Uitspraak
Datum uitspraak: 14 april 2015
14/2767 WWB, 14/2771 WWB, 14/5227 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
3 april 2014, 13/4473, 13/7984 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (appellant)
[betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2) te [woonplaats]
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkenen heeft mr. F. Ben-Saddek, advocaat, een verweerschrift ingediend en tevens (voorwaardelijk) incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft partijen op 8 januari 2015 de gelegenheid geboden zich nader over een aantal onderwerpen uit te laten. Appellant heeft hiervan gebruik gemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2015. Appellant heeft zich, daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. S.E.H. Fijneman en
mr. P.N. van Schaick. Betrokkenen, eveneens opgeroepen, zijn verschenen, bijgestaan door mr. Ben-Saddek en M. Kada als tolk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkenen ontvingen vanaf 1 juli 1997 bijstand naar de norm voor gehuwden, ten tijde in geding op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2.
Cluster Werk en Inkomen van de gemeente Rotterdam is een (deel)pilot gestart, welke is gericht op het sneller verkrijgen van betere en completere informatie over vermogensbestanddelen in Marokko. Voor het onderzoek zijn selectiecriteria vastgesteld. Geselecteerd zijn bijstandsgerechtigden met een dubbele nationaliteit (Nederlands/Marokkaans), met een leeftijd boven de 40 jaar, afkomstig uit een bepaalde streek van herkomst ([streek 1], [streek 2], [streek 3] en [streek 4]) en die verscheidene, in achtereenvolgende jaren, vakanties in Marokko hebben doorgebracht. Betrokkenen voldeden aan deze criteria.
1.3.
Bij brief van 7 februari 2013 zijn betrokkenen opgeroepen te verschijnen op
14 februari 2013 op het adres Prins Alexanderplein 21 te Rotterdam. Betrokkenen zijn daarbij geïnformeerd dat de oproep betrekking heeft op een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan hen verleende bijstand. Daarnaast zijn zij verzocht Nederlandse en Marokkaanse identiteitsbewijzen en bankafschriften van de afgelopen drie maanden mee te nemen. Op
14 februari 2013 zijn betrokkenen afzonderlijk van elkaar gehoord door een sociaal rechercheur en een stagiaire, werkzaam bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam (SoZaWe). Bij die gelegenheid is hun uitgelegd dat SoZaWe bezig is met een vermogensonderzoek. Tijdens deze gesprekken heeft betrokkene 1 onder meer verklaard dat hij over een bankrekening in Marokko beschikt en dat mede op zijn naam een woning in [plaats] staat geregistreerd. Appellant was hiervan niet op de hoogte.
1.4.
Bij besluit van 26 februari 2013 heeft appellant de bijstand van betrokkenen opgeschort met ingang van 14 februari 2013 en hun verzocht op uiterlijk 26 maart 2013 afschriften over te leggen van de bankrekening in Marokko alsmede een eigendomsbewijs en een taxatierapport met betrekking tot de woning in [plaats]. Bij besluit van 15 april 2013 heeft appellant de bijstand van betrokkenen met ingang van 14 februari 2013 ingetrokken en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 14 februari 2013 tot en met
28 februari 2013 teruggevorderd tot een bedrag van € 672,78.
1.5.
Betrokkenen hebben op 29 mei 2013 een nieuwe aanvraag om bijstand ingediend. Bij besluit van 5 juli 2013 heeft appellant deze aanvraag afgewezen. Aan dit besluit heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkenen onvoldoende duidelijkheid hebben verschaft over het woningbezit in Marokko waardoor het recht op bijstand ten tijde van de aanvraag niet is vast te stellen.
1.6.
Bij besluit van 10 juli 2013 (bestreden besluit 1) heeft appellant de bezwaren tegen de besluiten van 26 februari 2013 en 15 april 2013 ongegrond verklaard. Aan de intrekking heeft appellant artikel 54, vierde lid, van de WWB ten grondslag gelegd.
1.7.
Bij besluit van 26 november 2013 (bestreden besluit 2) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2013 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de besluiten van 26 februari 2013 en 15 april 2013 herroepen. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2
niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft hierbij - samengevat - overwogen dat betrokkenen niet op grond van een regulier rechtmatigheidsonderzoek zijn opgeroepen maar in het kader van de onder 1.2 genoemde pilot. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de bij de pilot gehanteerde onderzoeksmethode discriminatoir is en in strijd met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM. De feiten, verkregen uit dit onderzoek, zijn op onrechtmatige wijze vergaard en mogen niet aan het bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd worden. Nu hierdoor de uitkering herleeft, hebben betrokkenen geen belang bij beoordeling van het bestreden besluit 2.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft hiertoe - samengevat - aangevoerd dat de door appellant gehanteerde pilot expliciet tot doel heeft de “ontwikkeling van een instrument voor adequate fraudebestrijding en effectieve terugvordering van onrechtmatig verkregen vermogen in het buitenland”. Om te onderzoeken of die methode inderdaad effectief zou zijn, alsmede gelet op de beperkte onderzoekscapaciteit, is gekozen voor een doelgerichte aanpak en gestart met een pilot in Marokko. Daarna hebben ook pilots in andere landen, zoals Turkije en Suriname, plaatsgevonden. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is er dus geen sprake van een aanpak die louter gericht is op bijstandsgerechtigden van Marokkaanse afkomst. Voorts stelt appellant zich op het standpunt dat het uitnodigen van bijstandsgerechtigden die voldoen aan de opgestelde criteria voor een rechtmatigheidsgesprek een noodzakelijk en niet onevenredig middel is om dit doel te bereiken. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een verboden onderscheid naar nationaliteit, ras dan wel etniciteit. Hieruit volgt dan ook dat de door betrokkenen afgelegde verklaringen bij het onderzoek hadden mogen worden betrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De pilot
4.1.
Naar aanleiding van een overleg in de periode vanaf september 2012 tot januari 2013 tussen vertegenwoordigers van de vier grote gemeenten (G4), het IBF en de SVB is besloten te starten met het projectvoorstel “Betere risicosturing in Nederland door informatievergaring in het buitenland”. Volgens het projectvoorstel blijkt uit onderzoek en ervaring dat door veel allochtone uitkeringsgerechtigden in de diverse landen van herkomst in onroerende zaken wordt geïnvesteerd. Anders dan op basis van de door de aanvrager verstrekte informatie heeft het bestuursorgaan nauwelijks mogelijkheden om buiten de aanvrager en andere reguliere bronnen om, informatie te verkrijgen over mogelijke bezittingen in het buitenland. De bestaande onderzoeksmogelijkheden zijn gebaseerd op veelal anonieme fraudemeldingen. Vermoed wordt dat dit het topje van de ijsberg is. Het in het voorstel genoemde onderzoek is er onder meer op gericht om tot een aanzienlijke reductie van het misbruik van overheidsvoorzieningen te komen door ontbrekende relevante informatie te laten vergaren in landen van herkomst. De bedoeling is om nieuwe en betere middelen van onderzoek te ontwikkelen. Voorzien was te werken met verschillende groepen van bijstandsgerechtigden uit de vier grote steden op basis van verschillende criteria. De methode is analyse gestuurd, dat wil zeggen dat met de criteria een risicoprofiel wordt toegepast met verhoogde kans op niet gemeld vermogen in het buitenland. Met de opgedane kennis zou zowel “preventief aan de poort” (bij de aanvragen) als repressief op het bestand bij de toets op rechtmatigheid van uitkeringen gebruik kunnen worden gemaakt van profielen. Het onderzoek zal in ieder geval plaatsvinden in Marokko, Turkije en Suriname. Gestart zal worden met een pilot in het land Marokko.
4.2.
Ter uitvoering van de onder 4.1 genoemde pilot betreffende eventueel vermogen in Marokko heeft de afdeling Sociale Zaken van de gemeente Rotterdam (Sociale Zaken) uiteindelijk een selectie gemaakt van werkzoekenden die voldoen aan de volgende criteria: dubbele nationaliteit (Nederlands en Marokkaans), leeftijd boven de 40 jaar, minimaal één keer per jaar op vakantie geweest in Marokko in de afgelopen drie jaar. Deze personen zijn opgeroepen te verschijnen op een locatie waar - zoals ter zitting door appellant is bevestigd - normaliter gesprekken door de sociale recherche worden gevoerd in het kader van bijzondere onderzoeken. Het resultaat van de pilot is geweest dat 20 huishoudens aan het onderzoek zijn onderworpen. In 20 procent van deze gevallen bleek dat de betrokkenen geheel of gedeeltelijk beschikten over onroerend goed in Marokko. Dit heeft in 15 procent van deze gevallen geleid tot beëindiging van de uitkering.
Strijd met het internationale discriminatieverbod
4.3.
Ingevolge artikel 53a van de WWB is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Daarbij mag echter niet in strijd gehandeld worden met het discriminatieverbod zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM.
4.4.
Artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
4.5.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM en daarmee voor toepassing van de onder 4.4 geciteerde bepaling discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is, zo volgt uit genoemde uitspraak van de Raad, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is echter verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen (“very weighty reasons”) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, EHCR 2009).
Gerechtvaardigd onderscheid
4.6.
Appellant heeft door gebruik van het onder 4.2 genoemde risicoprofiel onderscheid gemaakt tussen verschillende groepen bijstandsgerechtigden en deze verschillend behandeld. De overgrote meerderheid van de bijstandsgerechtigden is niet onderworpen aan een onderzoek naar vermogen in het buitenland. Een bepaalde kleine groep personen met een bepaalde dubbele nationaliteit is onderworpen aan een niet-regulier onderzoek. De vraag is of dit gehanteerde onderscheid in het onderhavige geval objectief gerechtvaardigd is.
4.7.1.
Met appellant wordt geoordeeld dat in beginsel, zoals ook in het oorspronkelijke projectvoorstel was uitgewerkt en de daarin gegeven overwegingen, een algemeen onderzoek naar eventueel vermogen in het buitenland een legitiem doel dient. Zoals de Raad in zijn uitspraken van 14 april 2014 onder nummers 13/6483 WWB e.v. en 14/3037 WWB e.v. heeft uiteengezet is een bijstandverlenend orgaan in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing, en vanwege het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen, bij het toepassen van de onder 4.3 genoemde algemene onderzoeksbevoegdheid risicoprofielen toe te passen. Zoals de Raad in die uitspraken heeft uiteengezet, kunnen ervaringen met groepen bijstandsgerechtigden en criteria die objectief een risicoprofiel voor niet gemeld vermogen in het buitenland kunnen vormen, rechtvaardigen dat de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden met een niet-Nederlandse herkomst, een bepaalde leeftijd en een bepaald vakantiegedrag wel wordt ingezet, en niet ten aanzien van de overige bijstandsgerechtigden. Echter, indien een dergelijk risicoprofiel, zoals thans in geding, niet gericht is op alle bijstandsgerechtigden van niet-Nederlandse herkomst, maar slechts gericht is op enkele groepen bijstandsgerechtigden met een bepaalde dubbele nationaliteit, dan kan het gaan om een onderscheid, dat volgens de Raad in zijn onder 4.5 genoemde rechtspraak als “verdacht” is aan te merken. Een zodanig onderscheid dient te worden gerechtvaardigd door “zeer gewichtige redenen”.
4.7.2.
Het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen en noodzaak om het daarop gerichte onderzoek zo effectief mogelijk te verrichten kunnen naar het oordeel van de Raad op zichzelf en zonder nadere onderbouwing niet dienen als dergelijke zeer gewichtige redenen om het onderzoek slechts te richten op enkele groepen bijstandsgerechtigden en bovendien, zoals in dit geval, in eerste instantie slechts te richten op de groep bijstandsgerechtigden met (tevens) de Marokkaanse nationaliteit. In de gedingstukken noch in de door de Raad aan appellant gevraagde toelichting heeft appellant een dergelijke rechtvaardiging kunnen geven. In het projectvoorstel staat weliswaar dat het de bedoeling is om nieuwe en betere middelen van onderzoek te ontwikkelen, maar dit doel is bij de uitvoering van de pilot kennelijk losgelaten. Van verdere inspanningen tot ontwikkeling van een nieuw en beter onderzoeksmiddel om vermogen in het buitenland te achterhalen is niet gebleken.
4.7.3.
Voorts staat het in dit geval gehanteerde middel niet in een redelijke verhouding tot het nagestreefde doel. Hierbij wordt met name van belang geacht dat niet valt in te zien op grond waarvan betrokkenen in dit geval voor het verkrijgen van inlichtingen over eventueel vermogen in Marokko, direct en afzonderlijk van elkaar door de sociale recherche moesten worden gehoord en dan ook nog op een locatie waar normaliter gehoord en verhoord wordt in het kader van bijzondere (fraude) onderzoeken. Appellant heeft geen toereikende toelichting kunnen geven waarom niet volstaan kon worden met een regulier gesprek met de klantmanager over alle aspecten van de uitkering, waaronder vermogen in het buitenland, zoals appellant thans zonder onderscheid naar nationaliteit of herkomst volgens zijn zeggen is gaan doen. Zo heeft appellant een bepaalde, op nationaliteit gebaseerde groep behandeld op een manier waarbij het gevoel of de schijn kon ontstaan, dat betrokkenen onjuist gebruik maakten van de bijstand, terwijl daarvoor geen vermoeden bestond. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat appellant door het risicoprofiel toe te passen zoals hij dat heeft gedaan, betrokkenen heeft behandeld in strijd met het verbod van ongerechtvaardigde discriminatie.
4.8.
Uit 4.2 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4.9.
Het vorenstaande betekent weliswaar dat de verklaringen van betrokkenen van
14 februari 2013 in het onderhavige geval niet meer kunnen worden gebruikt als bewijs bij voor betrokkenen belastende besluiten, maar dit laat onverlet, dat appellant op grond van zijn algemene onderzoeksbevoegdheid van artikel 53a van de WWB ook in dit individuele geval alsnog kan verifiëren en daartoe onderzoek kan (laten) verrichten of betrokkenen in strijd met de op hun rustende inlichtingenverplichting geen melding hebben gemaakt van eventueel vermogen in Marokko.
Incidenteel hoger beroep
5. Betrokkenen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van appellant gegrond is. Nu het hoger beroep van appellant, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld. Aan een inhoudelijke bespreking van het incidenteel hoger beroep wordt derhalve niet toegekomen.
Slotoverweging
6. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor verleende rechtsbijstand. Voor een veroordeling in de proceskosten in het incidenteel hoger beroep bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de kosten van betrokkenen in hoger beroep tot een bedrag van
€ 980,-;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 493,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.R. Schut en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2014.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.M.A.V. van Kleef