Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/3232
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 januari 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V. ( Fastned ) , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, (de minister) , verweerder
(gemachtigden: mr. L.J. Hamstra en mr. K.E. Haan).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de besloten vennootschap EG Retail B.V. (EG )uit Breda
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan haar verleende vergunning [1] op verzorgingsplaats [naam 2] .
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 9 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned , de gemachtigden van de minister en de gemachtigde van EG Retail .
Totstandkoming van het besluit
1. Fastned heeft op 20 december 2011 een aanvraag gedaan voor het realiseren van een basisvoorziening energielaadpunt met acht laadplekken voor elektrisch snelladen op verzorgingsplaats [naam 2] langs Rijksweg 6 (A6) in de gemeente Noordoostpolder. Fastned heeft de aanvraag aangevuld op 20 april 2022, 26 juli 2022 en 7 oktober 2022.
2. Op verzorgingsplaats [naam 2] is al een vergunde en gerealiseerde basisvoorziening energieoplaadpunt van Mister Green Fast Charging Network B.V. (Fast Charging Network) aanwezig in de vorm van één laadpaal met twee laadplekken op de algemene parkeervoorziening aan de rechterzijde van de verzorgingsplaats. Daarnaast is op de verzorgingsplaats het benzinestation van EG gevestigd, dat geëxploiteerd wordt door Esso . Het benzinestation heeft vier tankzuilen met acht opstelplaatsen, waar in totaal acht voertuigen tegelijkertijd kunnen tanken.
3. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De ontwerpbeschikking heeft van 23 december 2022 tot 3 februari 2023 ter inzage
gelegen. EG heeft tegen de ontwerpvergunning een zienswijze ingediend.
4. Met het bestreden besluit van 25 april 2023 heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend. Ten opzichte van de ontwerpvergunning heeft de minister een wijziging aangebracht. In plaats van een looptijd van vijftien jaar is aan de vergunning een looptijd van iets meer dan zeven jaar verbonden. Het verkorten van de looptijd houdt verband met de Tijdelijke beleidsregel, welke op 23 december 2022 is gepubliceerd. [2] In deze Tijdelijke beleidsregel heeft de minister aanvullende regels gesteld over de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en heeft hij een vergunningenstop opgenomen. Op grond van de Tijdelijke beleidsregel moet de minister bij de vergunningverlening aan Fastned rekening houden met de looptijd van de vergunning van Fast Charging Network voor een basisvoorziening. Deze vergunning loopt op 22 juli 2030 af. Om die reden heeft de minister de vergunning aan Fastned verleend tot 22 juli 2030.
5. Het beroep van Fastned tegen het bestreden besluit richt zich uitsluitend tegen de looptijd van de vergunning.
Juridisch kader
6. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
7. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. Daarnaast is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant.
8. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt een vergunning slechts verleend of gewijzigd met een geldigheidsduur die in ieder geval is beperkt (a) tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van een voor inwerkingtreding van deze beleidsregel verleende vergunning voor een basisvoorziening energielaadpunt op de betreffende verzorgingsplaats, of (b) als voor de betreffende verzorgingsplaats geen vergunning als bedoeld in onderdeel a, is verleend, tot de dag waarop de geldigheidsduur eindigt van de voor inwerkingtreding van deze beleidsregel gesloten huurovereenkomst van een locatie voor een motorbrandstoffenverkooppunt als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen op deze verzorgingsplaats. De Tijdelijke beleidsregel beoogt de implementatie van de beleidsvisie van de minister tot herordening van de inrichting van verzorgingsplaatsen te faciliteren. Volgens de beleidsvisie is het eindbeeld in 2050 een verzorgingsplaats die voorziet in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark door middel van één laadlocatie per verzorgingsplaats. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat concurrentie plaatsvindt tussen de verzorgingsplaatsen en niet óp de verzorgingsplaatsen.
9. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel wordt geen vergunning verleend, indien toepassing van het eerste lid zou leiden tot een geldigheidsduur van minder dan vijf jaar.
10. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel treedt de beleidsregel in werking met ingang van de dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst, dus op 24 december 2022.
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning met een geldigheidsduur tot 22 juli 2030 aan Fastned te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Fastned .
12. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit heeft.
13. De rechtbank heeft in een soortgelijke zaak over verzorgingsplaats Haarrijn een uitspraak gedaan op 21 juli 2023. [3] Daarin heeft de rechtbank geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel op zichzelf niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie is. De hiervoor relevante overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 21 juli 2023 worden hier als herhaald en ingelast beschouwd. In zoverre is de Tijdelijke beleidsregel niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Voor zover Fastned deze grond herhaalt, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van 21 juli 2023.
Moest de minister afwijken van het beleid op grond van artikel 4:84 van de Awb?
14. Fastned stelt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor de minister in dit geval van het beleid had moeten afwijken op grond van artikel 4:84 van de Awb. Fastned wijst ten eerste op de overschrijding van de wettelijke beslistermijn. Als de minister deze termijn wel in acht zou hebben genomen, dan zou de vergunning aan Fastned zijn verleend vóór de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel. Fastned zou in dat geval een vergunning met een looptijd van vijftien jaar hebben gekregen. Fastned heeft op verzorgingsplaats [naam 2] al veel investeringen gedaan met het oog op een langere looptijd van de vergunning. De minister neemt het voorgaande ten onrechte niet mee in de belangenafweging, hetgeen volgens Fastned onzorgvuldig en onevenwichtig is.
15. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat de wettelijke beslistermijn is overschreden op zichzelf geen omstandigheid is die ertoe leidt dat het geldende beleid buiten toepassing behoort te blijven. Voor zover Fastned wijst op de belangenafweging stelt de rechtbank vast dat in de toelichting van artikel 3 en 4 van de Tijdelijke beleidsregel is gemotiveerd waarom de looptijd van vergunningen wordt bekort. De rechtbank stelt verder vast dat de looptijd van de vergunning rekening houdt met het belang van het met het toekomstig beleid te dienen doel, zoals neergelegd in de beleidsvisie, alsook het belang van Fastned door de vergunning niet verder te bekorten dan zeven jaar. Fastned heeft daarnaast de gestelde financiële investeringen op [naam 2] niet met concrete stukken onderbouwd en ook niet aannemelijk gemaakt dat binnen de looptijd van de vergunning de gestelde investeringen niet kunnen worden terugverdiend. In zoverre is geen sprake van onzorgvuldigheid of onevenwichtige besluitvorming.
16. Volgens Fastned is het niet noodzakelijk om de looptijd voor verzorgingsplaats
[naam 2] te bekorten. Een vergunning voor deze locatie met een looptijd van vijftien jaar staat namelijk de algemene implementatie van de nieuwe beleidsvisie niet in de weg. Daarvoor is immers nog geen planning opgesteld, er is nog geen verdelingsmethode gekozen en er is nog niet begonnen met de inrichtingsplannen per verzorgingsplaats. Fastned stelt verder dat zij op deze locatie bovendien al voldoet aan de voorwaarden van het toekomstig beleid op de punten van exclusiviteit en het gebiedscriterium. De minister heeft toegelicht dat het beleid is gericht op het zo snel mogelijk invoeren van een nieuwe verdelingssystematiek. Daarbij leiden uitzonderingen ertoe dat de nieuwe verdelingssystematiek wordt ondergraven. Een langere looptijd voor deze verzorgingsplaats betekent bovendien ook dat andere partijen niet kunnen toetreden tot de markt. Verder heeft de minister toegelicht dat het toekomstig beleid nog in ontwikkeling is en daarom niet op voorhand vaststaat dat Fastned daaraan voldoet. Met deze toelichting heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom het bekorten van de looptijd in dit geval ook noodzakelijk is.
17. Gelet op het voorgaande is er geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat de minister artikel 4:84 van de Awb had moeten toepassen.
Artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet
18. Fastned voert verder aan dat de vergunning in strijd met artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet is verleend voor de duur van zeven jaar. Zij wijst ter ondersteuning daarvan op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 juli 2021. [4]
19. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van strijd met artikel 33, vijfde lid, van de Dienstenwet. Uit de genoemde uitspraak volgt weliswaar dat de minister er rekening mee moet houden dat aan vergunninghouders voldoende tijd wordt geboden om de door hen noodzakelijk gemaakte investeringen en de investeringen die zij lopende de geldigheidsduur van de vergunning redelijkerwijs moeten maken, te kunnen afschrijven, maar deze termijn hoeft niet per afzonderlijke vergunning of vergunninghouder te worden bepaald. Wel kan volgens de uitspraak per branche, met inachtneming van de tijd waarin de noodzakelijke investeringen van de standplaatshouders binnen die branche gemiddeld genomen worden terugverdiend, worden vastgesteld binnen welke termijn de hiervoor bedoelde afschrijvingen redelijkerwijs kunnen worden gedaan. In de Tijdelijke beleidsregel heeft de minister dit gedaan door een zogenoemde ‘kap’ te zetten op vijf jaar en in de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel heeft hij deze kap gemotiveerd. De rechtbank heeft de kap in bovengenoemde uitspraak van 21 juli 2023 niet onredelijk gevonden. De rechtbank ziet geen aanleiding om nu anders te oordelen. De rechtbank overweegt aanvullend dat het Fastned vrijstaat om minder laadpunten te realiseren om tijdig de investeringen terug te verdienen. Voor zover Fastned stelt dat zij haar investeringen niet zou kunnen terugverdienen, ook niet met minder laadpunten, heeft zij dit niet aannemelijk gemaakt.
Beleidswijziging en lopende aanvraag
20. Fastned stelt dat het toepassen van de Tijdelijke beleidsregel in strijd is met de systematiek van de verdeling van schaarse vergunningen. Fastned beroept zich opnieuw op een uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012. [5] Daarnaast wijst Fastned op een uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016. [6] Fastned betoogt dat uit deze uitspraken volgt dat de uitspraak van 21 juli 2023 van deze rechtbank onjuist is.
21. De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 juli 2023 geoordeeld dat de vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012 niet opgaat omdat, anders dan in die uitspraak, de beleidswijziging in dit geval niet direct ziet op de methode aan de hand waarvan wordt bepaald aan wie de vergunningen worden verleend, maar slechts op de duur van de vergunning. De rechtbank ziet in hetgeen Fastned aanvullend heeft gesteld geen aanleiding om terug te komen van dit oordeel. De rechtbank is van oordeel dat Fastned ook niet aannemelijk heeft gemaakt op welke wijze zij aan de uitspraak van 7 september 2016 steun kan ontlenen voor de stelling dat in haar voordeel van het beleid moet worden afgeweken.
22. Volgens Fastned is het toepassen van de verkorte looptijd in haar geval ook in strijd met de rechtszekerheid. Als sprake is van rechtmatig gevoerd beleid dat wordt gewijzigd, dan moet die wijziging wel tijdig bekend worden gemaakt en mag niet zonder meer een kortere looptijd worden toegepast op lopende aanvragen. Fastned verwijst, evenals in andere beroepen, naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 3 september 2019 [7] en stelt dat de rechtbank die uitspraak ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
23. Zoals de rechtbank in de uitspraak van 21 juli 2023 heeft overwogen gaat de vergelijking met de uitspraak van het CBb over subsidies niet op. De hiervoor relevante overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 21 juli 2023 worden hier als herhaald en ingelast beschouwd. De rechtbank ziet in hetgeen Fastned aanvullend heeft gesteld geen aanleiding om anders te oordelen.
Conclusie en gevolgen
24. De minister heeft aan Fastned in redelijkheid een Wbr-vergunning kunnen verlenen met een looptijd tot 22 juli 2030.
25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat Fastned geen gelijk krijgt. Fastned krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. A.M. van der Linden-Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. N. van der Kroft, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.