Uitspraak
13/6483 WWB, 13/6484 WWB, 15/2273 WWB, 15/2274 WWB
Datum uitspraak: 14 april 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
31 oktober 2013, 12/5037 en 13/898 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2015. Appellant is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door mr. Küçükünal. Appellante is, hoewel ook opgeroepen, vertegenwoordigd door mr. Küçükünal. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door T. Baltus.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 16 oktober 2002 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2.
In het kader van de Pilot Onderzoek naar Vermogen in het Buitenland (pilot) heeft het college een risicoprofiel opgesteld voor onderzoek. Geselecteerd zijn personen die (1) op
1 januari 2011 ouder dan 50 jaar zijn, en (2) een lopende bijstandsuitkering hebben, en (3) uit een ander land afkomstig zijn dan uit Nederland, en (4) een vakantiemelding hebben van 30 dagen of langer in één of meer kalenderjaren vanaf 1 januari 2009. Appellanten pasten in dit profiel.
1.3.
Op 10 oktober 2011 heeft het college appellanten per brief meegedeeld dat het een onderzoek gaat doen naar vermogen in het buitenland. Daarbij is uitgelegd wat bedoeld wordt met vermogen in het buitenland. Appellanten hebben twee weken de tijd gekregen eventueel vermogen in het buitenland te melden. Indien zij dit zouden doen, zou geen boete worden opgelegd, maar wel het recht op bijstand worden onderzocht en eventueel teveel ontvangen bijstand worden teruggevorderd. Als vermogen in het buitenland niet wordt gemeld en toch aanwezig blijkt, wordt wel een boete opgelegd, en eventueel aangifte gedaan bij het openbaar ministerie. Appellanten hebben niet op deze brief gereageerd.
1.4.
In opdracht van het college en met tussenkomst van het Internationaal Bureau Fraude van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft het Bureau Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Ankara een vermogensonderzoek in Turkije uitgevoerd. Het resultaat van dit onderzoek is neergelegd in een rapport van 16 februari 2012. De conclusie van het onderzoek is dat appellante een appartement in [plaats] in Turkije in eigendom heeft met een waarde van € 54.000,- en dat appellant een aandeel heeft in een stuk grond ter waarde van € 40.000,- in [plaats] in Turkije.
1.5.
Bij brief van 11 april 2012 heeft het college appellanten meegedeeld dat uit onderzoek is gebleken dat zij een appartement en stuk bouwgrond bezitten in Turkije. Het college heeft appellanten gevraagd een aantal gegevens te vertrekken over dit onroerend goed, zoals eigendomsbewijzen, aankoopakten, gegevens inzake schulden die in verband hiermee zijn aangegaan en betaalbewijzen van deze schulden of een akte van erfenis. Bij brief van
24 april 2012 is dit verzoek herhaald en is een termijn gegeven tot 12 juni 2012. Het college heeft bij besluit van 12 juni 2012 het recht op bijstand van appellanten met ingang van die datum opgeschort en een hersteltermijn tot 20 juni 2012 gegeven. Appellanten hebben gegevens verstrekt.
1.6.
Bij besluit van 9 augustus 2012, gehandhaafd bij besluit van 15 november 2012 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van
12 juni 2012 ingetrokken op de grond dat appellanten beschikken over vermogen boven de grens van het voor hen vrij te laten vermogen en dus in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien.
1.7.
Op 20 augustus 2012 hebben appellanten zich gemeld voor het doen van een nieuwe aanvraag. Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld. Bij besluit van 23 januari 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 25 september 2012 gegrond verklaard en dat besluit herroepen en de aanvraag afgewezen op de grond dat appellanten beschikken over meer dan het vrij te laten vermogen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, naar aanleiding van het betoog van appellanten dat de bij de pilot gehanteerde onderzoeksmethode discriminatoir is, overwogen dat feiten waarop de bestreden besluiten rusten door appellanten zelf zijn verschaft, zodat ze niet steunen op dat onderzoek en voorts dat, nu de pilot gericht was op alle personen met een niet-Nederlandse nationaliteit, die methode niet discriminatoir was, zodat de aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde feiten niet op onrechtmatige wijze zijn vergaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij hebben aangevoerd dat de bestreden besluiten wel steunen op gegevens verkregen uit de pilot, dat die een verboden discriminatie oplevert en dat de bestreden besluiten dus berusten op onrechtmatig verkregen bewijs, of in ieder geval dat de rechtbank nagelaten heeft te motiveren waarom hiervan geen sprake is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in hoger beroep slechts in geschil of het college de gegevens die de feitelijke grondslag van de bestreden besluiten vormen, heeft verkregen in strijd met het verbod van discriminatie als bedoeld in bijvoorbeeld artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM, en daarom die besluiten niet mogen dragen.
4.2.
De bestreden besluiten berusten niet alleen op door appellanten naar aanleiding van de brief van 11 april 2012 verschafte gegevens, maar ook op de uitkomst van het onder 1.4 bedoelde vermogensonderzoek in Turkije, dat aan die brief voorafging. Daarmee kan de rechtbank niet gevolgd worden in haar oordeel dat de bestreden besluiten niet steunen op door de pilot verkregen gegevens. Daarom moet beoordeeld worden of het college de gegevens voortkomend uit de pilot rechtmatig heeft verkregen.
4.3.1.
Ingevolge artikel 53a van de WWB is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand.
4.3.2.
Het meest verstrekkende betoog, zoals door appellanten ter zitting uit de beroepsgronden is ontwikkeld, is dat een bijstandverlenend orgaan bij de uitoefening van controlebevoegdheden geen risicoprofielen mag hanteren, omdat daarmee verboden onderscheid wordt gemaakt tussen bijstandsgerechtigden.
4.3.3.
Dit betoog, dat er op neer komt dat alle bijstandsgerechtigden slechts allen op dezelfde wijze mogen worden onderworpen aan controle, of helemaal niet, kan niet als juist worden aanvaard. Voorop moet worden gesteld dat de onder 4.3.1 bedoelde bevoegdheid (algemene onderzoeksbevoegdheid) steeds en spontaan kan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en dat daartoe dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist is. Het is voorts vaste jurisprudentie van de Raad dat bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid het toepassen van risicoprofielen geoorloofd is. Met de uitvoering van de bijstandswetgeving zijn immers aanzienlijke publieke middelen gemoeid. Om te bereiken dat die middelen op de juiste wijze worden besteed, en dat misbruik wordt voorkomen, en aldus te bewerkstelligen dat het maatschappelijk draagvlak voor de uitvoering in stand blijft, is controle, en nadien indien nodig handhaving, van zeer groot belang. De kosten van controle kunnen, uitgedrukt in menskracht en geld, zeer hoog zijn, niet alleen voor het bestuursorgaan, bijvoorbeeld in gevallen als deze met onderzoeken in het buitenland, maar ook voor degenen, die met de controle worden geconfronteerd. Het bijstandverlenend orgaan kan daarom in de uitoefening van de algemene onderzoeksbevoegdheid in beginsel niet de ruimte worden ontzegd om redenen van efficiëntie en effectiviteit gerichte vormen van onderzoek te beperken tot bepaalde groepen bijstandsgerechtigden waar, gelet op de kenmerken van die groep en vorm van onderzoek, een grotere kans bestaat dat het onderzoek bijdraagt aan de juiste uitvoering van de bijstandswetgeving. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan groepskenmerken die bestaan uit feitelijk gedrag, zoals bijvoorbeeld het ingeschreven staan in een bepaald register of het aangaan van arbeidscontracten met een beperkt aantal uren. Vergelijk de uitspraken van de Raad van 31 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2333, en 27 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:153. Dit staat los van het antwoord op de vraag of één of meer van dergelijke groepskenmerken samen, een risicoprofiel, een voldoende grond vormt voor de inzet van een bepaald, in het bijzonder een meer ingrijpend, onderzoeksmiddel, zoals bijvoorbeeld het huisbezoek. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 9 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4916. In zoverre faalt het betoog van appellanten.
4.4.1.
Artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
4.4.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van het EVRM en daarmee voor toepassing van de onder 4.4.1 geciteerde bepaling discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is, zo volgt uit genoemde uitspraak van de Raad, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is echter verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen (“very weighty reasons”) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, EHCR 2009).
4.5.
Het college heeft door gebruik van het onder 1.2 genoemde risicoprofiel een onderscheid gemaakt tussen twee groepen bijstandsgerechtigden en hen verschillend behandeld. De vraag is of dit gehanteerde onderscheid objectief gerechtvaardigd is.
4.5.1.
De Raad stelt voorop dat het college niet uitsluitend onderscheid heeft gemaakt op grond van nationaliteit. Het heeft immers naast land van herkomst, dat niet gelijk is aan nationaliteit, ook leeftijd en feitelijk vakantiegedrag als kenmerken gebruikt om te bepalen of onderzoek in het buitenland moest worden verricht.
4.5.2.
In Nederland worden vermogen, onroerende vermogensbestanddelen en andere (semi-)registergoederen, inkomen, liquide transacties en bankrekeningen (middelen) van ingezetenen door verschillende (semi-)overheidsorganisaties in verscheidene registraties opgenomen. Daarbij valt te denken aan de gegevens van de Belastingdienst, het Kadaster, het handelsregister, Suwinet, het register Meldingen ongebruikelijke transacties, de kentekenregistratie van de Dienst wegverkeer, en verder. Door vergaande, onder meer digitale, wettelijke gegevensuitwisselingen onder meer met tussenkomst van het Inlichtingenbureau kunnen bijstandverlenende organen tegen geringe kosten en zonder dat betrokkenen dat merken of daarvoor toestemming verlenen, een zeer uitgebreid onderzoek doen naar en gegevens verkrijgen over inkomen en vermogen, dat de bijstandsgerechtigde verwerft of eerder verworven heeft, om aldus de juistheid van de opgave van de betrokkene daarover te controleren. Voorts zijn vele andere derden, zoals werkgevers, verhuurders en nutsbedrijven gehouden informatie over bijstandsgerechtigden te verschaffen. De wettelijke grondslag hiervoor is gelegen in de artikelen 63 en 64 van de WWB. De bijstandverlenende organen beschikken niet over vergelijkbare uitgebreide mogelijkheden om juiste opgaven van bijstandsgerechtigden over het al dan niet hebben van middelen buiten Nederland te controleren. Onderzoeken in het buitenland naar deze middelen zijn soms nagenoeg onmogelijk of zeer bewerkelijk, omdat met Nederland vergelijkbare registraties niet bestaan, of omdat autoriteiten aldaar geen inzage geven in gegevens. Dit betekent dat bijstandverlenende organen ter plekke zelf onderzoeken moeten (laten) uitvoeren. Onderzoeken in het buitenland zijn hierdoor en door reis- en vertaalkosten kostbaar. Gelet hierop en op wat overwogen is onder 4.3.3, is het voor het bijstandverlenend orgaan nog meer zaak om bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid in het buitenland zo gericht mogelijk te werk te gaan en daarop een risicoprofiel af te stemmen. Die afstemming dient daarom ook te mogen geschieden ten aanzien van de vraag in welk land onderzoek zal plaatsvinden. Van het bijstandverlenend orgaan kan immers, gelet op de kosten, niet worden verlangd dat het ten aanzien van al zijn bijstandsgerechtigden onderzoek doet in alle landen ter wereld.
4.5.3.
Er bestaat een verschil tussen bijstandsgerechtigden die Nederland als land van herkomst hebben en zij die een ander land van herkomst hebben, dat relevant is voor de controle op de juiste opgave van middelen door de bijstandsgerechtigde. Een betrokkene met een ander land van herkomst heeft een gedeelte van zijn leven buiten Nederland doorgebracht en heeft dus de mogelijkheid gehad om inkomens- en vermogensbestanddelen in het buitenland te verwerven, waar voor de uit Nederland afkomstige bijstandsgerechtigde die mogelijkheid veelal niet heeft bestaan. Voorts zal een bijstandsgerechtigde die afkomstig is uit een ander land mogelijk van daar nog aanwezige familie door vererving vermogen in het buitenland verwerven, waar de uit Nederland afkomstige bijstandsgerechtigde bij vergelijkbare verwerving vermogen in Nederland verkrijgt. Land van herkomst van een bijstandsgerechtigde kan dus een gegeven zijn dat van belang is voor de vraag of de controle op vermogen en inkomen van de betrokkene vooral op middelen binnen Nederland moet worden gericht of dat controle ook moet worden gericht op middelen in een ander land,
en zo ja, welk land.
4.5.4.
Het onder 4.5.3 bedoelde verschil heeft het college in het risicoprofiel verfijnd met twee kenmerken, namelijk leeftijd en vakantiegedrag. Het verschil tussen ouderen en jongeren is relevant voor de uitoefening van de algemene onderzoeksbevoegdheid, omdat ouderen eerder dan jongeren beschikken over inkomens- en vermogensbestanddelen in het buitenland, bijvoorbeeld omdat ouderen eerder erfgenaam worden of een pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Het verschil in vakantiegedrag is eveneens relevant. Immers, degenen die over inkomens- en vermogensbestanddelen beschikken in het buitenland zullen om die te beheren en te onderhouden, of daarvan gebruik te maken, vaak langdurig naar de plaats gaan waar die middelen zich bevinden.
4.6.
Gelet op 4.5 zijn de verschillen tussen de kenmerken van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel en zij die daar niet toe behoren samen voldoende relevant en objectief om de keuze te maken de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van hen wel onderscheidenlijk niet te richten op een bepaald ander land. Uit 4.4 en 4.5 volgt dat het aldus gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is, gelet op het grote belang van de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving en de hoge kosten van controle en handhaving en de grote verschillen die bestaan tussen controlemogelijkheden in Nederland en daarbuiten. Daarbij is verder van betekenis, dat het onderzoek dat ten aanzien van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel in een ander land wordt uitgevoerd, ten aanzien van hen en alle andere bijstandsgerechtigden vrijwel voortdurend en vrijwel ongemerkt in Nederland wordt uitgevoerd, zodat van verschillende behandeling in zoverre in zeer beperkte mate sprake is. Dit voert tot de conclusie dat het college door het risicoprofiel toe passen zoals het deed en op grond daarvan onderzoek in het buitenland te doen, appellant niet heeft behandeld in strijd met het verbod van ongerechtvaardigde discriminatie.
4.7.
Uit 4.3 en 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Daarom en gelet op 4.2 dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd met verbetering van gronden.
5. Geen aanleiding bestaat voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.R. Schut en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2015.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.M.A.V. van Kleef