gevallen een mogelijkheid om de impasse vanwege de onzekerheid over de juistheid van emissiefactoren in de Rav te doorbreken.

14.5

Verweerder werpt de vraag op of door het opnemen van extra voorschriften en het verplichten tot extra maatregelen de grondslag van de aanvraag niet wordt verlaten. Dat is volgens de rechtbank niet het geval. Ondanks de beschermingsmaatregelen vergunt verweerder nog steeds hetzelfde project (dezelfde aantallen dieren in dezelfde stallen met dezelfde luchtwassers). Partijen (vergunninghoudster en eisers) kunnen natuurlijk wel procederen over de voorschriften: zij kunnen onder meer de vraag aan de orde stellen of de voorschriften niet te ver gaan en redelijkerwijs van vergunninghoudster kan worden gevergd dat zij deze naleeft, dan wel of door deze voorschriften de prestaties van de luchtwassers wel voldoende gegarandeerd zijn. Toezicht op de naleving van de voorschriften is eenvoudiger dan handhaving op wijzigingen binnen de inrichting ten opzichte van een eerder vergunde referentiesituatie.

Conclusie

15.1

De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de verlening van de natuurvergunning ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de Rav voor biologische combiluchtwassers. Verweerder had een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval. Hierboven is een aantal factoren genoemd dat niet is genoemd in de leaflet maar afhankelijk is van de installatie van de luchtwasser en de monitoring, controle en het onderhoud van de luchtwasser. Daardoor kan niet op voorhand worden verzekerd dat toepassing van de combiluchtwassers daadwerkelijk zal leiden tot een daling van de stikstofdepositie en is een natuurvergunning nodig. Daarnaast had verweerder de AERIUS berekeningen beter moeten verankeren in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 2.7 van de Wnb genomen.

15.2

Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe vergunning (voor te bereiden met toepassing van een nieuwe uitgebreide voorbereidingsprocedure), na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De nieuwe vergunning zal wel moeten zijn gebaseerd op nieuwe AERIUS-berekeningen (met de nieuwe versie van AERIUS) met inachtneming van de rechtsoverwegingen in deze uitspraak. Sommige van de oplossingen die zijn bedacht voor de factoren die van invloed zijn op de werking van de combiluchtwassers, kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen en kunnen worden betrokken bij de vereiste passende beoordeling. Als door middel van deze beschermingsmaatregelen wordt bewerkstelligd dat de benodigde ammoniak emissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden, dan kan een beoordeling van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied per habitattype of stikstofgevoelige leefgebieden achterwege blijven. De rechtbank geeft verweerder de ruimte om in overleg met partijen te bezien door middel van welke beschermingsmaatregelen de prestaties van de luchtwassers voldoende kunnen worden verzekerd. Deze beschermingsmaatregelen kunnen in de nieuwe vergunning worden geborgd. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak. Dan kan deze procedure ook beter worden afgestemd op de besluitvorming op de aanvraag voor de omgevingsvergunning.

15.3

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

15.4

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2022.

De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage

Figuur 26Overzicht van de meest voorkomende technische problemen bij biologische combi-wassers, de daarbij horende mogelijke oorzaken en de mogelijke oplossingen om dit beter te controleren of te verhelpen.