Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/5197
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 april 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D. Gürses),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: C. van den Bergh).
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres ingetrokken per 9 juli 2008 en een bedrag ter hoogte van € 93.680,54 teruggevorderd.
Bij separaat besluit van 11 mei 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiseres een boete ter hoogte van € 23.941,- opgelegd.
Bij besluit van 3 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 23.940,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres ontving een bijstandsuitkering eerst op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), later op grond van de Participatiewet (Pw) laatstelijk naar de norm voor alleenstaande. In het kader van het project ‘Vermogen in het buitenland’ heeft verweerder een risicoprofiel opgesteld voor onderzoek. Geselecteerd zijn personen die hun geboorteplaats buiten Nederland hebben, sinds 2010 één of meerdere keren langer dan de toegestane periode (>29 dagen) verblijf in het buitenland hebben gehad en een lopende uitkering hebben. In het kader van dit project heeft verweerder onderzoek naar de rechtmatigheid van de bijstandsuitkering van eiseres gedaan.
2. Een medewerker van de afdeling Handhaving van verweerder heeft hiertoe het Internationaal Bureau Fraudebestrijding (IBF) ingeschakeld. Op verzoek van het IBF heeft het Bureau Sociale Zaken (BSZ) van de Nederlandse Ambassade te Ankara in Turkije onderzoek laten doen naar de aanwezigheid van vermogen van eiseres in de vorm van onroerende zaken. Bij brief van 6 februari 2015 heeft het IBF het rapport met de onderzoeksresultaten (rapport) naar verweerder gestuurd. Uit het onderzoek is gebleken dat eiseres bij de afdeling onroerend goed belasting van de deelgemeente [woonplaats] van de stad [woonplaats] belastingaangifte heeft gedaan voor een appartement dat vanaf 28 december 1999 in bezit van eiseres is, dat de waarde van het appartement € 28.996,- bedraagt, dat het appartement wordt verhuurd voor 300 Turkse Lira per maand (omgerekend € 108,-) en dat recentelijk, zoals nadien is gebleken op 20 oktober 2014, dit appartement aan [dochter 1] , de dochter van eiseres, is verkocht. Tot slot heeft het IBF in het rapport opgemerkt dat het kadaster van [woonplaats] geen medewerking aan onderzoeken verleent.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit het recht van eiseres op bijstand per 9 juli 2008 ingetrokken en een bedrag van € 93.680,54 van haar teruggevorderd. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat eiseres de op haar rustende inlichtingenplicht heeft geschonden door geen melding te maken van het appartement op haar naam in Turkije. Voorts heeft eiseres geen inzicht gegeven over de huurbetalingen die zij heeft ontvangen. Hierdoor is het recht op bijstand niet meer vast te stellen. Verweerder heeft verder een boete ter hoogte van € 23.940,- opgelegd.
De intrekking
4. De rechtbank stelt vast dat verweerder de intrekking van de bijstand per 9 juli 2008 niet heeft beperkt tot een bepaalde periode. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter in een dergelijk geval de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het primaire intrekkingsbesluit. Dit betekent dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 9 juli 2008 tot en met 11 mei 2015 (te beoordelen periode). De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 28 oktober 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3563).
5. Eiseres heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende aanleiding had om onderzoek te doen naar de rechtmatigheid van de aan haar verleende bijstand. Eiseres heeft in dit kader aangevoerd dat verweerder zich met het project ‘Vermogen in het buitenland’ schuldig heeft gemaakt aan ongerechtvaardigde discriminatie.
6. De rechtbank overweegt dat verweerder op grond van artikel 53a van de Pw bevoegd is om onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel voortzetting van bijstand. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en daartoe is dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Verder is bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid het toepassen van risicoprofielen geoorloofd. De rechtbank wijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 14 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1231).
7. In een uitspraak van (eveneens) 14 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1229) heeft de CRvB voorts geoordeeld dat het college door het in die zaak gehanteerde risicoprofiel – waarbij personen zijn geselecteerd die voldoen aan de volgende selectiecriteria: op 1 januari 2011 ouder zijn dan 50 jaar; een lopende bijstandsuitkering hebben; uit een ander land afkomstig zijn dan uit Nederland; en een vakantiemelding hebben van 30 dagen of langer in één van de kalenderjaren vanaf 1 januari 2009 – toe te passen en op grond daarvan onderzoek in het buitenland te doen, niet heeft gehandeld in strijd met het verbod van ongerechtvaardigde discriminatie. In het geval van eiseres heeft verweerder een nagenoeg gelijkluidend risicoprofiel gehanteerd. De rechtbank ziet dan ook geen grond in het onderhavige geval tot een ander oordeel te komen dan de CRvB in de hiervoor vermelde uitspraak. De rechtbank verwijst hierbij met name naar de rechtsoverwegingen 4.5 en 4.6 in voormelde uitspraak van de CRvB van 14 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1229). De beroepsgrond van eiseres dat het project van verweerder verboden discriminatie oplevert, slaagt dan ook niet. Eiseres haar verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 14 april 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1228) geeft geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. In die uitspraak was immers sprake van een risicoprofiel dat slechts gericht was op enkele groepen bijstandsgerechtigden met een bepaalde dubbele nationaliteit, terwijl daar in het project ‘Vermogen in het buitenland’ geen sprake van is.
8. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het onderzoek door IBF onrechtmatig heeft plaatsgevonden, nu een vraagstelling ontbreekt en dat de resultaten zijn gebaseerd op vraagstellingen aan derden en niet met behulp van openbare bronnen, zodat het onderzoek ook onzorgvuldig is verricht. Ook hebben de onderzoekers zich niet laten informeren over de feitelijke situatie ten aanzien van het appartement en is er geen informatie ingewonnen bij de betreffende familieleden. Verder kan uit het rapport niet als vaststaand worden aangemerkt dat eiseres het appartement heeft gekocht. Het appartement is immers van haar dochter en stond enkel op naam van eiseres. Tot slot heeft eiseres de huurder nooit gezien of gesproken en heeft zij nimmer huur ontvangen.
9. De rechtbank stelt vast dat de onderzoeksbevindingen van het IBF, zoals neergelegd in het rapport, berusten op gegevens van de afdeling onroerend goedbelasting van deelgemeenten [woonplaats] , een buurtonderzoek ter plaatse en een taxatie van het appartementencomplex. Voor het standpunt dat het onderzoek als zodanig onzorgvuldig is verricht, bieden de stukken dan ook geen aanknopingspunten. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 22 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2482).
10. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB is, indien onroerende zaken in een officieel eigendomsregister op naam van een betrokkene staan genoteerd, de vooronderstelling gerechtvaardigd dat deze zaken een bestanddeel vormen van het vermogen waarover hij daadwerkelijk beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Deze vooronderstelling brengt mee dat de betrokkene tevens (redelijkerwijs) kan beschikken over de opbrengsten van de verhuur van de onroerende zaak. In een dergelijke situatie is het aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat het tegendeel het geval is. De rechtbank wijst op de uitspraak van de CRvB van 1 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1106). De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. De stelling van eiseres dat het appartement van haar dochter was en enkel op haar naam stond, leidt niet tot een ander oordeel. De verklaringen van eiseres, haar dochter en oom zijn daarvoor onvoldoende, nu deze verklaringen niet aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens zijn onderbouwd.
11. Bij het beschikken over onroerend goed in het buitenland gaat het onmiskenbaar om een feit waarvan het de bijstandsgerechtigde redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat het van invloed kan zijn op (de omvang van) het recht op bijstand, zodat dit valt onder de reikwijdte van artikel 17, eerste lid, van de Pw. Niet in geschil is dat eiseres geen melding heeft gemaakt van het op haar naam staande appartement, de huurinkomsten daaruit en de verkoop van het appartement op 20 oktober 2014. Daarmee heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden.
12. Nu eiseres de inlichtingenverplichting heeft geschonden, was verweerder op grond van artikel 54, derde lid, van de Pw in beginsel gehouden het recht op bijstand in te trekken. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2144) is het dan aan de betrokkene om te stellen en te onderbouwen dat, indien de inlichtingenverplichting wel was nagekomen, toch recht op (aanvullende) bijstand zou hebben bestaan.
13. De rechtbank is van oordeel dat eiseres in die bewijslast niet is geslaagd. De rechtbank stelt vast dat eiseres de getaxeerde waarde (€ 28.996,-) van het appartement niet heeft bestreden. Zoals reeds in rechtsoverweging 10 is geoordeeld, is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat de waarde van het appartement een bestanddeel vormde van het vermogen waarover eiseres daadwerkelijk beschikte of redelijkerwijs kon beschikken en brengt deze vooronderstelling mee dat eiseres tevens (redelijkerwijs) kon beschikken over de opbrengsten van de verhuur van het appartement. Verweerder heeft eiseres meerdere malen in de gelegenheid gesteld bewijs van de huurinkomsten over te leggen, maar eiseres heeft dit nagelaten zodat zij geen inzicht heeft gegeven in de ontvangen huurinkomsten . De enkele stelling van eiseres dat zij nimmer huurinkomsten heeft ontvangen, omdat het appartement niet van haar maar van haar dochter was, is onvoldoende om vast te kunnen stellen dat eiseres, indien zij de inlichtingenverplichting wel was nagekomen, toch recht op (aanvullende) bijstand zou hebben. De rechtbank merkt in dit kader nog op dat de huidige huurder heeft verklaard dat hij de huur op een bankrekening stort, zodat eiseres door middel van overlegging van bankafschriften van haarzelf of van haar dochter daar inzicht in had kunnen verschaffen.
De terugvordering
14. Uit het voorgaande volgt dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 58, eerste lid, van de Pw wordt voldaan en dat verweerder gehouden is de teveel betaalde bijstand van eiseres terug te vorderen.
15. Eiseres heeft zich in de gronden van beroep op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte geen theoretische berekening heeft gemaakt aan de hand waarvan kan worden vastgesteld over welke periodes zij geen recht op bijstand zou hebben gehad en ten onrechte bijstand zou hebben ontvangen. Eiseres stelt dat dit in strijd is met de beleidsregels van verweerder. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat met deze grond een beroep op de interingsnorm wordt gedaan.
16. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 6 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1589) is de rechtbank van oordeel dat bij een terugvordering die het gevolg is van een schending van de inlichtingenverplichting – anders dan eiseres meent – geen plaatst is voor het hanteren van de interingsnorm.
De boete
17. In het bestreden besluit heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 23.940,- over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2015. Dit bedrag is gelijk aan het netto benadelingsbedrag over deze periode vanwege het niet melden van -kort gezegd- het appartement in Turkije en de daaruit ontvangen huurinkomsten. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden. Daarom heeft verweerder de boete vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2015, afgerond naar beneden op een veelvoud van € 10,-, te weten € 23.940,-. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres, op het moment dat het appartement op haar naam geregistreerd werd, hiervan geen melding bij verweerder heeft gedaan, terwijl in het aanvraagformulier dat zij heeft ondertekend duidelijk vermeld stond dat zij dit moest melden. Ook toen in 2008 de uitkering van eiseres werd omgezet naar de norm van alleenstaande heeft zij een inlichtingenformulier ondertekend waarin zij bij de vraag of zij onroerende zaken (ook in het buitenland) had “nee” heeft ingevuld. Tot slot heeft eiseres elk jaar onroerende zaak belasting betaald en heeft zij huurinkomsten ontvangen, maar heeft zij dit op geen enkel moment aan verweerder gemeld.
18. Het kunnen beschikken over onroerend goed in het buitenland en de daaruit ontvangen huurinkomsten zijn feiten als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw. Eiseres heeft van dit onroerend goed en de daaruit ontvangen huurinkomsten geen melding gemaakt aan verweerder. Zoals in rechtsoverweging 11 is overwogen heeft eiseres daarmee de inlichtingenverplichting geschonden. De gemachtigde van eiseres heeft zich eerst ter zitting nog op het standpunt gesteld dat eiseres het aanvraagformulier waarschijnlijk niet zelf heeft ingevuld en dat dit formulier wellicht niet aan haar is voorgelezen, zodat eiseres niet op de hoogte was van haar inlichtingenverplichting. Nog daargelaten dat (de gemachtigde van) eiseres hiervoor geen enkele onderbouwing heeft gegeven, volgt uit artikel 17, eerste lid, van de Pw dat eiseres gehouden is ook uit eigen beweging onverwijld mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op haar recht op bijstand. Verweerder was op grond van artikel 18a van de Pw dan ook gehouden eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
19. De rechtbank stelt vast dat eiseres met betrekking tot de opgelegde boete uitsluitend heeft aangevoerd dat geen sprake van opzet kan zijn, omdat zij nooit in de veronderstelling is geweest dat het appartement haar eigendom was en dat zij in een dusdanige geestelijke toestand verkeerde dat haar de overtreding niet kan worden toegerekend.
20. Voor een volledige weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete verwijst de rechtbank naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:8). De rechtbank volstaat hier met het volgende.
21. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2015:1801) ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond, is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Uit deze uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen.
22. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er niet in is geslaagd aan te tonen dat eiseres opzettelijk, dat wil zeggen willens en wetens, de inlichtingenverplichting heeft geschonden waardoor zij ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand heeft ontvangen. Dat eiseres tot twee keer toe inlichtingenformulieren onjuist heeft ondertekend, is hiervoor niet voldoende. Ook de bijkomende omstandigheid dat eiseres de ontvangen huurinkomsten alsmede de jaarlijks te betalen onroerend goed belasting heeft verzwegen, volstaat hiervoor niet. Deze omstandigheden leiden er wel toe dat bij eiseres sprake is geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid dat haar grove schuld kan worden verweten. In dit verband verwijst de rechtbank naar de hierboven vermelde uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:8). De rechtbank neemt hierbij verder nog in aanmerking dat uit de stukken blijkt dat verweerder bij brief van 9 oktober 2014 eiseres heeft verzocht om onder andere gegevens van haar verblijfsadres in Turkije kenbaar te maken, dat er op 13 oktober 2014 telefonisch contact is gezocht door [dochter 2] – een dochter van eiseres – die verweerder heeft meegedeeld dat haar moeder geen vast verblijfsadres in Turkije heeft en dat vervolgens het appartement dat op naam van eiseres stond één week later, op 20 oktober 2014, is verkocht aan dochter [dochter 1] . Van een verminderde verwijtbaarheid, zoals door eiseres is aangevoerd, is de rechtbank niet gebleken. Eiseres heeft op geen enkele wijze haar gestelde geestelijke toestand onderbouwd, zodat deze grond niet kan slagen.
23. Uit het voorgaande volgt dat een boete van in beginsel 75% van het benadelingsbedrag is aangewezen. Uitgaande van het in rechtsoverweging 17 genoemde bedrag en afgerond naar boven op een veelvoud van € 10,- resulteert dit in een bedrag van € 17.960,-. De in dit geding aan de rechtbank gebleken verwijtbaarheid van eiseres, de omstandigheden waaronder zij de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 17.960,- uit te gaan.
24. Gelet op het bovenstaande slaagt het beroep en dient het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de opgelegde boete, te worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op
€ 17.960,- aangezien een boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
26. De rechtbank veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiseres in bezwaar en beroep gemaakte kosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de opgelegde boete;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 17.960,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, voorzitter, en mr. C.M. Dijksterhuis en mr. E.G.J. Broekhuizen, leden, in aanwezigheid van L.S. Lodder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.