Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 20/3361
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2022 in de zaak tussen
1.a. [eiseres]., gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a.,
1.b. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.b.,
hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster]., gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghoudster]., gevestigd te [plaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: [naam]).
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2020 (het bestreden besluit), verzonden op 2 oktober 2020, heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseressen ingediende zienswijze, aan vergunninghoudster een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuur-bescherming (Wnb) verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een varkens-houderij op het perceel aan de [adres] te [plaats].
Tegen het bestreden besluit hebben eiseressen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 26 januari 2022.
Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en
mr. R.J. Groenveld.
Namens vergunninghoudster is voornoemde gemachtigde verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghoudster heeft op 8 augustus 2019 een aanvraag om natuurvergunning voor het in werking hebben en wijzigen van de varkenshouderij op voormeld perceel te [plaats] bij verweerder ingediend.
1.2.
Desgevraagd heeft vergunninghoudster de aanvraag om natuurvergunning op 10 juni 2020 aangevuld.
1.3.
Verweerder heeft op 30 juli 2020 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen.
Verweerder heeft dit ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
1.4.
Eiseressen hebben bij brief van 21 augustus 2020 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eiseressen ingediende zienswijze, aan vergunninghoudster een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een varkenshouderij op voormeld perceel te [plaats].
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
2.1.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
Overwegingen
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aan vergunninghoudster heeft verleend voor het in werking hebben en het wijzigen van een varkenshouderij op voormeld perceel te [plaats]. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
De vergunningverlening
4.1.
Met betrekking tot de vergunningverlening ingevolge de Wnb overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het project, zoals bedoeld in de Wnb, in dit geval bestaat uit het bouwen van stallen (verlengen van bestaande stallen), het wijzigen van de inrichting en het drijven van de gewijzigde inrichting. Vergunninghoudster heeft voor dit project een natuur- vergunning aangevraagd en verweerder heeft deze vergunning verleend. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het project, zoals dat door vergunninghoudster is aangevraagd, significante effecten kan hebben op de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft zich daarbij aanvankelijk op het standpunt gesteld dat met de constatering dat er geen verhoging van de depositie zal plaatsvinden in de kern aan het vereiste van een passende beoordeling is voldaan. Later heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb ook had kunnen worden geweigerd omdat vergunning dan niet nodig is. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de vereisten die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld en dat onvoldoende zeker is dat het project geen significante gevolgen kan hebben.
4.2.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat wanneer verweerder overgaat tot vergunningverlening hij op grond van deze artikelen ook verplicht is om een passende beoordeling te maken. Naar het oordeel van de rechtbank moet aan een passende beoordeling in ieder geval de eis worden gesteld dat deze is opgesteld door een deskundige, inzicht geeft in de emissies van een project en een beoordeling inhoudt van de gevolgen van die emissies voor de betrokken natuurgebieden in het licht van hun instandhoudingsdoelstellingen waarbij de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (vgl. rechtbank Noord-Nederland, 11 november 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:4025). De rechtbank constateert dat de overgelegde Aerius-berekeningen en de overige aan de vergunning ten grondslag gelegde stukken ontoereikend zijn om te worden gekwalificeerd als passende beoordeling. In zoverre slaagt de grond van eiseressen.
De rechtbank zal voorts beoordelen of de emissies voor de referentiesituatie juist zijn vastgesteld, of de emissies voor de aangevraagde situatie juist zijn vastgesteld en ten slotte of de motivering zoals die aan de vergunning ten grondslag is gelegd stand houdt.
4.3.
Voor zover de stellingen van verweerder impliceren dat aan de vereisten van een passende beoordeling is voldaan indien wordt aangetoond dat het aangevraagde project niet leidt tot een toename van de emissie en depositie ten opzichte van de referentiesituatie overweegt de rechtbank dat deze gedachte kennelijk geïnspireerd is op artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Los van de vraag of daarmee wordt voldaan aan het vereiste van een passende beoordeling, is de rechtbank van oordeel dat voor de toepassing van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een hoge mate van zekerheid moet worden verkregen dat het project geen significante gevolgen kán hebben. Naarmate het verschil tussen de emissie in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie kleiner is, nemen de eisen die aan de motivering van die vaststelling dienen te worden gesteld navenant toe. Nu in de onderhavige zaak het door verweerder berekende verschil tussen de referentiesituatie en de vergunde situatie slechts 178,35 kg NH3 per jaar bedraagt, is de rechtbank van oordeel dat heel zeker moet zijn dat de berekeningen van verweerder en vergunninghoudster alsmede de aan die berekeningen ten grondslag gelegde uitgangspunten juist zijn.
De referentiesituatie
5.1.
Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of verweerder de ammoniak- en de NOx-uitstoot in de referentiesituatie en voor de gewenste situatie op juiste wijze in kaart heeft gebracht. De beantwoording van die vraag is zowel van belang voor de door verweerder gegeven motivering voor de bestreden vergunning als voor de stelling van verweerder dat het verlenen van een vergunning niet nodig was op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
5.2.
Eiseressen betogen dat de referentiesituatie is gebaseerd op de op 26 april 2018 door verweerder verleende natuurvergunning voor het onderdeel Natura 2000. Dit is volgens eiseressen een op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) verleende natuur-vergunning. In de visie van eiseressen is de uitspraak van 29 mei 2019 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019:1603) duidelijk. In dit verband wijzen eiseressen erop dat het PAS geen passende beoordeling bevat die aan de eisen van het Hof van Justitie (HvJ) voldoet. Weliswaar heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 van voormelde uitspraak gesteld dat de initiatiefnemer die een in rechte onaantastbare vergunning heeft, deze na de uitspraak nog steeds heeft, maar dit betekent volgens eiseressen niet dat aan deze vergunning de zelfde ‘rechten’ kunnen worden ontleend als aan een vergunning die met een passende beoordeling tot stand is gekomen. Het gebrek, het ontbreken van een passende beoordeling, blijft naar de mening van eiseressen. Als door een wijziging een herbeoordeling moet plaatsvinden, zou hiervoor in de visie van eiseressen een voorgaande passende beoordeling als uitgangspunt kunnen worden genomen. Dit kan volgens eiseressen echter niet bij een zogenoemde PAS-vergunning omdat hier geen passende beoordeling aan ten grondslag ligt. In dit geval dient dus, alvorens toestemming voor de aangevraagde wijziging wordt verleend, naar de mening van eiseressen een volledig nieuwe passende beoordeling te worden gemaakt. In dit verband wordt door eiseressen sterk betwijfeld of de aanvraag vergunbaar is.
5.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie op grond van vaste jurisprudentie van de AbRvS bestaat uit de vigerende natuurvergunning of, indien er niet eerder een natuurvergunning is verleend, uit toestemmingsbesluiten die zijn verleend voor de referentiedatum. Als nadien een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Volgens verweerder maakt de AbRvS daarbij geen uitzondering voor situaties waarin de vigerende natuurvergunning is verleend onder vigeur van het PAS. Naar de mening van verweerders is dat terecht. In dit verband wijst verweerder erop dat een onherroepelijke natuurvergunning formele rechts-kracht geniet, ook als die onder het PAS is verleend. In de visie van verweerder is de natuurvergunning van 26 april 2018 in rechte onaantastbaar, moet daarom voor rechtmatig worden gehouden en mag ten volle worden benut. In de visie van verweerder moet ook in dit geval de depositie van het aangevraagde project tegen de rechtmatig vergunde situatie op grond van de natuurvergunning van 26 april 2018 worden afgezet.
5.4.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
In de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de AbRvS in rechtsoverweging 32.7 het volgende overwogen:
“Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 19km van de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.”
5.5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de referentiesituatie in dit geval heeft ontleend aan de natuurvergunning van 26 april 2018. Dit is, zoals verweerder terecht heeft vastgesteld, de bezetting met varkens van de inrichting van vergunninghoudster met de laagste emissie sinds de referentiedatum. De rechtbank ziet, gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling of het project significante gevolgen kan hebben ten onrechte de natuurvergunning van 26 april 2018 heeft gebruikt om de referentiesituatie van het bestaande project te bepalen. Deze vergunning is niet vervallen of geëxpireerd.
De rechtbank stelt vast dat eiseressen ter zitting hebben erkend dat op basis van de bovenstaande uitspraak buiten twijfel staat dat de vergunning van 2018 rechtskracht heeft verkregen en daarom zonder beperking geldt. De stelling van eiseressen moet daarom aldus worden begrepen dat bij een nieuwe vergunningverlening het project in zijn geheel opnieuw passend zou moeten worden beoordeeld omdat het vanwege de gebrekkige passende beoordeling van de vergunning 2018 onzeker is of, zoals artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist, er geen significante effecten kunnen optreden ten aanzien van de betrokken Natura 2000 gebieden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Onder de PAS bestond de passende beoordeling van een bedrijf als het onderhavige van derde partij in wezen uit twee componenten. De ene component betrof de vaststelling van de stikstofemissie en de andere uit de vaststelling van de depositie van die stikstof op de Natura 2000-gebieden en de gevolgen daarvan voor die gebieden.
Voor wat betreft de emissie van stikstof door het bedrijf kan worden geconstateerd dat wat er ook zij van de van de wijze waarop en de mate waarin verweerder daadwerkelijk inzicht heeft gekregen in de stikstofemissie door het bedrijf bij de vergunningverlening in 2018, een feit is dat het bedrijf volgens die vergunning heeft gefunctioneerd, een hoeveelheid stikstof heeft uitgestoten die inherent is aan die bedrijfsvoering en daartoe ook gerechtigd was op grond van de verleende vergunning. Er ontstaat pas strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn indien onzeker is of het bedrijf in zijn aangevraagde vorm niet meer stikstof uitstoot dan het deed voordat de aangevraagde bedrijfssituatie gerealiseerd zou worden. Uit het enkele feit dat verweerder ten tijde van de vergunningverlening in 2018 onvoldoende inzicht had in de werkelijke stikstofemissie door het bedrijf of onjuist zou hebben beoordeeld wat de impact van die emissie op de Natura 2000-gebieden was, doet daar niet aan af.
Voor zover de stellingen van eiseressen inhouden dat de beoordeling van de effecten van de stikstofemissie door het bedrijf op grond van de vergunning van 2018 ontoereikend is geweest en er aldus ontoereikend passend zou zijn beoordeeld is de rechtbank van oordeel dat die stellingen pas beoordeeld hoeven te worden wanneer een toename van de stikstofemissie door het bedrijf wordt vergund en niet zoals in het onderhavige beroep niet meer stikstofemissie wordt vergund dan op basis van de bedrijfsvoering zoals vergund in 2018 mogelijk was.
Gelet op het bovenstaande is verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van derde partij terecht uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals deze is vergund met de vergunning van 26 april 2018. Omdat deze natuurvergunning onherroepelijk is, dient deze als referentiesituatie (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341).
Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Regeling ammoniak en veehouderij (de Rav-codes)
6.1.
Zowel bij de beoordeling van de vraag of verweerder terecht vergunning heeft verleend als voor de beoordeling van de stelling dat een vergunning niet nodig was geweest, dient verweerder een toereikend inzicht te hebben in de stikstofemissie door het bedrijf in de vergunde situatie van 2018 (de referentiesituatie) en in de aangevraagde situatie. In beide beoordelingen heeft verweerder bij de berekening van de stikstofemissie toepassing gegeven aan de Rav-codes. In geschil is de vraag of de Aerius-berekeningen met toepassing van die codes de zekerheid bieden die in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is vereist. Voor zover de stellingen van verweerder impliceren dat een mogelijke onzekerheid in de Rav-codes wordt niet relevant is omdat die onzekerheid zich zowel in referentiesituatie als in de aangevraagde situatie voordoet overweegt de rechtbank dat er geen enkele zekerheid is dat de onzekerheid in de referentiesituatie zich op precies dezelfde manier feitelijk zou realiseren als de onzekerheid in de aangevraagde situatie. Het is net zo goed mogelijk dat de beide onzekerheden leiden tot een maximaal verschil in uitkomsten in de beide berekeningen.
6.2.
Eiseressen betogen dat er volgens de aanvraag in vergelijking met de referentie-situatie minder varkens in een huisvestingssysteem met schuine putwand worden gehouden en meer varkens op een combiluchtwasser. In dit verband wijzen eiseressen erop dat in plaats van 1.260 vleesvarkens in een huisvestingssysteem met zowel een schuine putwand als een
combiluchtwasser, er 1.104 vleesvarkens met een biologische luchtwasser worden gehouden. Volgens eiseressen volgt uit de Rav dat het huisvestingssysteem met de schuine putwand de hoogste ammoniakemissie heeft en het systeem met de combiluchtwasser een veel lagere. In dit verband wijzen eiseressen erop dat milieutechnische inzichten, vastgelegd in algemene regelingen, zich kwalificeren voor exceptieve toetsing. Daarbij achten eiseressen van belang dat zorgvuldig openbaar bestuur vereist dat milieu-inzichten gebaseerd zijn op deugdelijk milieuwetenschappelijk onderbouwd onderzoek. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de emissiefactoren van de Rav deels zijn gebaseerd op metingen, waarbij slechts een beperkt aantal metingen is uitgevoerd met betrekking tot de reguliere huisvestingssystemen. Volgens eiseressen zijn de emissiefactoren voor de emissiearme huisvestingssystemen daarvan afgeleid. Uit pagina 22 van het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) volgt volgens eiseressen dat om die reden de onzekerheid in de emissiefactoren groot is. Deze constatering wordt in de visie van eiseressen bevestigd in het eindrapport van het Adviescollege “Meten en Berekenen stikstof” van de commissie Hordijk. Gelet hierop zijn eiseressen van mening dat niet langer mag worden aangenomen dat de Rav-emissiefactoren voor de betrokken huisvestingssystemen een reële weergave vormen van de feitelijke ammoniakemissie. In elk geval kan volgens eiseressen niet langer worden volgehouden dat er (wetenschappelijke) zekerheid bestaat omtrent de emissiefactoren in de Rav. In zoverre is er in de visie van eiseressen sprake van een kennisleemte. Een overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag naar de mening van eiseressen geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke weten-schappelijke twijfel kunnen wegnemen. Het toepassen van deze huisvestingssystemen is volgens eiseressen het toepassen van een geclaimde emissiereducerende maatregel. Deze maatregel mag in de passende beoordeling niet worden betrokken indien de verwachte
voordelen ervan niet vaststaan (vgl. Hof van Justitie (HvJ), 7 november 2018, ECLI:EU:C: 2018:822). Logischerwijs geldt dit dan evenzeer voor de voortoets aldus eiseressen. In de visie van eiseressen bestaat er wetenschappelijke discussie over het nut van dit huisvestings-systeem als maatregel. Deze maatregel kan daarom in de passende beoordeling niet worden betrokken (vgl. AbRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 18, punt 11). Nu de gegevens uit het CBS-rapport er eerder op wijzen dat systemen met schuine putwanden emissie-armer zijn dan de systemen met luchtwassers, en nu in het bestreden besluit meer varkens in systemen met luchtwassers worden gehouden ten koste van varkens in systemen met schuine putwand, is er naar de mening van eiseressen geen zekerheid dat de stikstofdepositie inderdaad daalt, zoals de Rav suggereert. Er is dus volgens eiseressen geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Daarom is er in de visie van eiseressen geen zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van de stikstofgevoelige habitats in de omliggende
Natura 2000-gebieden niet verslechteren.
6.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de emissiefactoren in de Rav gebaseerd zijn op metingen bij proefstallen in de praktijk volgens het in de Rav aangewezen meet-protocol (Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013a) of een gelijkwaardige meetmethode. Volgens verweerder kunnen Rav-factoren ook gebaseerd zijn op ‘afleidingen’ van andere technieken waar gemeten is, of
wetenschappelijk onderzoek. In veel gevallen zijn er ook ondersteunende modellen beschik-baar. Dit wordt getoetst door deskundigen van de Technische adviespool Rav (TAP). In de
systeembeschrijving is volgens verweerder te vinden op basis van welk meetrapport de emissiefactor is vastgesteld. Het meetprotocol wordt onderhouden en geeft de laatste stand van kennis op het gebied van meten weer, aldus verweerder. Verder heeft verweerder in het verweerschrift te kennen gegeven dat de Rav-emissiefactoren op uiterst zorgvuldige wijze tot stand komen, aangezien deze zijn gebaseerd op meerdere metingen, verricht conform een door deskundigen opgesteld meetprotocol, of op wetenschappelijk zorgvuldige afleidingen. Rav-emissiefactoren worden bovendien, indien hiertoe aanleiding bestaat, geactualiseerd. De systeembeschrijving van de bio-combiluchtwasser is voor het laatst geactualiseerd in juli 2018 - toen BWL-code 2009.12.V3 werd vervangen door BWL-code 2009.12.V4 - en ook toen was er geen aanleiding om de emissiefactor te wijzigen. Hetzelfde geldt voor de biologische luchtwasser. Onderzoek naar de vraag of en zo ja, welke Rav-emissiefactoren bijstelling behoeven, vindt voortdurend plaats. Recent is dit voor beide typen luchtwassers nog onderzocht en geconcludeerd is dat aanpassing niet aan de orde is.
Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift te kennen gegeven dat eiseressen ten onrechte waarde hechten aan het CBS-rapport. Het CBS-rapport laat weliswaar zien dat de "rest-N" bij stallen met luchtwassers even hoog is als bij reguliere stalsystemen, maar - anders dan dit wellicht op eerste gezicht doet vermoeden - dit zegt niets over de effectiviteit van de luchtwassers. Ook als luchtwassers naar behoren werken, is er namelijk een rest-N van die hoogte. Dit komt doordat de ammoniak bij luchtwassers gedeeltelijk in het spuiwater terechtkomt, dat niet wordt teruggevoerd naar de mestkelder. Daarbij heeft verweerder verwezen naar pagina 19 van het CBS-rapport. Op basis van het CBS-rapport kunnen dus geen conclusies worden getrokken over de effectiviteit van stalsystemen met luchtwassers.
Verder heeft verweerder in het verweerschrift te kennen gegeven dat er niettemin recentelijk door de Wageningen University & Research (hierna: WUR) meerdere onderzoeken zijn uitgevoerd naar de effectiviteit van luchtwassers. Die onderzoeken zijn - anders dan het CBS-rapport - gebaseerd op daadwerkelijke metingen in stallen. Daarbij heeft verweerder gewezen op de navolgende drie rapporten:
- “ Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen. Deel 2: Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk” van maart 2018;
- “ Metingen aan twee biologische combi-luchtwassers door twee geurlaboratoria” van juni 2019;
- “ Onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers in de praktijk” van november 2021.
In het eerste onderzoek, van maart 2018, stond de representativiteit van het geur-verwijderingsrendement van luchtwassers centraal, ter ondersteuning waarvan ook metingen van ammoniakverwijdering zijn uitgevoerd.
Voor biologische luchtwassers waren de resultaten helder: het ammoniakrendement waar de Rav vanuit gaat werd (ruimschoots) behaald (zie pagina 16 van dit rapport). Voor bio combi-luchtwassers lag dit iets anders - daar werd het rendement niet altijd behaald. Daarom heeft de WUR twee vervolgonderzoeken naar specifiek deze luchtwassers uitgevoerd. Het eerste vervolgonderzoek, het rapport van juni 2019, ziet op onderzoek naar de werking van twee bio combi-luchtwassers onder gecontroleerde omstandigheden. Onder die omstandigheden bleek het ammoniakrendement van de luchtwassers met minimaal 90% behaald te worden. De onderzoekers noemen als mogelijke verklaring voor dit verschil in resultaat (in ver-gelijking met het onderzoek van maart 2018) niet uitgevoerd onderhoud of onvoldoende procesbewaking en processturing (blz. 20). Het tweede vervolgonderzoek, het rapport van november 2021, onderstreept deze bevindingen. Het rapport ziet op onderzoek naar een aantal bio combi-luchtwassers waarvan bekend was dat deze niet goed functioneerden. Eerst zijn 'nulmetingen' verricht waarbij de ammoniakverwijdering (en ook de geurverwijdering) werd bepaald en mogelijke technische mankementen werden geïdentificeerd - denk aan een te hoge zuurgraad in het waswater. Vervolgens zijn verbeteringsprogramma's uitgevoerd bij de luchtwassers om die technische mankementen te verhelpen. Daarna is nogmaals de
ammoniakverwijdering vastgesteld. De conclusie van de onderzoekers is positief: wanneer er geen technische problemen zijn, is de verwachting dat het mogelijk is om bio combi-wassers te laten voldoen aan de ammoniakrendementen uit de Rav (blz. 9).
Uit het rapport volgt wel een duidelijke randvoorwaarde voor het behalen van het ammoniak-verwijderingsrendement: de bio-combiluchtwassers moeten goed worden onderhouden. Zo moeten de gemeten procesparameters worden bewaakt en moeten er regelmatig visuele controles worden uitgevoerd. Ook is van belang dat de pH-waarde van het waswater binnen de toegestane bandbreedte uit de systeembeschrijving blijft. Op grond van huidige wet-en regelgeving zijn veehouders, zo ook deze in kwestie, reeds verplicht om aan deze voor-waarden te voldoen. Extra meetvoorschriften waren daarom niet nodig. Het Activiteiten-besluit milieubeheer en de onderliggende Activiteitenregeling milieubeheer bevatten gedetailleerde vereisten en verplichtingen (onder meer artikel 3.123, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, artikel 3.125, vierde, zesde en zevende lid, van het Activiteitenbesluit, in samenhang gelezen met artikel 3.99 van de Activiteitenregeling).
Gelet op het feit dat een veehouder wettelijk verplicht is om aan deze vereisten te voldoen, mag naar de overtuiging van verweerder als uitgangspunt aangenomen worden dat de bio combi-luchtwassers - en overigens ook de andere stalsystemen - goed worden onderhouden en daarmee naar behoren functioneren. Daarmee staat volgens verweerder vast dat alle Rav-emissiefactoren worden behaald: die van de biologische luchtwassers, van het stalsysteem met emitterend mestoppervlak én van de bio combi-luchtwassers. Verweerder heeft voor al deze stalsystemen terecht toepassing geven aan de Rav.
Ten overvloede voegt verweerder daaraan toe dat, mocht blijken dat de voorwaarden uit de systeem-beschrijving niet worden opgevolgd, er handhavingsmogelijkheden bestaan. Niet alleen op grond van het Activiteitenbesluit, maar óók op grond van de Wnb. Op het moment dat de voorwaarden uit de systeembeschrijving niet worden nageleefd en de emissie daardoor hoger uitvalt, wordt de referentiesituatie immers overschreden en wordt - dus - artikel 2.7, tweede lid van de Wnb overtreden. Verweerder heeft dan zelf de bevoegdheid om handhavend op te treden.
6.4.
In het RIVM-onderzoek wordt gesteld dat ongeveer 75% van het verschil tussen de gerapporteerde emissies en de gemeten hogere ammoniakconcentraties in de lucht kan worden verklaard door veranderingen in de atmosferische en chemische omstandigheden (40%), co-depositie (20%), veranderende weersomstandigheden (5%) en overige factoren in het OPS-model. Het resterende verschil kan volgens het RIVM-onderzoek worden verklaard door aan te nemen dat de emissiedaling in de periode 2005-2016 minder groot is geweest dan tot nu toe is aangenomen. De werkgroep NEMA van de Commissie Deskundigen Mest- stoffenwet (CDM) heeft drie factoren geïdentificeerd die een rol zouden kunnen spelen:
(1) hogere emissie uit emissiearme stallen (verminderde werking combi-luchtwassers),
(2) meer afzet van mest buiten de landbouw, (3) minder emissiearme mestaanwending dan aangenomen. Op basis van deze analyse is met het model NEMA een berekening uitgevoerd, die laat zien dat er amper sprake is van een daling van de ammoniakemissies in de periode 2005-2016. De uitgangspunten daarvan dienen nog wel nader getoetst te worden. De CDM adviseert om nader onderzoek uit te voeren naar de oorzaken van de mogelijke mindere daling van de ammoniakemissies.
In het CBS-rapport staat dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvesting vermoedelijk wordt overschat.
6.5.1.
De rechtbank stelt voorop dat de Rav weliswaar een algemeen verbindend voor-schrift is, maar niet een regeling bij of krachtens de Wnb. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden (anders dan bij de toetsing aan de Wav en artikel 2.14 van de Wabo) niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Daarom is verweerder bij de toetsing aan de norm van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet gehouden om deze emissiefactoren te hanteren en is verweerder ook niet rechtens gehouden om van de juistheid van deze emissiefactoren uit te gaan.
6.5.2.
De rechtbank is voorts van oordeel dat op grond van artikel 2.7 en 2.8 Wnb en het onderliggende artikel 6 van de Habitatrichtlijn, volgt dat bij de beoordeling van emissies in de aangevraagde situatie daarom niet zonder meer kan worden volstaan met de verwijzing naar de door de minister op grond van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) vastgestelde emissies per dier per stalsoort. Uit de genoemde bepalingen en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ), onder meer kenbaar uit ECLI:EU:C:2018:882 en ECLI:EU: C:2016:583, vloeit voort dat er voldoende wetenschappelijke zekerheid moet bestaan ten aanzien van deze emissies. Met de enkele vaststelling door de minister van de emissie in het kader van de RAV is deze zekerheid niet gegeven. Dat is slechts anders indien aan deze vaststelling een kenbare wetenschappelijke onderbouwing is gegeven of zoals in het onderhavige geval, wanneer de juistheid van deze vaststelling wordt bestreden door eiseressen, verweerder mogelijke twijfel ten aanzien van deze vaststelling kan weerleggen. De rechtbank vindt steun voor dit toetsingskader in de PAS-vergunningsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Daarin overwoog de AbRvS met betrekking tot de ammoniakemissiedaling onder meer het volgende:
“Voorts dient het college bij de alsnog te nemen besluiten in te gaan op het betoog van de Werkgroep, dat is opgenomen in de nadere reactie van 28 januari 2019 (zie ook 20.10), dat voor het bepalen van de omvang van de emissie van de aangevraagde activiteiten niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen. Volgens de Werkgroep volgt uit het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM, dat het emissiereducerende effect van bepaalde luchtwassers niet 85% maar 59% is. De emissie van de bedrijven aan de [locatie 5] te Someren (201600622), [locatie 6] te Someren (201600630) en Walsbergseweg 40 te Deurne (201600614) is volgens de Werkgroep hoger dan waarvan bij de vergunning-verlening is uitgegaan.”
Dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat ten aanzien van de conclusie dat het project geen significante gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden moet door het bevoegd gezag dat de vergunning verleent, worden bewezen.
6.6.1.
Uit het bovenstaande toetsingskader volgt niet dat een Rav-code in het kader van een beoordeling op grond van de Wnb geen enkele betekenis zou kunnen hebben. In de door eiseressen overgelegde rapporten ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de emissie-factoren in de (bijlage 1 bij de) Rav voor wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid niet behaald zouden kunnen worden. Hierbij betrekt de rechtbank het WUR-rapport Metingen waaruit volgt dat bij twee biologische combilucht-wassers door twee geurlaboratoria (juni 2019) een rendement van 90% (5% meer dan het beloofde rendement in de Rav) is vastgesteld. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of er voldoende zekerheid is of de aldus gemeten rendementen in de praktijk ook daadwerkelijk gerealiseerd worden, zodat de Rav-code ook aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd.
6.6.2.
Gelet op de door verweerder genoemde rapporten is niet zeker of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en ook zal blijven presteren.
De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. De rechtbank ziet hiervoor bevestiging in het WUR-rapport van november 2021. In dit verband verwijst de rechtbank naar afbeelding 26 van dit rapport. Hierin worden meerdere problemen geconstateerd die te maken hebben met het onderhoud van de luchtwasser (het onderhouden van de sproeiers en storingen in de waswaterpomp), de uitvoering van het systeem (locatie- sensoren) en met veranderende ammoniakvrachten en de ijking van de systemen. De gevolgen van een storing zijn niet direct te verhelpen. Het opnieuw opstarten van het biologische systeem kan leiden tot een verminderde reductie gedurende een week. Deze problemen kunnen niet op voorhand worden voorkomen of verholpen. Indien en voor zover de werking van het systeem afhankelijk is van menselijk handelen, staat niet op voorhand vast dat het systeem altijd optimaal zal blijven werken ook al is het helemaal juist geïnstalleerd.
In het laatste WUR-rapport worden wel oplossingen aangereikt: een doorlopende monitoring van ammoniakverwijdering met ammoniaksensoren, periodieke nauwgezette controles van het systeem en een zorgvuldige keuze van de locatie van de Ph-sensoren. De locatie van deze sensoren is op dit moment niet vastgelegd in de leaflet (beschrijving) van het systeem. Met deze maatregelen kan wel het rendement van 85% ammoniak emissiereductie worden behaald. Voor het behalen van het oorspronkelijke geurrendement zijn aanvullende maatregelen wellicht noodzakelijk volgens het rapport. Deze oplossingen staan ook aangegeven in een Kamerbrief van 30 november 2021 (TK 2021-2022, 29 383/364).
De rechtbank overweegt dat op basis van het WUR-rapport van november 2021 de verwijzing naar uitsluitend de Rav onvoldoende zekerheid biedt dat toepassing van de daarin genoemde combiluchtwassers ook leidt tot de in de Rav genoemde ammoniakemissie-reductie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat (nog) niet alle oplossingen in het WUR-rapport zijn vastgelegd in de beschrijvingen (leaflets) van de systemen. Zo wordt bijvoorbeeld de plaatsing van ammoniaksensoren niet in de leaflet genoemd.
6.6.3.
Door verweerder is gesteld dat de verlangde zekerheid kan worden verkregen door toepassing van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling waarin mede regels zijn opgenomen die de goede werking van de combi-luchtwassers garanderen.
De rechtbank overweegt ten aanzien van deze stelling ten eerste dat verweerder in het bestreden besluit heeft gekozen voor het verlenen van een vergunning en daarom gehouden was tot het doen van een passende beoordeling. Voor zover verweerder heeft willen betogen dat de verwijzing naar het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling en overigens ook de leaflets als onderdeel kan en moet worden gezien van de passende beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag zou zijn gelegd, overweegt de rechtbank dat een dergelijke verwijzing naar het oordeel van de rechtbank zeker mogelijk zou zijn maar dat de beide regelingen en de leaflets dan ook passend beoordeeld hadden moeten worden op de vraag of er wetenschappelijke zekerheid is dat de door verweerder verwachtte effecten zich ook inderdaad zullen voordoen. Van een dergelijke beoordeling van de regels in het Activiteitenbesluit of de Activiteitenregeling is echter niet gebleken. Voor wat betreft de zekerheid omtrent de wetenschappelijke onderbouwing van de leaflets verwijst de rechtbank naar paragraaf 6.6.4. van deze uitspraak.
6.6.4.
Voor zover verweerder de stelling heeft ingenomen dat door middel van handhaving op de vergunde stikstofemissie, het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling en de leaflets kan worden gegarandeerd dat de vergunde stikstofemissie niet zal worden overschreden, overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder stelt dat door middel van toezicht kan worden toegezien op de naleving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit toezicht bestaat uit rendementsmetingen die op gezette tijden worden uitgevoerd en controle van de registratieverplichtingen op basis van het Activiteitenbesluit. Als de luchtwassers het beoogde rendement niet behalen, dan zal een uitbreiding of wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie onder omstandigheden kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000- gebieden. Verweerder kan dan handhavend optreden vanwege het ontbreken van de daarvoor vereiste natuurvergunning.
De rechtbank leidt uit het systeem van de Wnb zoals dat vorm heeft gekregen in de jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2760, af dat in een natuurvergunning bepaalde activiteiten worden vergund aan de hand van een beoordeling van, zoals in dit geval, de hoeveelheid stikstof die door die activiteiten worden uitgestoten. Dat betekent dat niet de totale emissie aan stikstof wordt vergund maar dat de beschreven activiteiten worden vergund (met de stikstofemissie als gevolg). Dat betekent in de onderhavige zaak in grote lijnen dat verweerder slechts kan handhaven op de aanwezigheid van de hoeveelheid dieren, het aanwezig zijn en gebruik van de aangevraagde stalsystemen al dan niet met combi-luchtwassers en de aangevraagde vervoersbewegingen. De emissies die met deze activiteiten onlosmakelijk zijn verbonden worden verondersteld te zijn vergund (vgl. AbRvS, 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760). De rechtbank kan uit dit systeem niet afleiden dat verweerder zou kunnen handhaven op de stikstofemissie als zodanig of op de gevolgen van die emissie op de Natura 2000-gebieden.
Voor wat betreft de handhaving van de betrokken regels in het Activiteitenbesluit en/of de Activiteitenregeling is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het algemeen niet het bevoegd gezag zal zijn nu deze wetgeving niet bij of krachtens de Wnb is vastgesteld. Handhaving zal veelal tot de bevoegdheid van B&W van de betrokken gemeentes behoren in het kader van de handhaving van de Wabo en de toepasselijke milieuwetgeving.
Voor wat betreft de handhaving van de beschrijving van stalsystemen en combi-luchtwassers zoals die zijn opgenomen in de leaflets die bij de betrokken Rav-codes horen, overweegt de rechtbank dat handhaving van hetgeen is opgenomen in een leaflet slechts mogelijk is indien uit de betrokken natuurvergunning uitdrukkelijk blijkt dat de betrokken veehouder ook verplicht is om de gedragsregels die eventueel uit die beschrijving in de leaflet zouden voortvloeien ook moet naleven.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet zeker is dat de onzekerheden die met de betrokken Rav-codes zijn gegeven, door verweerder met zekerheid door middel van handhaving van genoemde voorschriften kunnen worden gecompenseerd.
Daarnaast constateert de rechtbank dat handhaving pas achteraf plaatsvindt nadat er sprake is van een normovertreding. Ten tijde van de constatering van die overtreding kan de overtreding al gedurende lange tijd hebben plaatsgevonden. Aldus kan er grote onzekerheid bestaan ten aanzien van de mate waarin en de duur van de periode waarin er sprake is geweest van handelen in strijd met de natuurvergunning zodat een en ander kan hebben geleid tot forse overschrijding van de in de vergunning berekende stikstofemissie.
Tot slot is een vastgestelde overtreding niet met één druk op de knop opgelost. Daargelaten dat verweerder de landelijke handhavingsstrategie (met handhaving in meerdere stappen) hanteert, kan het bijvoorbeeld ook enige tijd vergen om een verstoring van het biologische systeem te herstellen, zo blijkt uit het WUR-rapport van november 2021 (vgl. rechtbank Oost-Brabant, 11 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:21).
Tenslotte heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt dat hij zijn organisatie dusdanig heeft ingericht in de zin van beschikbaarheid van menskracht en apparatuur, dat het grote aantal veehouderijen in de provincie met grote regelmaat kunnen worden bezocht en gecontroleerd op het ontstaan van mogelijke overtredingen waarop zou kunnen worden gehandhaafd. Hieruit volgt dat ook niet voor het bedrijf van derde partij inzichtelijk is gemaakt dat de benodigde capaciteit voor handhaving dusdanig is dat overtredingen in praktisch opzicht tot een verwaarloosbare toename van stikstofemissie zouden leiden.
6.6.5.
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat bij het verlenen van het bestreden besluit dan wel bij het beoordelen van de vraag of voor het onderhavige project een vergunning nodig was, niet van de emissiefactor in de Rav kon worden uitgegaan omdat niet op voorhand daarmee was verzekerd dat toepassing van de (bio)-combi-luchtwassers daadwerkelijk zou leiden tot de berekende stikstofemissie en daarmee tot de berekende stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van
1 januari 2020, voor dit project nog steeds een natuurvergunning nodig is. Hierboven is ook uiteengezet dat deze onzekerheid onvoldoende wordt gecompenseerd door toepasselijke milieuregelgeving en tenslotte heeft de rechtbank geconcludeerd dat het compenseren van de geconstateerde onzekerheden door middel van handhaving ook niet kan leiden tot het de door verweerder gewenste resultaat. Deze grond van eiseressen slaagt.
6.6.6.
Hieruit volgt ook dat deze natuurvergunning pas kan worden verleend na een passende beoordeling. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de meeste oplossingen die staan genoemd in het WUR-rapport en de Kamerbrief, voor zover die in deze procedure door verweerder zijn aangehaald, kunnen worden beschouwd als beschermingsmaatregelen. Dit geldt zeker voor de doorlopende monitoring van ammoniak door middel van ammoniaksensoren (maatregel I) en een betere regeling van Ph (zuurgraad) in de biologische combiluchtwassers (maatregel III). Ook een verplichting tot een verscherpte controle en beter procesmanagement door de agrariër (maatregel II) zou als beschermingsmaatregel kunnen worden aangemerkt, afhankelijk van de formulering van deze verplichting (vgl. rechtbank Oost-Brabant, 11 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:21). Ook om die reden is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval nog steeds een natuurvergunning inclusief passende beoordeling nodig voor dit project. Deze grond van eiseressen slaagt.
Andere stikstofbronnen; de berekening van de stikstofemissie
7.1.
Eiseressen betogen dat aan- en afvoerbewegingen onlosmakelijk met het project zijn verbonden. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de varkens zullen moeten worden geleverd en afgevoerd. Ook zal er volgens eiseressen mest moeten worden afgevoerd en voer moeten worden aangevoerd. Voorts zullen van tijd tot tijd kadavers afgevoerd moeten worden aldus eiseressen. Daartoe moeten naar de mening van eiseressen vrachtwagen-bewegingen worden ingezet. Deze stoten stikstofemissies uit. Deze stikstofemissies zijn volgens eiseressen ten onrechte niet opgenomen in de AERIUS-berekeningen. Ook hierdoor is naar de mening van eiseressen niet aangetoond dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Om die reden zijn significante effecten in de visie van eiseressen niet uitgesloten. Verder wijzen eiseressen erop dat AERIUS niet de beste beschikbare tool vormt om de stikstofdepositie te bepalen. Gelet op het voorzorgsbeginsel dat het uitgangspunt is van de Habitatrichtlijn en daarmee van de Wnb, en de vereiste zekerheid die er daarom geboden moet worden dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast, moeten in de visie van eiseressen de beste beschikbare wetenschappelijke inzichten worden gehanteerd. Wanneer die voor wat betreft lijnbronnen zijn vastgelegd in OPS en niet in AERIUS, dient artikel 2.1, eerste lid, van de Regeling Natuurbescherming (Rnb), dat AERIUS imperatief voorschrijft, volgens eiseressen wegens strijd met hogere bepalingen, onverbindend verklaard te worden. Daarnaast wijzen eiseressen erop dat er ook stikstofbronnen op het terrein van de inrichting zelf actief moeten zijn voor werkzaamheden, zoals loaders en/of tractoren. Deze stoten veelal nog aanzienlijk meer stikstofoxide uit dan vrachtwagenbewegingen, aldus eiseressen. De effecten daarvan hadden meegenomen moeten worden. Nu dat niet is gebeurd, is de aanvraag naar de mening van eiseressen onjuist beoordeeld en is niet zeker gesteld dat de stikstofdepositie in dit geval niet toeneemt.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het juist is dat stikstofbronnen die inherent zijn aan een project onderdeel uitmaken van dat project en in principe samen beoordeeld moeten worden (denk aan verkeersbewegingen als gevolg van de aan- en afvoer van vee). Volgens verweerder klopt het dat dergelijke stikstofbronnen in dit geval niet zijn mee-genomen. Niettemin zijn significante effecten alsnog op voorhand uit te sluiten. Dit komt in de visie van verweerder omdat de dieraantallen en diersoorten ten opzichte van de referentie-situatie precies gelijk blijven. Hierdoor nemen ook de vervoersbewegingen en de bewegingen op het terrein zelf niet toe, aldus verweerder. Ten opzichte van de referentie-situatie zal er daarom geen toename in stikstofdepositie zijn. Naar de mening van verweerder kunnen significante effecten op voorhand worden uitgesloten (vgl. AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 9.9). Stikstofbelastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project maken volgens verweerder immers onderdeel uit van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt (vgl. AbRvS, 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, r.o. 6 en 7).
7.3.1.
De rechtbank overweegt dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een varkenshouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. De rechtbank is, onder verwijzing naar een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) van de AbRvS, van oordeel dat dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een varkenshouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee en mest. Het uitvoeren van die verkeers-bewegingen is noodzakelijk voor een varkenshouderij en is een gevolg van dat project. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2760, volgt dat stikstof-belastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project onderdeel uitmaken van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt.
Nu verweerder in het bestreden besluit vergunning heeft verleend, was verweerder gehouden om een passende beoordeling te maken van alle stikstofbelastende activiteiten. Hieruit volgt dat de Aerius-berekening die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd in het kader van de vergunningverlening tekort schiet nu de emissie van verkeersbewegingen die noodzakelijk zijn voor het project, niet zijn berekend en beoordeeld. In dit opzicht schiet de Aerius-berekening die de grondslag vorm van de passende beoordeling van het bestreden besluit tekort en is het beroep van eiseressen gegrond.
7.3.2.
Verweerder heeft zich in zijn verweer in deze procedure ook op het standpunt gesteld dat vergunningverlening niet nodig was omdat uit de voor-toets zou blijken dat er geen sprake kan zijn van significante effecten. Binnen deze context heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat significante effecten van de vervoersbewegingen op voorhand kunnen worden uitgesloten, aangezien de dieraantallen en diersoorten ten opzichte van de referentiesituatie gelijk zijn gebleven en het daardoor zeer onwaarschijnlijk is dat daardoor het aantal vervoersbewegingen alsmede de bewegingen op het terrein van het bedrijf zouden zijn toegenomen. Dat laat echter onverlet dat verweerder zowel in het kader van de vergunningverlening als in het kader van het bepalen van de referentiesituatie gehouden was om deze bewegingen toereikend in kaart te brengen en de stikstofemissie die daardoor wordt veroorzaakt kloppend te berekenen en aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen.
Andere stikstofbronnen: het toepassen van elektrische tractoren
8.1.
Voor zover eiseressen betogen dat verweerder gehouden was om dit geval het gebruik van elektrische tractoren voor te schrijven, volgt de rechtbank dit betoog niet. In dit verband overweegt de rechtbank dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:175, volgt dat dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke, stikstofreducerende, maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank brengt artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn niet met zich dat vergunningverlening met toepassing van intern salderen niet of slechts beperkt is toegestaan, omdat eventuele vrijkomende emissieruimte moet worden gebruikt ten behoeve van passende maatregelen voor de betrokken habitats. Het bevoegd gezag is op zich bevoegd om bij vergunningverlening beleid te voeren dat is gericht op het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitat-richtlijn. Een dergelijk beleid kan inhouden dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerk-stelligen. De rechtbank ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een verplichting om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven ook bestaat indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd (vgl. AbRvS,
8 april 2015, ECLI:NL:RVS: 2015:1063). Voor zover verweerder met de “Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen houdende regels omtrent stikstof 2019”, zoals die gold ten tijde van de vergunningverlening, beoogt beleid te voeren in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, overweegt de rechtbank dat die beleidsregel voor deze vergunningverlening geen eisen bevat om voorschriften te verbinden aan vergunningen waarbij toepassing wordt gegeven aan intern salderen, die zijn gericht op verdere reductie van stikstofdepositie.
Dat verweerder in dit opzicht geen inhoudelijk beleid voert gericht op reductie acht de rechtbank ook niet op voorhand kennelijk onredelijk. De rechtbank overweegt daarbij dat de wetgever met de verplichting om al dan niet vergunning te verlenen, zoals die is vastgelegd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb (het vervallen van de verslechteringsvergunning), heeft bewerkstelligd dat een vergunning niet nodig is indien uit een voortoets blijkt dat er geen significante effecten kunnen optreden. In een dergelijke situatie zou verweerder niet kunnen voorschrijven dat dergelijke emissie beperkende maatregelen worden genomen. Tegen die achtergrond is niet onbegrijpelijk dat een dergelijke verplichting niet wordt voorgeschreven indien wel tot vergunningverlening wordt overgegaan.
Ook om die reden was verweerder niet gehouden om de door eiseressen voorgestane maatregel (het gebruik van elektrische tractoren) op te nemen in de vergunning (vgl. AbRvS, 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2341) of te verlangen in het kader van de voortoets. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
Conclusie
8. Gelet op rechtsoverwegingen 4.2., 6.6.5., 6.6.6. en 7.3.1. is het beroep van eiseressen gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de proceskosten van eiseressen te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.518,-- (beroepschrift een punt en het verschijnen ter zitting een punt; waarde per punt € 759,--; gewicht van de zaak: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht ad € 361,-- aan hen dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseressen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen ten bedrage van € 1.518,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht ad € 361,-- aan hen dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. E.M. Visser en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2022.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: