Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/1181
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned), uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigden: mr. M.R. Botman en mr. A.D. Röell).
Tevens neemt aan de zaak deel:
de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell), uit Rotterdam, belanghebbende
de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell), uit Rotterdam, belanghebbende
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan haar verleende vergunning [1] op verzorgingsplaats Haarrijn.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Shell heeft ook schriftelijk gereageerd.
Ook Shell heeft beroep ingesteld tegen deze Wbr-vergunning. Het beroep van Shell is geregistreerd onder zaaknummer AMS 23/2506.
De rechtbank heeft beide beroepen op 14 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned, vergezeld door mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigden van de minister, bijgestaan door mr. M.D. van Gils, mr. K.E. Masmeijer-Haan en vergezeld door [naam 1] , [naam 2] en de gemachtigde van Shell, vergezeld door [naam 3] , mr. M.J.G. Goossens en mr. L. Yuen.
De rechtbank heeft de zaak AMS 23/2506 op de zitting geschorst, omdat de minister heeft aangekondigd een gewijzigd besluit te nemen voor wat betreft het aspect verkeersveiligheid.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Fastned heeft op 23 december 2011 een Wbr-vergunning aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats Haarrijn naast de rijksweg A2 in de gemeente Stichtse Vecht. Op 19 april 2021 heeft Fastned deze aanvraag aangevuld.
Op verzorgingsplaats Haarrijn is al een vergunde en gerealiseerde basisvoorziening van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Fast Charging Network) aanwezig en een vergunde en gerealiseerde aanvullende voorziening van Shell voor elektrisch snelladen. Ook heeft Fastned een vergunning voor een (nog niet gerealiseerde) aanvullende voorziening voor elektrisch snelladen. Deze is voorzien naast de basisvoorziening van Fast Charging Network.
3. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ontwerpvergunning voor een energielaadpunt met zestien laadplekken heeft van 16 juni 2022 tot en met 27 juli 2022 ter inzage gelegen. Shell heeft tegen de ontwerpvergunning een zienswijze ingediend.
4. Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van 15 jaar is aan de vergunning een looptijd van 5,5 jaar verbonden. Op 23 december 2022 heeft de minister namelijk de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd [2] . In deze Tijdelijke beleidsregel heeft de minister aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij een vergunningenstop opgenomen. Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de aan Fast Charging Network verleende vergunning voor een basisvoorziening. Deze vergunning loopt op 24 september 2028 af. Om die reden is de vergunning aan Fastned door de minister ook tot 24 september 2028 verleend.
5. Het beroep van Fastned tegen het bestreden besluit richt zich uitsluitend tegen de looptijd van de vergunning.
Juridisch kader
6. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
7. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. Daarnaast is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
8. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt (a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of (b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats.
9. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt geen vergunning verleend, indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar.
10. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel treedt de beleidsregel in werking met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en dus op 24 december 2022.
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning met een geldigheidsduur tot 24 september 2028 aan Fastned te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Fastned.
12. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is de Tijdelijke beleidsregel een beleidsregel?
13. Alvorens de rechtbank overgaat tot een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden, geeft zij eerst een oordeel over het karakter van de Tijdelijke beleidsregel. Shell stelt zich namelijk op het standpunt dat de Tijdelijke beleidsregel geen beleidsregel is, maar een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen zelfstandig rechtsmiddelen (hadden) kunnen worden aangewend en daarom in deze procedure niet meer ter discussie kan worden gesteld.
14. Een beleidsregel wordt in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedefinieerd als een 'bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’.
15. De rechtbank is van oordeel dat de Tijdelijke beleidsregel een beleidsregel is. De rechtbank is met de minister van oordeel dat de Tijdelijke beleidsregel algemene regels geeft die van toepassing zijn bij de beoordeling van iedere aanvraag om een vergunning voor het realiseren en behouden van elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. De Tijdelijke beleidsregel bevat een uitleg van de toepassing van de bevoegdheden van de minister neergelegd in artikel 2 en Pro artikel 3 van Pro de Wbr en geeft regels voor de afweging van belangen door de minister bij het gebruik van die bevoegdheden. Het gaat dus niet om een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift nader naar tijd, plaats, of ruimte bepaalt, zonder in een zelfstandige normstelling te voorzien. Van een concretiserend besluit van algemene strekking is daarom geen sprake.
Moet de Tijdelijke beleidsregel buiten toepassing worden gelaten?
16. Fastned voert aan dat toepassing van de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie van de minister [3] , het verzekeren van het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen en met het faciliteren van de energietransitie. Verder pakt de toepassing van de Tijdelijke beleidsregel onnodig onevenredig uit voor Fastned, gelet op de met het bestreden besluit te dienen doelen. De minister had daarom moeten afzien van toepassing van de Tijdelijke beleidsregel op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb.
17. Uit de rechtspraak [4] volgt dat als de (on)evenredigheid van een besluit in geschil is en dat besluit (mede) berust op een beleidsregel, de bestuursrechter al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit aan de norm van artikel 4:84 van Pro de Awb. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Ook de al in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden kunnen ‘bijzondere omstandigheden’ zijn.
18. Uit de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel en de aanvullende toelichting van de minister in het verweerschrift en op de zitting, volgt dat de minister streeft naar een emissieloos wagenpark in 2050. Onderdeel hiervan is de herordening van het aanbod van laadpunten op verzorgingsplaatsen. Gezien de omvang van de opgave en het belang van een efficiënte ruimtelijke inrichting van verzorgingsplaatsen is een duidelijkere (regie)rol van de overheid nodig. Omdat veel vergunningen voor basisvoorzieningen energielaadpunten in 2028 aflopen - en dus opnieuw kunnen worden verdeeld - is dit een belangrijk moment voor de inwerkingtreding van nieuw beleid op verzorgingsplaatsen. Uitgangspunt van de herordening is de ontwikkeling van concurrentie tussen verzorgingsplaatsen in plaats van de huidige (juridische) strijd om laadvoorzieningen op verzorgingsplaatsen. Om dit te bereiken zal per verzorgingsplaats één kavel snelladen komen. De uitgifte van dat kavel snelladen zal aan één onderneming per verzorgingsplaats worden gegeven. Daarnaast zal een gebiedscriterium worden geïntroduceerd, wat inhoudt dat dezelfde onderneming niet gelijktijdig op twee achtereenvolgende verzorgingsplaatsen kavels snelladen kan exploiteren. De beperking van de looptijd in de Tijdelijke beleidsregel is volgens de minister in het belang van het veilig en doelmatig gebruik van de wegen waar de verzorgingsplaatsen toe behoren. Het nieuwe beleid beoogt immers (onder meer) de beschikbaarheid van voorzieningen voor snelladen te verzekeren. De vraag daarnaar zal in de loop van de energietransitie aanzienlijk toenemen. Juist door de beschikbaarheid van deze voorzieningen dienen de verzorgingsplaatsen het veilig en doelmatig gebruik van het hoofdwegennet. Er is voor gekozen om de Tijdelijke beleidsregel direct in te laten gaan, zodat wordt voorkomen dat er ineens nog een groot aantal aanvragen voor laadvoorzieningen worden ingediend. Onderkend is dat het tijdelijk beperken van de looptijd van vergunningen nadelige gevolgen heeft voor initiatiefnemers, omdat deze daarmee worden beperkt in de tijd waarbinnen investeringen in de laadinfrastructuur terugverdiend kunnen worden. Een minder beperkende mogelijkheid, zoals een langere looptijd, is echter geen geschikt alternatief omdat daarmee de verwezenlijking van het kabinetsvoornemen en het behalen van zwaarwegende publieke doelen alsnog vertraagd wordt. Deze nadelige gevolgen wegen volgens de minister niet op tegen het belang van een spoedige invoering van de nieuwe uitgiftesystematiek. Met deze toelichting acht de rechtbank, alles overziend, de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie.
Moest de minister in dit geval afwijken van het beleid op grond van artikel 4:84 Awb Pro?
19. Volgens Fastned dient zij met het realiseren van haar laadpalen juist het doel van de minister, namelijk voldoende beschikbaarheid van voorzieningen voor snelladen en is het toepassen van de verkorte looptijd uit de beleidsregel daarom niet geschikt om het doel te bereiken. De minister had daarom moeten afzien van toepassing van de Tijdelijke beleidsregel op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. De minister stelt zich daarentegen op het standpunt dat niet moet worden gekeken naar realisatie van energielaadpunten op korte termijn, maar naar oplossingen voor de langere termijn. Het uitgangspunt is dat er per verzorgingsplaats één kavel energieladen komt, met één aanbieder en dat het gebiedscriterium wordt ingevoerd. Het verkorten van de looptijd van nieuwe vergunningen is volgens de minister geschikt om het doel, namelijk het op lange termijn kunnen verzekeren van beschikbaarheid van voorzieningen snelladen, te bereiken. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat het verkorten van de looptijd een geschikt middel is om dit doel te bereiken.
20. Volgens Fastned is het verkorten van de looptijd in haar geval ook niet noodzakelijk. Er is namelijk slechts één ander soortgelijk geval, op verzorgingsplaats De Abt. Daarvoor was ook al een ontwerpvergunning ter inzage gelegd, maar is de looptijd in de definitieve vergunning verkort. Verder is het verkorten van de looptijd volgens Fastned niet noodzakelijk, omdat Fastned op verzorgingsplaats Haarrijn een vergunning heeft voor een aanvullende voorziening snelladen met een looptijd tot 2036. De minister stelt zich op het standpunt dat iedere verzorgingsplaats van belang is waarbij zo snel mogelijk uitgifte volgens de nieuwe verdelingssystematiek kan plaatsvinden. Ook staat de aan Fastned verleende vergunning voor een aanvullende voorziening snelladen niet in de weg aan het overgaan op de nieuwe verdelingssystematiek. De rechtbank volgt dit standpunt van de minister en oordeelt dat het verkorten van de looptijd in het geval van Fastned eveneens voldoet aan de eis van noodzakelijkheid.
21. Fastned voert verder aan dat het beperken van de looptijd niet evenwichtig is. Volgens Fastned is de beslistermijn door de minister al lang overschreden en heeft zij op verzorgingsplaats Haarrijn al veel investeringen gedaan. Dat de wettelijke beslistermijn is overschreden acht de rechtbank geen relevante factor en is overigens grotendeels gelegen in de omstandigheid dat Fastned de aanvraag uit 2011 niet eerder heeft aangevuld. Daarbij heeft Fastned de gestelde financiële investeringen op Haarrijn niet met stukken onderbouwd en overigens niet aannemelijk gemaakt dat binnen de looptijd van de vergunning de gestelde investeringen niet kunnen worden terugverdiend. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat Fastned een vergunning heeft gekregen voor 16 energielaadpunten maar niet gehouden is alle 16 energielaadpunten te realiseren. Bovendien is het de eigen keuze van Fastned als onderneming geweest om voorafgaand aan de onherroepelijkheid van de Wbr-vergunning investeringen te doen. Naar het oordeel van de rechtbank is toepassing van de verkorte looptijd ook niet onevenwichtig.
22. Gelet op het voorgaande is er geen sprake van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Er was daarom geen reden voor de minister om toepassing te geven aan artikel 4:84 van Pro de Awb.
Artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet
23. Fastned voert verder aan dat de vergunning in strijd met artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet is verleend voor de duur van 5,5 jaar. Zij wijst op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 21 juli 2021. [5]
24. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van strijd met artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet. Uit de door Fastned genoemde uitspraak volgt weliswaar dat de minister er rekening mee moet houden dat aan vergunninghouders voldoende tijd wordt geboden om de door hen noodzakelijk gemaakte investeringen en de investeringen die zij lopende de geldigheidsduur van de vergunning redelijkerwijs moeten maken, te kunnen afschrijven, maar deze termijn hoeft niet per afzonderlijke vergunning of vergunninghouder te worden bepaald. Wel kan volgens de uitspraak per branche, met inachtneming van de tijd waarin de noodzakelijke investeringen van de standplaatshouders binnen die branche gemiddeld genomen worden terugverdiend, worden vastgesteld binnen welke termijn de hiervoor bedoelde afschrijvingen redelijkerwijs kunnen worden gedaan. In de Tijdelijke beleidsregel heeft de minister dit gedaan door een zogenoemde ‘kap’ te zetten op vijf jaar en in de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel heeft hij deze kap gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Ex tunc of ex nunc
25. Fastned voert nog aan dat de minister het recht had moeten toepassen zoals dat gold ten tijde van de laatste dag waarop de aanvraag was ingediend. HHet toepassen van de Tijdelijke beleidsregel is namelijk in strijd met de systematiek van de verdeling van schaarse vergunningen. Fastned beroept zich op een uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012. [6] Volgens Fastned volgt uit deze uitspraak dat als de beoordeling van aanvragen om schaarse vergunningen via een zogenoemd tendersysteem verloopt, als uitgangspunt geldt dat het beleid dient te worden toegepast zoals dat gold op de laatste dag waarop de aanvragen konden worden ingediend. Een bestuursorgaan mag het beleid dan niet hangende de besluitvormingsprocedure ten nadele van een of meer aanvragers wijzigen.
26. De rechtbank oordeelt dat de vergelijking met de door Fastned genoemde uitspraak niet opgaat. Anders dan in die uitspraak, ziet de beleidswijziging in dit geval niet direct op de methode aan de hand waarvan wordt bepaald aan wie de vergunningen worden verleend, maar slechts op de duur van de vergunning. Kortom, de duur van de vergunning heeft geen betrekking op de verdeelprocedure als zodanig. Deze beroepsgrond slaagt daarom evenmin.
27. Volgens Fastned is het toepassen van de verkorte looptijd in haar geval ook in strijd met de rechtszekerheid. Als sprake is van rechtmatig gevoerd beleid dat wordt gewijzigd, dan moet die wijziging wel tijdig bekend worden gemaakt en mag niet zonder meer een kortere looptijd worden toegepast op lopende aanvragen. Fastned wijst op een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 3 september 2019 [7] . Uit de rechtspraak volgt verder dat op het uitgangspunt dat het gewijzigde recht moet worden toegepast bij beslissingen op een vergunningsaanvraag een uitzondering bestaat, als ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak bestond op het verkrijgen van de vergunning. Fastned wijst op een uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021 [8] .
28. Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan rekening moet houden met het recht zoals dit geldt ten tijde van het nemen van het besluit (op bezwaar). Dit geldt ook voor beleidsregels. [9] In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is de rechtbank echter niet gebleken. Anders dan in de door Fastned genoemde uitspraak van de Afdeling is geen sprake van een gebonden beschikking of bijzonder peilmoment. Ook gaat de vergelijking met de uitspraak van het CBb over subsidies niet op. Anders dan in die uitspraak, zijn alle aanvragers hetzelfde beoordeeld en is de looptijd van de vergunning geen onderdeel van de selectieprocedure. Dat de uiteindelijke vergunning ten nadele afwijkt van de ontwerpvergunning is evenmin een bijzondere omstandigheid waardoor van de hoofdregel moet worden afgeweken. De beroepsgrond slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
29. Fastned voert tot slot aan dat de minister heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Fastned heeft sinds de verdelingsprocedure uit 2012 altijd vergunningen voor energielaadpunten als basisvoorziening gekregen met een looptijd van vijftien jaar. Daaraan mocht Fastned het vertrouwen ontlenen dat zij ook voor de verzorgingsplaats Haarrijn een vergunning met een looptijd van vijftien jaar zou krijgen.
30. De rechtbank oordeelt dat van strijd met het vertrouwensbeginsel geen sprake is. Er zijn door de minister geen toezeggingen gedaan over de looptijd van deze vergunning. Fastned kon er redelijkerwijs ook niet van uitgaan dat het beleid in meer dan tien jaar tijd niet zou wijzigen. Voor zover Fastned erop heeft gewezen dat de aanvraag vooral lang heeft stilgelegen omdat er (aan haar zijde) onduidelijkheid was over toepassing van de Kennisgeving 2017, levert dat naar het oordeel van de rechtbank ook geen rechtens te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel op. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
31. De minister heeft aan Fastned in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen met een looptijd tot 24 september 2028.
32. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat Fastned geen gelijk krijgt. Fastned krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.