ECLI:NL:RBOBR:2023:2169

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 22/225

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2023 in de zaak tussen

Stichting [naam stichting] en Milieuvereniging [naam Milieuvereniging], uit [plaatsnaam] , eisers,

(gemachtigde: H.C. Gerringa),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant(het college)

(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Melkveebedrijf [naam]uit [plaatsnaam] ,
gemachtigde: mr. R. Verkoijen.

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 9 december 2021 waarbij hij aan derde-partij een vergunning heeft verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitbreiden/wijzigen van de melkveehouderij aan de [adres]

1.2

De behandeling van het beroep is door de enkelvoudige naar de meervoudige kamer verwezen.

1.3

De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers samen met [naam] , [naam] en [naam] en de gemachtigde van de derde-partij. Het college is, met bericht van verhindering, niet verschenen.

1.4

In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en moet worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank voegt als extra informatie als bijlage bij deze uitspraak een overzicht van uitspraken over dit onderwerp.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
- Derde-partij exploiteert een melkrundveehouderij in de nabijheid van de Nederlandse Natura 2000-gebieden “Regte Heide & Riels Laag”, “Kempenland West”, “Ulvenhoutse Bos”, “Loonse en Drunense Duinen” en “Kampina en Oisterwijkse Vennen” en het Belgische Natura 2000-gebied “Arendonk, Merksplas, Oud-Turnhout, Ravels en Turnhout” (4 km).

- Derde-partij beschikt over een vergunning van 11 december 2015 verleend op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze vergunning is door het college als referentiesituatie gehanteerd. Op grond van deze vergunning konden 571 melk- en kalfkoeien (waarvan 451 in emissiearme stallen 5a en 5b), 122 stuks vrouwelijk jongvee, 1 fokstier en 5 paarden worden gehouden.

- Derde-partij heeft op 20 augustus 2019 een aanvraag ingediend bij het college voor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het wijzigen van de veehouderij. De wijziging ziet op het houden van minder melk- en kalfkoeien en vrouwelijk jongvee en een aanpassing van de indeling en inrichting van de stallen. Stal 5a is, anders dan vergund in 2015, nooit emissiearm (met stalsysteem A1.28) uitgevoerd en blijft in de aangevraagde situatie een traditionele stal. In totaal worden in de beoogde situatie 547 melk- en kalfkoeien gehouden; 364 in emissiearme stallen 2 en 5b (stalsysteem A1.13) en 183 in stal 5a (met beweiding). Verder worden er 50 stuks vrouwelijk jongvee gehouden in kalverunits en containers en 5 paarden.

- Derde-partij heeft met haar aanvraag beoogd een vergunning te krijgen in verband met een toename van stikstofdepositie (van 0,01 mol/ha/jr) op een verder weg gelegen Natura 2000-gebied. Hiertoe is een mitigerende maatregel toegepast (in de vorm van externe saldering met een gedeeltelijk ingetrokken natuurvergunning van 9 juni 2015 op een andere locatie).

- Ten behoeve van het oprichten en in werking hebben van stal 5a is in 2009 een milieuvergunning verleend. Stal 5a is omstreeks 2010 gebouwd en uitgevoerd als traditionele stal.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat na saldering geen sprake meer is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en daarom heeft het college de gevraagde natuurvergunning verleend.

Behandeling beroepsgronden

3. Eisers hebben de beroepsgrond met betrekking tot de juistheid van de natuurvergunning uit 2015 ingetrokken.

4.1

Eisers voeren aan dat de natuurvergunning uit 2015 niet als referentiesituatie kan worden gebruikt omdat stal 5a is uitgevoerd in afwijking van deze natuurvergunning. Ook wijzen zij erop dat de natuurvergunning uit 2015 afwijkt van de later verleende milieuvergunning uit 2017 waarin een traditionele uitvoering van stal 5a is vergund.

4.2

In het bestreden besluit heeft het college de natuurvergunning uit 2015 als referentiesituatie gehanteerd.

4.3

Derde-partij heeft benadrukt dat dit een onherroepelijke vergunning is.

4.4

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als een natuurvergunning is verleend, geldt de natuurvergunning als referentiesituatie. Als een natuurvergunning ontbreekt, wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning (of milieutoestemming) die is vervallen of geëxpireerd.

4.5

De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 januari 2022^[1]het volgende stappenplan gegeven:

1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[2]Er mag mee worden gesaldeerd gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen^[3].

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd én er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze nieuwe onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS-vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.

4.6

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat stal 5a buiten beschouwing moet worden gelaten in de referentiesituatie. Stal 5a is gerealiseerd en de activiteit wordt uitgevoerd. De natuurvergunning uit 2015 is onherroepelijk. Hierbij zijn de gevolgen van stal 5a op nabijgelegen Natura 2000-gebieden beoordeeld en toelaatbaar geacht. De omstandigheid dat stal 5a feitelijk anders is gerealiseerd en dat de activiteit wordt uitgevoerd in afwijking van de vergunning, betekent niet dat van de feitelijke emissie van stal 5a moet worden uitgegaan. De gevolgen van deze feitelijke emissie op Natura 2000-gebieden zijn niet beoordeeld. Om dezelfde reden hecht de rechtbank in dit kader ook geen waarde aan de in 2017 verleende omgevingsvergunning (milieu) voor een traditionele uitvoering van stal 5a. Als eenmaal een natuurvergunning is verleend, geldt die als de referentiesituatie. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 10.5 van haar uitspraak over de Amercentrale van 8 december 2021^[4]met de kanttekening dat, anders dan in die zaak, de activiteit in stal 5a wordt uitgevoerd. De rechtbank concludeert dat de vergunde situatie (met een lagere totale emissie en dus ook een lagere stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden) als referentiesituatie moet worden gehanteerd. Er is geen aanleiding om hierbij de vergunde emissie vanwege stal 5a buiten beschouwing te laten of uit te gaan van de feitelijke emissie vanwege stal 5a.

5.1

Eisers voeren verder aan dat de emissiereductie door het inzetten van emissiearme stallen helemaal niet zeker is. Deze reductie is bovendien niet te handhaven, mede nu het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is voor handhaving van de omgevingsvergunning.

5.2

Het college is in het bestreden besluit uitgegaan van de emissiefactoren genoemd in de bijlage van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav).

5.3

Derde-partij voert aan dat er in de aangevraagde en vergunde situatie juist minder dieren worden gehouden. Daarmee vermindert ook de mate van onzekerheid verbonden aan het toepassen van emissiearme stalsystemen en zijn significante gevolgen uitgesloten.

5.4

De rechtbank is in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022^[5]van oordeel dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit rapport en advies geven voldoende aanleiding om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem A1.13 niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. De omstandigheid dat minder rundvee wordt gehouden in emissiearme stalsystemen kan de derde-partij niet baten. In de referentiesituatie was voorzien in een ander type stalsysteem (A1.28 in stal 5a in plaats van A1.13). Bovendien wordt systeem A1.13 in de aangevraagde en vergunde situatie toegepast in stal 2 en stal 5b, terwijl in de referentiesituatie systeem A1.13 alleen in stal 5b werd toegepast. Deze beroepsgrond slaagt.

5.5

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 8 april 2022^[6]over hetzelfde stalsysteem drie mogelijke manieren genoemd om te bereiken dat het emissiearme stalsysteem wel doet wat de Rav belooft:

1. het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling;

2. het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats in afwijking van de stalbeschrijving;

3. het voorschrijven van verdergaande stalmanagement-maatregelen dan beschreven in de stalbeschrijving, zoals bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie.

De rechtbank wijst erop dat deze maatregelen afwijken van de stalbeschrijving, zodat niet kan worden volstaan met het controleren op het naleven van de stalbeschrijving. De rechtbank beschouwt de genoemde maatregelen als beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dit is dan geen ecologische beoordeling maar meer een technische beoordeling van het stalsysteem en de maatregelen. Dan blijft wel een natuurvergunning noodzakelijk waarin de beschermingsmaatregelen als voorschrift kunnen worden opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat het vastleggen en controleren van de voersamenstelling een goede maatregel is die al jarenlang ook in de Rav wordt toegepast. De rechtbank sluit niet uit dat er ook andere beschermingsmaatregelen mogelijk zijn, zoals beter stalmanagement. Ook de frequentie van de mestschuif kan makkelijk worden gecontroleerd. De rechtbank geeft nu geen oordeel over het nut en effect van deze maatregel. De rechtbank sluit niet uit dat er nog andere maatregelen mogelijk zijn. De rechtbank wijst er wel op dat naarmate meer onzekerheid bestaat over de emissiefactor, er een grotere noodzaak is voor een grotere buffer door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-emissiefactor.

6. Eisers hebben nog aangevoerd dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 2.69 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant. De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande oordeel, geen aanleiding om deze beroepsgrond en hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd nog te bespreken.

Conclusie en gevolgen

7.1

Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van derde-partij binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak. De opdracht om een nieuw besluit te nemen, biedt de derde-partij de mogelijkheid haar aanvraag aan te vullen met een nieuwe passende beoordeling, eventueel met een voorstel voor beschermingsmaatregelen.

7.2

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden.

Ook moet verweerder de door H.C. Gerringa gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting vergoeden, op basis van de kosten van openbaar vervoer 2e klas, ten bedrage van
€ 11,00.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 9 december 2021;
draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een natuurvergunning binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,00 aan eisers moet vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 11,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2023.

griffier

de voorzitter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Overzicht uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant op het gebied van stikstof en veehouderijen.

Inleiding

Voor de uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de programmatische aanpak stikstof (PAS) op 29 mei 2019^[7]was stikstof bij het grote publiek nog relatief onbekend. Daarna heeft de rechtbank Oost-Brabant (net zoals veel andere rechtbanken en de Afdeling) veel zaken over de gevolgen van stikstofdepositie behandeld. Daar komen steeds meer zaken bij. Veel zaken gaan over vergunningen of weigeringen van natuurvergunningen voor emissiearme stallen. Deze vergunningen zijn aangevraagd om te voldoen aan de strengere eisen in paragraaf 2.7.1 van de Noord-Brabantse omgevingsverordening. Hierna wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant met de vindplaats. De uitspraken zelf zijn te vinden op www.rechtspraak.nl met het bijbehorende registratienummer. Dit overzicht is gemaakt op 2 maart 2023. Wijzigingen die zich daarna voordoen, zijn niet meegenomen.

Salderen

Bij een wijziging van een veehouderij moet worden onderzocht wat de gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied. Een veehouderij heeft geen natuurvergunning en een bijbehorend uitgebreid onderzoek (ook wel ‘passende beoordeling’ geheten) als de veehouderij al bestond voordat het Natura 2000-gebied is aangewezen,. Als de veehouderij daarna is gestart of later verandert (bijvoorbeeld bij de bouw van een nieuwe stal) moet worden gekeken of het Natura 2000-gebied daardoor slechter af is. Daarvoor wordt de verandering vergeleken met de uitgangssituatie (ook wel de referentiesituatie genoemd). De uitgangssituatie hierbij is de laatste natuurvergunning voor het project of, als die er niet is, de milieuvergunning met de minst nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Bedrijven beschouwen hun oude vergunning(en) als hun ‘bestaande rechten’. Als het project na verandering minder nadelige gevolgen heeft dan daarvoor, is voor het project geen natuurvergunning of onderzoek nodig. Dat vergelijken wordt ‘intern salderen’ genoemd. De rechtbank Oost-Brabant heeft uitgesproken dat alleen mag worden vergeleken met bestaande rechten die daadwerkelijk worden gebruikt of kunnen worden gebruikt zonder dat hier een nieuwe omgevings- of natuurvergunning voor nodig is. ‘Bestaande rechten’ die je niet zomaar kunt gebruiken zonder een nieuwe vergunning, mag je alleen gebruiken als je aantoont dat Natura 2000-gebieden door de verandering van het project niet (verder) in de problemen komen en de herstelmaatregelen die worden getroffen om Natura 2000-gebieden te redden niet voor niets zijn. De gevolgen van het gebruik van die ‘bestaande rechten’ voor Natura 2000-gebieden zijn immers nooit passend (ecologisch) beoordeeld, niet bij de aanwijzing van het gebied en ook niet daarna. Als het is niet is onderzocht, weet je ook niet wat er gebeurt als er wel gebruik wordt gemaakt van die slapende ‘bestaande rechten’. (zie de uitspraak van 15 februari 2023^[8]).

Positieve weigering

Als een aanvraag niet leidt tot meer stikstofdepositie, dan is er geen vergunning nodig en moet de aanvraag worden geweigerd. Deze ‘positieve weigering’ is niet hetzelfde als een vergunning (zie de uitspraak van 1 december 2022^[9]).

Emissiearme stallen

Bij veel aanvragen worden moderne emissiearme stallen aangevraagd, die zouden moeten leiden tot minder uitstoot van ammoniak en stikstof. Bij de beoordeling van de prestaties van deze stallen gaat de provincie Noord-Brabant uit van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Dit is echter geen regeling op basis van de Wet natuurbescherming. Bovendien zijn er twijfels over de prestaties van veel moderne stalsystemen in meerdere rapporten^[10]Gelet op deze rapporten is nu niet zeker of een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze gaat presteren en zal blijven presteren volgens de emissiefactor in de Rav. Met andere woorden, of de stallen doen wat de Rav belooft. Als niet zeker is of de emissiefactor wordt gehaald, is de emissie en daarmee de hoeveelheid stikstofdepositie ook niet zeker en kunnen gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet worden uitgesloten. Dit heeft de rechtbank onder andere gezegd over de volgende stalsystemen: een varkensstal met biologische combiluchtwasser^[11]een vleeskuikenstal stalsysteem E 5.11^[12]en meerdere rundveestallen, waaronder stalsystemen A1.28^[13]en A1.13^[14]. De rechtbank heeft de onderbouwing voor rundveestal A1.13 eerder laten onderzoeken door haar deskundige en dat advies is als bijlage gevoegd bij de uitspraak van 8 april 2022.^[15]In deze laatste uitspraak heeft de rechtbank ook aangegeven dat een aantal factoren een rol speelt bij de onzekerheid over de prestaties zoals de veevoersamenstelling, de oppervlakte per dierplaats en het stalmanagement. Met aanvullende (bescherming)maatregelen zou de onzekerheid kunnen worden weggenomen. Hierbij kan de agrariër ook ervoor kiezen om minder dieren te gaan houden dan zou mogen als hij zijn bestaande rechten volledig zou benutten. Deze beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling zodat een uitgebreid rapport niet nodig is. Hetzelfde heeft de rechtbank ook geoordeeld in de zaken over de varkensstallen en vleeskuikenstallen. De rechtbank heeft in een zaak over een omgevingsvergunning voor een varkensstal zelf een natuurtoestemming verleend met aanvullende voorschriften^[16]op basis van een rapport van de Universiteit Wageningen met beschermingsmaatregelen.

In de Noord-Brabantse omgevingsverordening^[17]is een emissiefactor voor vrouwelijk jongvee opgenomen die afwijkt van de Rav. In de uitspraak van 28 oktober 2022^[18]heeft de rechtbank mede op basis van een advies van haar deskundige geoordeeld dat deze emissiefactor buiten toepassing moet worden gelaten (niet mag worden gebruikt) omdat deze niet goed is onderzocht.

Intrekken natuurvergunning

Een milieuvereniging heeft verzocht om intrekking van een natuurvergunning voor een nog niet gebouwde stal omdat er geen passende maatregelen worden genomen om de verslechtering van een nabijgelegen Natura 2000-gebied te voorkomen. De provincie kon volgens de rechtbank zo’n verzoek op dat moment niet afwijzen met een verwijzing naar het provinciale maatregelenpakket mede vanwege de twijfels over de prestaties van emissiearme stallen. De effecten van de overige maatregelen (bijvoorbeeld de opkoop van piekbelasters) waren toen onvoldoende duidelijk. Als de provincie niet inzichtelijk maakt welke andere maatregelen worden genomen om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden in het natuurgebied te voorkomen, is de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel (de uitspraak van 24 november 2022^[19]).