ECLI:NL:PHR:2026:728

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer25/02603

Zitting10 juli 2026

CONCLUSIE

W.L. Valk

In de zaak

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur)

tegen

[de eigenaar]

Partijen worden hierna verkort aangeduid als de Staat respectievelijk [de eigenaar] .

1.Inleiding en samenvatting

1.1

Deze zaak gaat over een zandpand dat de ontsluiting vormt van een recreatiewoning naar de openbare weg. Het zandpand loopt over een perceel van Staatsbosbeheer. Sinds 1964 rustte op dit zandpad een erfdienstbaarheid van reed,^[1]waarbij is bepaald dat Staatsbosbeheer verplicht is om het zandpand in goed berijdbare staat te onderhouden (dus het beding van art. 5:71 lid 2 BW Pro). De onderhoudsverplichting is door een ruilverkaveling gewijzigd. Volgens de akte van toedeling in de ruilverkaveling geldt dat het onderhoud ten laste komt van de eigenaren van het heersend en dienend erf naar rato van de aard en frequentie van het gebruik. De eigenaresse van de recreatiewoning heeft zich op het standpunt gesteld dat de landinrichtingscommissie (en daarmee de Staat) in de ruilverkavelingsprocedure onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld omdat zij door de toelichting op het ontwerp plan van toedeling kort gezegd op het verkeerde been is geplaatst. Zij heeft veroordeling van de Staat gevorderd tot schadevergoeding in natura, inhoudende dat de Staat het zandpad in goed berijdbare staat moet onderhouden conform de vervallen onderhoudsverplichting. Het hof heeft voor recht verklaard dat de Staat aansprakelijk is voor onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie en de Staat veroordeeld tot schadevergoeding op te maken bij staat. De vordering tot schadevergoeding in natura heeft het hof afgewezen.

1.2

In inleidende beschouwingen (hoofdstuk 3) verken ik het karakter van het vonnis van de rechter in de ruilverkavelingsprocedure en de mogelijkheid of onmogelijkheid van een vordering uit onrechtmatige daad tegen de Staat voor onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie in het traject zoals dat aan het vonnis van de rechter voorafgaat.

1.3

Mijns inziens falen de klachten van het cassatiemiddel in het principaal cassatieberoep. Dat geldt ook voor onderdeel 1 van het cassatiemiddel in het incidenteel cassatieberoep. Onderdeel 2 van dat middel is ingesteld onder de voorwaarde dat een klacht in het principaal beroep doel treft, welke voorwaarde niet vervuld is.

2.Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:^[2]

(i) [de eigenaar] is eigenaresse van een recreatiewoning met erf, staande en gelegen aan het [a-straat 1] te [plaats] , kadastraal bekend [gemeente] , [sectie] , nummer [001] .

(ii) Staatsbosbeheer is sinds 1964 eigenaar van een perceel grond, plaatselijk bekend [gemeente] , [sectie] , nummer [002] . Dat perceel is door de toenmalige eigenaar van het perceel van [de eigenaar] , samen met enkele andere percelen, destijds overgedragen aan Staatsbosbeheer.

(iii) Het perceel van [de eigenaar] is uitsluitend toegankelijk via een zandpad van ongeveer een kilometer lang dat vanaf een openbare weg, de [b-straat] , naar haar perceel loopt. Het zandpad loopt over het perceel van Staatsbosbeheer.

(iv) Sinds 1964 rustte op het zandpand een erfdienstbaarheid, in de vorm van een recht van reed. Op grond van dat recht had Staatsbosbeheer een verplichting om het zandpad in goed berijdbare staat te onderhouden.

(v) In 2002 zijn zowel het perceel van [de eigenaar] als het perceel van Staatsbosbeheer betrokken bij de ruilverkaveling Echtener- en Groote Veenpolder (hierna: de ruilverkaveling of herverkaveling).

(vi) Ten dienste van deze ruilverkaveling is een landinrichtingscommissie ingesteld. Deze commissie heeft in 2002 een plan van toedeling opgesteld en ter inzage gelegd.

(vii) In het ontwerp plan van toedeling is onder meer opgenomen:

‘
3. Waarschuwing

Het is voor iedere belanghebbende van groot belang de omschrijving van de toegedeelde rechten en de ligging en begrenzing van de kavels goed te controleren. Dit geldt in het bijzonder voor andere erfdienstbaarheden dan het recht van reed. (...).

13.Erfdienstbaarheden en andere zakelijke rechten

a) Voorzover niet anders is vermeld worden de gehandhaafde erfdienstbaarheden uitgeoefend op de tot dusverre bestaande wijze en wordt geen wijziging gebracht in de regeling van het onderhoud. Voor nieuw gevestigde erfdienstbaarheden geldt dat de noodzakelijke werken tot gebruik en behoud der erfdienstbaarheid ten laste komen van de eigenaren van het heersend en lijdend erf naar rato van de aard en frequentie van het gebruik der voorzieningen die voor de uitoefening van de erfdienstbaarheid zijn of worden aangebracht (…)’

(viii) De akte van toedeling in de ruilverkaveling is gepasseerd op 20 februari 2008 en hierin staat onder andere het volgende:

‘[...] Voorzover niet anders is vermeld worden de gehandhaafde erfdienstbaarheden uitgeoefend op de tot dusverre bestaande wijze en wordt geen wijziging gebracht in de regeling van het onderhoud. Voor nieuw gevestigde erfdienstbaarheden geldt dat de noodzakelijke werken tot gebruik en behoud der erfdienstbaarheid ten laste komen van de eigenaren van het heersend en dienend erf naar rato van de aard en frequentie van het gebruik der voorzieningen die voor de uitoefening van de erfdienstbaarheid zijn of worden aangebracht. Zowel oude als nieuwe erfdienstbaarheden dienen op de minst bezwarende wijze te worden uitgeoefend.

[...]’

(ix) Na de ruilverkaveling is tussen [de eigenaar] en Staatsbosbeheer een geschil ontstaan over het onderhoud van het zandpad.

(x) Op 16 november 2016 zond de zoon van [de eigenaar] een e-mail aan een medewerker van Staatsbosbeheer, met onder meer de volgende inhoud:

‘Ik heb er eindelijk een avondje in kunnen steken, via een officiële samenvatting op papier uit 2002 kwam ik op een tekst die ook in de akte van toedeling, zie bijlage, is opgenomen. (...).’

(xi) Op 17 november 2016 antwoordde de medewerker van Staatsbosbeheer per e-mail onder meer als volgt:

‘Het is inderdaad een behoorlijke akte om door te spitten. (...) Ik kan mij voorstellen dat de notaris alleen een recht van weg kan opnemen in de akte. (...)’

(xii) Op 21 november 2016 heeft de zoon van [de eigenaar] weer een e-mail gestuurd aan de medewerker van Staatsbosbeheer. Hij verzocht daarbij om toestemming aan de notaris om vast te leggen dat Staatsbosbeheer het zandpad onderhoudt. Bij e-mail van 22 november 2016 heeft de medewerker van Staatsbosbeheer aangegeven dat, mede na telefonisch overleg met de notaris die door de zoon van [de eigenaar] was ingeschakeld, geen medewerking aan het verzoek wordt verleend.

(xiii) Bij brief van 10 april 2017 van Staatsbosbeheer aan de (toenmalig) advocaat van [de eigenaar] is bericht dat Staatsbosbeheer niet bereid is een onderhoudsverplichting op zich te nemen.

(xiv) Bij vonnis van 7 februari 2018 heeft de rechtbank Noord-Nederland^[3]– onder meer – geoordeeld dat op Staatsbosbeheer geen verplichting meer rust om het zandpad te onderhouden.

(xv) Bij arrest van 29 september 2020 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, locatie Leeuwarden,^[4]het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland van 7 februari 2018 bekrachtigd.

(xvi) Bij brief van 17 september 2021 heeft [de eigenaar] de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade die zij lijdt als gevolg van het in haar visie onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie bij de ruilverkaveling.

2.2

Bij inleidende dagvaarding van 2 september 2022 heeft [de eigenaar] onder meer gevorderd een verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor een onrechtmatige daad van de landinrichtingscommissie, en dat de Staat wordt veroordeeld tot betaling van schadevergoeding in andere vorm dan geld, door de Staat te veroordelen het zandpad in goed berijdbare staat te (laten) brengen en vervolgens te houden.

2.3

Bij vonnis van 4 oktober 2023 heeft de rechtbank Den Haag^[5]de vorderingen van [de eigenaar] jegens de Staat afgewezen op de grond dat, kort gezegd, de vorderingen van [de eigenaar] verjaard zouden zijn.

2.4

In hoger beroep heeft het gerechtshof Den Haag^[6]het vonnis van de rechtbank Den Haag vernietigd. Opnieuw rechtdoende heeft het hof voor recht verklaard dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie, dat eruit bestaat dat zonder voldoende duidelijk onderscheid tussen de begrippen ‘gehandhaafde erfdienstbaarheden’ en ‘nieuwe erfdienstbaarheden’ is bewerkstelligd dat de onderhoudsverplichting van Staatsbosbeheer (gedeeltelijk) is komen te vervallen. Ook heeft het hof de Staat veroordeeld tot vergoeding van de schade die [de eigenaar] door dit onrechtmatig handelen lijdt en heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Het meer of anders door [de eigenaar] gevorderde is door het hof afgewezen. De dragende overwegingen van het arrest van het hof laten zich, met oog voor wat in cassatie alleen nog van belang is, kort als volgt samenvatten:

Verjaring

a. Tussen partijen is niet in geschil dat de verjaring met de brief van 17 september 2021 is gestuit. Wanneer de verjaringstermijn eerder is gaan lopen dan op 17 september 2016, is de vordering van [de eigenaar] dus verjaard. (onder 6.4)

b. Dat het moment dat [de eigenaar] duidelijk was dat Staatsbosbeheer zich op het standpunt stelde niet meer tot het onderhoud gehouden te zijn vóór 17 september 2016 was aangebroken, is uit de stellingen van de Staat niet af te leiden. (onder 6.5-6.6)

c. De grieven tegen het oordeel van de rechtbank over de verjaring slagen. (onder 6.7)

De inhoudelijke beoordeling van de vorderingen van [de eigenaar]

d. [de eigenaar] heeft aan haar vorderingen ten grondslag gelegd dat de Landinrichtingscommissie onrechtmatig heeft gehandeld door een onderscheid te hanteren tussen ‘gehandhaafde erfdienstbaarheden’ en ‘nieuwe erfdienstbaarheden’ zonder dit onderscheid nader te duiden en zonder zich rekenschap te geven van het feit dat door de titelzuiverende werking van de akte van toedeling, feitelijk alle daarin opgenomen erfdienstbaarheden nieuw gevestigde erfdienstbaarheden zijn. (onder 6.8)

e. De Landinrichtingscommissie was een orgaan van de Staat, zodat de Staat aansprakelijk is voor een eventueel door de landinrichtingscommissie begane onrechtmatige daad. (onder 6.9)

f. Het meest verstrekkende verweer van de Staat is (na het beroep op verjaring) dat de burgerlijke rechter niet over de vorderingen van [de eigenaar] kan oordelen omdat zij geen gebruik heeft gemaakt van de in de Landinrichtingswet (Liw) voorziene bijzondere en met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. (onder 6.10)

g. Inderdaad was sprake van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang maar in dit specifieke geval kon van [de eigenaar] niet worden verwacht dat zij rechtsmiddelen zou aanwenden tegen het plan van toedeling. (onder 6.11-6.15)

h. Zou [de eigenaar] wel op de hoogte zijn geweest van de wijziging in de onderhoudsverplichting, en zou zij daartegen wel bezwaar hebben gemaakt, dan is aannemelijk dat de wijziging in de onderhoudsverplichting uiteindelijk niet door de rechter zou zijn aanvaard. (onder 6.16)

i. Het hof volgt de Staat niet in het standpunt dat [de eigenaar] alsnog bezwaar had kunnen instellen toen zij ontdekte dat de onderhoudsplicht van Staatsbosbeheer was vervallen. (onder 6.17-6.18)

j. Het hof onderschrijft de stellingen van [de eigenaar] dat de landinrichtingscommissie onrechtmatig heeft gehandeld door de onderhoudsverplichting van Staatsbosbeheer te laten vervallen zonder dat dit voor haar expliciet duidelijk was. (onder 6.19).

k. De vordering tot toekenning van schadevergoeding in natura kan niet slagen vanwege de discussies en mogelijke geschillen die daardoor zouden kunnen ontstaan. (onder 6.20)

l. Ook de gevorderde verklaring voor recht is niet toewijsbaar. (onder 6.21).

m. Omdat [de eigenaar] wel aanspraak heeft op vergoeding van de schade die zij lijdt, maar die schade in dit geding niet kan worden begroot, zal het hof de zaak verwijzen naar de schadestaatprocedure. (onder 6.22)

2.5

Bij procesinleiding van 18 juli 2025 heeft de Staat tegen het arrest van het hof tijdig beroep in cassatie ingesteld. [de eigenaar] heeft verweer gevoerd en (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. In het incidenteel beroep heeft de Staat verweer gevoerd. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten. De Staat heeft gerepliceerd en [de eigenaar] heeft gedupliceerd.

3.Inleidende beschouwingen

3.1

De zaak die voorligt betreft een ruilverkaveling die heeft plaatsgevonden onder de Landinrichtingswet. Met de inwerkingtreding van de Wilg per 1 januari 2007, is de Landinrichtingswet komen te vervallen. Op zijn beurt is inmiddels ook de Wilg vervallen (per 1 januari 2024). Landinrichting is thans geregeld in Hoofdstuk 12 van de Omgevingswet. De procedure en rechtsbescherming onder de Landinrichtingswet was enigszins anders geregeld dan de wijze waarop daarin was en is voorzien in de Reconstructiewet concentratiegebieden, de Wilg^[7]en de huidige Omgevingswet.

3.2

Volgens het arrest van het hof is de Staat aansprakelijk uit hoofde van onrechtmatige daad voor het handelen van de landinrichtingscommissie in het proces van voorbereiding van een ruilverkaveling ingevolge de Landinrichtingswet. In het principaal cassatieberoep neemt de Staat het standpunt in dat een dergelijke vordering uit onrechtmatige daad niet mogelijk is. De Staat voert aan dat de gerechtelijke procedure volgens de Landinrichtingswet een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang was en beroept zich in het verlengde daarvan ook op het leerstuk van de formele rechtskracht.

3.3

Hierna verken ik de mogelijkheid van een vordering uit onrechtmatige daad tegen de Staat voor het handelen van de landinrichtingscommissie in een reeds afgesloten ruilverkaveling. Als eerste onderzoek ik de wijze waarop de procedure van voorbereiding en vaststelling van een ruilverkaveling volgens de wet verliep.

3.4

Het systeem onder de Landinrichtingswet hield in hoofdlijnen het volgende in.^[8]Nadat een gebied voor de eerste keer op het – door het ministerie vastgestelde – voorbereidingsschema^[9]was vermeld, stelden Gedeputeerde Staten een landinrichtingscommissie in met betrekking tot dat gebied (art. 27 Liw Pro). Vervolgens was het aan de landinrichtingscommissie om een ontwerp-landinrichtingsprogramma op te stellen,^[10]waarin onder meer diende te worden opgenomen de grenzen van het gebied en een uitwerking van de doelstellingen en uitgangspunten van herinrichting of ruilverkaveling, zodat de inrichting van een bepaald gebied zo goed mogelijk kon worden afgestemd op de functies die het vervult of moest gaan vervullen.^[11]Vaststelling van het landinrichtingsprogramma geschiedde uiteindelijk door Provinciale Staten, na toetsing van het ontwerp aan de hoofdlijnen van het provinciaal ruimtelijk beleid (art. 42 Liw Pro^[12]). Op de voorbereiding van het ontwerp-landinrichtingsprogramma en het landinrichtingsprogramma was afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 37 lid 1 Liw Pro).

3.5

Nadat – gelijktijdig met de vaststelling van het landinrichtingsprogramma – een besluit tot herinrichting of (beslissing tot stemming over) ruilverkaveling door Provinciale Staten was genomen (art. 46 en Pro 51 Liw), diende de landinrichtingscommissie een ‘lijst van rechthebbenden’ op te stellen. Hierin diende een zo volledig mogelijke lijst van rechthebbenden met vermelding van de aard en omvang van ieders recht te worden opgenomen (art. 161 Liw Pro). Op de voorbereiding van deze lijst was weer afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 53 lid 2 Liw Pro). Ook diende de landinrichtingscommissie een register van schattingsuitkomsten op te stellen, met een kaart waarop de klassegrenzen en de gegevens met betrekking tot de inrichting der gronden waren aangegeven (art. 167 Liw Pro). De lijst van rechthebbenden en het register van schattingsuitkomsten werd vervolgens ter inzage gelegd, waarna belanghebbenden bezwaar konden maken (art. 168 Liw Pro). Als geen bezwaar werd gemaakt, stond de lijst van rechthebbenden en het register van schattingsuitkomsten vast (art. 171 Liw Pro). Indien bezwaren waren ingediend werden deze door de landinrichtingscommissie onderzocht en werd gepoogd om alsnog overeenstemming te bereiken (art. 172 Liw Pro). Als dit niet lukte, werd ten overstaan van een rechter-commissaris een mondelinge behandeling gehouden waar een nieuwe poging werd gedaan om overeenstemming te bereiken (art. 175 en Pro 176 Liw). Als wederom geen overeenstemming werd bereikt, volgde doorzending naar de rechtbank (art. 177 Liw Pro). Tegen de uitspraak van de rechtbank over de lijst van rechthebbenden stond het rechtsmiddel van cassatie open (art. 180 Liw Pro). Tegen de uitspraak van de rechtbank ten aanzien van het register van schattingsuitkomsten stond
geenrechtsmiddel open, afgezien van cassatie in het belang der wet (art. 186 Liw Pro).

3.6

De landinrichtingscommissie maakte ook een plan van toedeling, waarin onder meer de kavelindeling en de toedeling van de eigendomsrechten werden opgenomen. Ook werden hierin onder meer de regeling, opheffing of vestiging van beperkte rechten geregeld (art. 196 Liw Pro). Gebruikers en eigenaren werden ten behoeve van het opstellen van het plan van toedeling door de landinrichtingscommissie in de gelegenheid gesteld hun wensen kenbaar te maken (art. 198 Liw Pro). Het plan van toedeling kon pas ter inzage worden gelegd nadat de lijst van rechthebbenden in zoverre was komen vast te staan, dat nog uitsluitend het rechtsmiddel van cassatie kon worden toegepast en het register van schattingsuitkomsten was gesloten (art. 199 lid 1 Liw Pro).^[13]Op de voorbereiding van het ontwerp plan van toedeling door de landinrichtingscommissie was afdeling 3.4 Awb wederom van toepassing (art. 76 jo Pro. 13 Liw). De rechtsbescherming ten aanzien van het plan van toedeling was verder gelijk aan die van de lijst van rechthebbenden (zie hiervoor ‎3.5), met dien verstande dat tegen het vonnis van de rechtbank
geenrechtsmiddel openstond (art. 202 onder Pro f jo. 186 Liw).

3.7

Volgens de procedure onder de Landinrichtingswet werd dus het ontwerp plan van toedeling door de landinrichtingscommissie opgesteld. Werd naar aanleiding van dit ontwerp en eventueel na de aanpassing ervan tussen de commissie en alle rechthebbenden omtrent de toekenning, de aard en de omvang der rechten overeenstemming verkregen dan stonden daarmee de rechten vast (art. 177 lid 1 Liw Pro). Vervolgens maakte een door de landinrichtingscommissie aangewezen notaris de akte van toedeling op (art. 207 Liw Pro). Deze diende, na ondertekening door de rechter-commissaris en de landinrichtingscommissie (art. 208 lid 1 Liw Pro) in de openbare registers te worden ingeschreven. Door inschrijving werden de daarin omschreven onroerende zaken en beperkte rechten verkregen, waarbij de akte van toelichting als titel voor de rechten gold, de zogenaamde titelzuiverende werking (art. 208 lid 2 Liw Pro). Uit het voorgaande volgt dat de grondslag voor de verkrijging van rechten overeenkomstig de akte van toedeling in geval van overeenstemming niet een overheidsbeschikking (van de landinrichtingscommissie dan wel een ander orgaan) was, maar de overeenstemming tussen alle betrokken partijen, zoals geconstateerd in het proces-verbaal van de landinrichtingscommissie (art. 171 en Pro 172 leden 2 en 3 Liw) respectievelijk van de rechter-commissaris (art. 176 lid 6 Liw Pro).^[14]

3.8

Werd over het plan van toedeling geen overeenstemming verkregen, dan verwees de rechter-commissaris de partijen voor wie dit gold naar de rechtbank (art. 177 lid 2 Liw Pro). In dat geval was het de rechtbank die over de toekenning, de aard en de omvang der rechten besliste (art. 181 Liw Pro). Daarbij stond voor de rechtbank niet alleen de rechtmatigheid maar ook de opportuniteit van de in het ontwerp plan van toedeling gemaakte keuzes ter beoordeling. Vervolgens was de gang van zaken met betrekking tot de akte van toedeling dezelfde als in het hiervoor bedoelde geval van overeenstemming. Uit het voorgaande volgt dat ook in het geval van het ontbreken van overeenstemming de grondslag voor de verkrijging van rechten overeenkomstig de akte van toedeling niet een overheidsbeschikking was, maar in plaats daarvan het vonnis van de rechtbank, waarin de burgerlijke rechten en verplichtingen van de in de ruilverkaveling betrokken rechthebbende als zodanig^[15]werden vastgesteld.

3.9

De landinrichtingscommissie stelde, nadat het opdracht had gegeven tot ‘een tweede schatting’, ook een lijst der geldelijke regelingen op (art. 211 Liw Pro).^[16]Hierin werd onder meer opgenomen de verandering van de waarde van de gronden als gevolg van de landinrichting en een opgave van de geldelijke verrekeningen (art. 212 Liw Pro). Ook de lijst der geldelijke regelingen werd een periode ter inzage gelegd (art. 214 Liw Pro). De rechtsbescherming was gelijk aan die hiervoor ‎3.5 e.v. is beschreven ten aanzien van de lijst van rechthebbenden, waaronder ook de mogelijkheid van cassatieberoep (art. 214-217 Liw). Ten aanzien van de lijst van geldelijke regelingen geldt dus overeenkomstig wat hiervoor is gezegd, dat niet een overheidsbeschikking de grondslag vormt voor de aanspraken van de betrokken eigenaren uit hoofde van de lijst der geldelijke regelingen, maar in plaats daarvan hetzij de tussen alle betrokkenen bereikte overeenstemming, hetzij het vonnis van de rechtbank.

3.1

In de memorie van antwoord bij de Reconstructiewet concentratiegebieden is de procedure onder de Landinrichtingswet in het kort als volgt weergegeven:

‘Als de landinrichtingscommissie de bezwaren tegen de door haar ontworpen lijst van rechthebbenden, het plan van toedeling of de lijst der geldelijke regelingen niet weet weg te nemen, schuift de zaak door naar de rechter-commissaris. Wordt ten overstaan van de rechter-commissaris geen overeenstemming bereikt, dan komt één en ander voor de rechtbank, en – met uitzondering van het plan van toedeling – eventueel voor de Hoge Raad. Met andere woorden: van de rechter wordt niet alleen een oordeel verwacht, maar ook dat hij in de zaak voorziet door zelf een besluit in de plaats te stellen van het betwiste ontwerp van de landinrichtingscommissie. (…).’

3.11

De voorgaande beschrijving van de procedure volgens de Landinrichtingswet dient de beantwoording van de vraag of een vordering uit onrechtmatige daad tegen de Staat voor het handelen van de landinrichtingscommissie in een reeds afgesloten ruilverkaveling mogelijk is. Zoals hiervoor ‎3.2 vermeld, is het eerste argument voor de positie van de Staat dat een zodanige vordering
nietmogelijk is, dat de gerechtelijke procedure volgens de Landinrichtingswet waarin over de ruilverkaveling werd beslist als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang moet worden beschouwd.

3.12

De kwalificatie van de gerechtelijke procedure volgens de Landinrichtingswet waarin over de ruilverkaveling werd beslist als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, is mijns inziens op zichzelf juist. Ik citeer A-G Keus in een conclusie uit 2010:^[17]

‘3.6 Zowel de parlementaire geschiedenis van de Lw als die van haar voorlopers biedt aanknopingspunten voor de opvatting dat de wetgever ervan is uitgegaan aldus een toereikende rechtsbescherming aan rechthebbenden te hebben geboden. Zo werd reeds bij de behandeling van de oorspronkelijke Ruilverkavelingswet 1924 van regeringszijde uitgesproken dat “bij de parlementaire behandeling van het onderhavige ontwerp, waarin de rechten der particulieren zoo ten volle verzekerd zijn, aan de vraag, of bij ruilverkaveling de rechtsfiguur van de onteigening al dan niet aanwezig is, slechts een academische waarde moet worden toegekend”.^[18]Ook bij de parlementaire behandeling van de Ruilverkavelingswet 1954 was de vraag aan de orde of het ontwerp, in verband met de vermeende verwantschap van ruilverkaveling met de rechtsfiguur van onteigening, aan de door de Grondwet in verband met die laatste rechtsfiguur gestelde eisen voldeed. Van regeringszijde werd betoogd dat dit het geval is, waarbij onder meer erop werd gewezen dat “(...) de aanspraken der eigenaren, ook op geldelijke vergoeding, (...) in de Ruilverkavelingswet met zoveel woorden (zijn) geregeld”, dat “(e)en objectieve beslissing in geval van geschil (...) door de voorgeschreven procedure wordt gewaarborgd (...)” en dat “de Ruilverkavelingswet voor de ‘schadeloosstellingen’ (...) voorzieningen bevat, welke geheel overeenkomen met wat de Grondwet ten aanzien van onteigening verlangt”.^[19]Ook in ander verband (te weten dat van de rechtszekerheid voor de eigenaren) werd van regeringszijde gesproken van een “in de wet voorgeschreven procedure, welke met behoorlijke waarborgen is omkleed” en die zelfs “qua waarborgen op één lijn kan worden gesteld met die voor onteigening”; “(m)en kan (aldus de verantwoordelijke ministers in de memorie van antwoord) toch waarlijk niet klagen, dat hier aan de eigenaar, wat het opkomen voor zijn rechten betreft, niet het volle pond wordt gegeven”.^[20]

Bij de behandeling van het wetsontwerp dat uiteindelijk tot de Lw van 1985 heeft geleid, is over de rechtsbescherming opgemerkt:

“Tijdens de uitvoeringsfase worden allereerst de aard en omvang van ieders recht vastgesteld en vermeld op de lijst van rechthebbenden. (...) Aan deze onderdelen zijn afzonderlijke procedures verbonden met in beginsel een bezwarenbehandeling in drie instanties. In eerste instantie kan iedere belanghebbende bezwaar indienen bij de plaatselijke commissie, die met de reclamant tot overeenstemming tracht te komen. Indien dit mislukt, wordt de reclamant opgeroepen voor de zitting van de door de rechtbank benoemde rechter-commissaris, die op zijn beurt de bezwaren behandelt. Voor zover de geschillen blijven bestaan, doet de rechtbank ten slotte uitspraak hierover.”^[21]

En:

“De leden van de S.G.P.-fractie zien gaarne toegelicht, waarom in een procedure over de lijst van rechthebbenden een feitelijke instantie wegvalt. Zoals de leden zelf reeds opmerken is deze procedure dezelfde als in de Ruilverkavelingswet 1954 is neergelegd ten aanzien van de lijst van rechthebbenden. Deze procedure komt reeds voor in de Ruilverkavelingswet 1924. In de memorie van toelichting bij deze wet werd de keuze voor de daarin neergelegde procedures gemotiveerd door de gedachte de duur der gedingen zoveel mogelijk te bekorten, aangezien een langzaam verloop grote bezwaren en veel kosten met zich zou meebrengen. De motivering die bij de totstandkoming van deze procedure gold, geldt nog onverminderd. Wij zijn van oordeel, dat een procedure waarin is voorzien in een behandeling van bezwaren door de landinrichtingscommissie, vervolgens door de rechtercommissaris en tenslotte door de rechtbank, met voldoende waarborgen is omgeven. Indien daarin nog een feitelijke instantie een plaats moet krijgen, zou dat ongewenste en onnodige vertragingen tot gevolg hebben. Daarbij is van een behoefte aan nog een feitelijke instantie in de praktijk der ruilverkavelingen niet gebleken.”^[22]’

3.13

Ik meen dat er niet werkelijk twijfel over mogelijk is dat ook uw Raad in het in dezelfde zaak gewezen arrest^[23]ervan is uitgegaan dat de gerechtelijke procedure volgens de Landinrichtingswet waarin over de ruilverkaveling werd beslist een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is. Dit arrest van 24 september 2010 zegt met verwijzing naar de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.6 weergegeven parlementaire behandeling van de Landinrichtingswet en de voorlopers daarvan, dat moet worden aangenomen dat die wet voorziet ‘in een met procedurele waarborgen omkleed gesloten stelsel van vergoedingen’. En wat verderop spreekt uw Raad van een ‘onaantastbare vaststelling van de rechten op in de ruilverkaveling betrokken percelen’.

3.14

Wat is nu de betekenis van de kwalificatie van de gerechtelijke procedure volgens de Landinrichtingswet waarin over de ruilverkaveling werd beslist als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang? Het betekent in ieder geval dat wie bezwaar had tegen het door de landinrichtingscommissie opgestelde ontwerp plan van toedeling of ontwerp lijst van geldelijke regelingen, niet bij de burgerlijke rechter met een vordering uit onrechtmatige daad kon proberen te bereiken dat die ontwerpen door de landinrichtingscommissie werden aangepast. Weliswaar was de burgerlijke rechter wel bevoegd (art. 112 Gw Pro), maar vanwege het bestaan van een bijzondere rechtsgang die voldoende rechtsbescherming biedt, zou de partij die een dergelijke vordering beproefde, niet-ontvankelijk zijn geweest.^[24]

3.15

Dit is echter niet wat in de zaak die voorligt aan de orde is. De vordering van [de eigenaar] strekt niet ertoe dat het ontwerp plan van toedeling of ontwerp lijst van geldelijke regelingen, alsnog wordt aangepast. Die vordering strekt tot schadevergoeding uit hoofde van een beweerde onrechtmatige daad van de landinrichtingscommissie. Een zodanige vordering heeft geen plaats binnen het stelsel van lijst der geldelijke regelingen, zodat niet vol te houden is dat de Landinrichtingswet ook in zoverre een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang aan [de eigenaar] bood. Dat betekent mijns inziens dat een vordering voor de burgerlijke rechter uit hoofde van onrechtmatige daad tégen de landinrichtingscommissie (de Staat) principieel juist wél mogelijk is.^[25]Dit spoort met eerdere rechtspraak van uw Raad met betrekking tot nagekomen schade die geen plek had in de lijst der geldelijke regelingen; te dien aanzien was een vordering bij de burgerlijke rechter mogelijk.^[26]

3.16

Dit principe, vorderingen die geen plek hebben in de lijst der geldelijke regelingen blijven mogelijk, is de vanzelfsprekende keerzijde van het principe dat vorderingen die wel op de lijst der geldelijke regelingen behoren te worden geplaatst, in beginsel niet langs een separate vordering (buiten de procedure van de ruilverkaveling om) ten laste van de rechthebbenden kunnen worden gebracht.^[27]Het is dus in beginsel niet toelaatbaar dat een in een ruilverkaveling betrokken rechthebbende na afronding van de ruilverkaveling tegen een of meer andere van de rechthebbenden voor de burgerlijke rechter schadevergoeding vordert naar aanleiding van het resultaat van de ruilverkaveling, bijvoorbeeld uit ongerechtvaardigde verrijking, hoewel datzelfde resultaat ook met lijst der geldelijke regelingen had kunnen worden bereikt. Inderdaad heeft Uw Raad geoordeeld – in het hiervoor ‎3.13 besproken arrest van 24 september 2010 – dat op grond van het stelsel van de Landinrichtingswet en de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.6 weergegeven parlementaire behandeling van de wet en de voorlopers daarvan, moet worden aangenomen dat de wet voorziet in een met procedurele waarborgen omkleed gesloten stelsel van vergoedingen, en dat daarnaast geen plaats is voor een algemene vordering uit ongerechtvaardigde verrijking. De in de Landinrichtingswet opgenomen termijnen dienen ertoe om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van een onaantastbare vaststelling van de rechten op in de ruilverkaveling betrokken percelen. Behoudens bijzondere gevallen, is daarmee niet te verenigen, dat ter zake van de voordelen en nadelen die voor de betrokkenen uit de ruilverkaveling voortvloeien en waarvoor in het kader van de ruilverkaveling een definitieve (financiële) regeling wordt getroffen, een vordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking zou kunnen worden ingesteld (bij de burgerlijke rechter), aldus uw Raad.^[28]

3.17

Dit alles bij wijze van contrast, als de keerzijde. Want, zoals gezegd, een vordering uit onrechtmatige daad tegen de Staat op grond van beweerd onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie, heeft naar zijn aard nu juist geen plek in de lijst der geldelijke regelingen, zodat niet kan worden gezegd dat de procedure volgens de Landinrichtingswet ook in zoverre een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang aan de in de ruilverkaveling betrokken rechthebbenden bood (hiervoor ‎3.15).

3.18

Zoals gezegd (hiervoor ‎3.2) beroept de Staat zich ook op het leerstuk van de formele rechtskracht. Het is de lezer waarschijnlijk al duidelijk: het verband tussen dat leerstuk en de problematiek zoals die in deze zaak voorligt, is problematisch. De leer van de formele rechtskracht ziet op het geval van een overheidsbesluit waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opgestaan en die door de belanghebbende niet dan wel vruchteloos is benut.^[29]Volgens die leer moet de burgerlijke rechter in zo’n geval ervan uitgaan dat zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van het besluit rechtmatig is. In het stelsel van de Landinrichtingswet is echter niet sprake van een overheidsbesluit. Dat geldt zowel in het geval dat de landinrichtingscommissie met alle rechthebbenden overeenstemming bereikte en de rechtbank er daarom niet meer aan te pas behoefde te komen (hiervoor ‎3.7 en ‎3.9) als in het geval het niet lukte zulke overeenstemming te bereiken en de rechtbank besliste wat ieder van de rechthebbenden toekomt (hiervoor ‎3.8 en ‎3.9).

3.19

Hoewel er dus geen besluit van de landinrichtingscommissie of een ander bestuursorgaan is, heeft de landinrichtingscommissie wel een rol in de voorbereiding van de ruilverkaveling in de diverse fases. Uit de hiervoor ‎3.4 e.v. gegeven beschrijving van de gang van zaken volgens de Landinrichtingswet is dat overvloedig duidelijk. Maar mijns inziens biedt dat op zichzelf geen duidelijk aanknopingspunt voor een opvatting volgens welke de omstandigheid dat [de eigenaar] in de ruilverkaveling had kunnen opkomen tegen eerst het ontwerp plan van toedeling (omdat daarin de erfdienstbaarheid niet werd gevestigd met dezelfde regeling van het onderhoud als de erfdienstbaarheid die verviel) en vervolgens de ontwerp lijst van geldelijke regelingen (omdat [de eigenaar] daarin voor de verslechtering van haar rechtspositie niet met een verrekenpost werd gecompenseerd) ertoe leidt dat een vordering tegen de Staat uit hoofde van onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie niet mogelijk is.

3.2

De procedure volgens de Landinrichtingswet droeg een hybride karakter. Op initiatief van de overheid en na voorbereiding door het zelfstandige bestuursorgaan van de landinrichtingscommissie (op welke voorbereiding afdeling 3.4 Awb van toepassing was, hiervoor ‎3.4, ‎3.5 en ‎3.6) bereikten of alle rechthebbenden overeenstemming, dan wel besliste de rechtbank. Laat mij vanwege dit hybride karakter de kwestie die in deze zaak voorligt nog eens vergelijken met zowel het burgerlijk procesrecht als het bestuursrecht.

3.21

Eerst een procedure voor de burgerlijke rechter volgens het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Als een vonnis in kracht van gewijsde is gegaan, kan dat vonnis alleen in bijzondere, limitatief omschreven gevallen worden herroepen (art. 382 e.v. Rv). Een van die gronden is bedrog door de wederpartij in het geding gepleegd. Alleen door herroeping kan de rechtskracht van een reeds in kracht van gewijsde gegaan vonnis en het gezag van gewijsde van dat vonnis worden doorbroken (gesloten stelsel van rechtsmiddelen). Door de meeste schrijvers wordt aangenomen dat zolang geen herroeping heeft plaatsgevonden, een vordering tot schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad van de ene partij bij het vonnis tegen de andere partij op grond van bedrog in de procedure, op het gezag van gewijsde van het in kracht van gewijsde gegane vonnis afstuit.^[30]Daarvoor is veel te zeggen. Maar niemand beweert bij mijn weten dat het gezag van gewijsde of het gesloten stelsel van rechtsmiddelen eraan in de weg staat dat een partij haar eigen advocaat aanspreekt voor een beroepsfout in de procedure begaan, of ook de advocaat van de wederpartij of een deskundige die in de procedure optrad. Welnu, zo ook is er geen reden waarom het uitgangspunt dat de procedure volgens de Landinrichtingswet een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang betreft, ertoe zou moeten leiden dat de Staat immuun zou moeten zijn voor een vordering uit onrechtmatige daad die, zoals in de zaak die nu voorligt, als feitelijke grondslag heeft dat de in het ontwerp plan van toedeling door de landinrichtingscommissie gegeven informatie over ‘gehandhaafde erfdienstbaarheden’ en ‘nieuwe erfdienstbaarheden’ verwarrend was, wat ertoe heeft geleid dat een partij de beroepsmogelijkheden die zij volgens de Landinrichtingswet had, niet heeft benut.

3.22

De landinrichtingscommissie heeft een rol in de procedure volgens de Landinrichtingswet. Zo ook heeft bijvoorbeeld de griffier van een gerecht een rol in de procedure volgens het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Stel dat de griffier van een rechtbank of gerechtshof aan een procespartij onjuiste informatie heeft verstrekt over de lengte van de appeltermijn en die partij daarop is afgaan en te laat hoger beroep heeft ingesteld. Dat deze partij door de griffier op het verkeerde been is gezet,^[31]doet er niet aan af dat het hoger beroep te laat is ingesteld en dat dus het vonnis van de rechtbank in kracht van gewijsde is gegaan en tussen partijen gezag van gewijsde heeft verkregen.^[32]Maar mijns inziens is niet serieus te nemen een opvatting volgens welke het gezag van gewijsde van het vonnis ook in de weg staat aan een vordering tegen de Staat met als feitelijke grondslag dat het verstrekken van onjuiste informatie over de appeltermijn door de griffier onrechtmatig was.

3.23

Of stellen wij ons voor dat de deurwaarder van een partij die hoger beroep wenste in te stellen een fout gemaakt. De appeldagvaarding is blijven liggen en de appeltermijn is verlopen. Er is geen twijfel over mogelijk: het vonnis waartegen hoger beroep diende te worden ingesteld, is nu onherroepelijk. Dat het een fout van de deurwaarder is, gaat de wederpartij niet aan. Maar dit geldt alles, zoals uw Raad het in een arrest uit 2009 zegt, ‘onverminderd de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de deurwaarder voor de schade die [eiser tot cassatie] daardoor heeft geleden en lijdt’.^[33]

3.24

Kortom, vergelijking met het burgerlijk procesrecht biedt in ieder geval geen aanknopingspunt voor de opvatting van de Staat, integendeel. Hoe nu is het volgens het bestuursrecht? We komen dan uiteraard opnieuw – nu alleen bij wijze van vergelijking – bij de leer van de formele rechtskracht terecht. Die leer ziet wél ook op voorbereidingshandelingen door het bestuur, omdat niet alleen het besluit zelf maar ook de wijze van totstandkoming van het besluit geacht wordt rechtmatig te zijn (hiervoor ‎3.18).

3.25

Vervolgens is wel belangrijk – alleen dan is de vergelijking zuiver – om onder ogen te zien dat de leer van de formele rechtskracht niet zonder uitzonderingen is. Het is al sinds vele jaren vaste rechtspraak dat de formele rechtskracht zich niet mede uitstrekt over bijkomende handelingen van het bestuur, zoals onjuiste of onvolledige inlichtingen die vóór de desbetreffende beschikking is verstrekt, mits die inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van de erop volgende beschikking onrechtmatig is en het gaat om van het besluit zelfstandige gedragingen.^[34]Meer in het bijzonder is aanvaard dat de omstandigheid dat het aan de overheid is toe te rekenen dat een belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van zijn beroepsmogelijkheden, een uitzondering op de formele rechtskracht kan rechtvaardigen.^[35]

3.26

Zijn er in eerdere rechtspraak met betrekking tot ruilverkaveling dan wel vergelijkbare instrumenten van landinrichting nog aanknopingspunten?

3.27

Ik wijs erop dat in het hiervoor ‎3.13 en ‎3.16 genoemde arrest van 24 september 2010 uw Raad een opening heeft gelaten voor een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking tussen de in ruilverkaveling betrokken rechthebbenden in uitzonderingsgevallen. Uw Raad zegt immers dat ‘behoudens bijzondere gevallen’ voor een zodanige vordering tussen die rechthebbenden geen plaats is. Als ik het goed zie heeft dit voorbehoud in de context van ruilverkaveling als zodanig geen toepassing gevonden (althans in de rechtspraak van uw Raad), maar wel in het zeer verwante geval van reconstructie op grond van de Reconstructiewet concentratiegebieden. In de zaak die tot het arrest van uw Raad van 24 februari 2012^[36]heeft geleid, werd wél een bijzonder geval aangenomen. Uw Raad begon met te overwegen dat de regeling van de Reconstructiewet concentratiegebieden vergelijkbaar is met de Ruilverkavelingswet 1954 en de Landinrichtingswet en dat hiervoor ook geldt hetgeen was beslist in het arrest van 24 september 2010.^[37]Het arrest vervolgt:^[38]

‘4.4.3 Het vorenstaande geldt ook voor de reconstructie op grond van de Rw. en daarom is naast het stelsel van die wet evenmin plaats voor een algemene vordering uit ongerechtvaardigde verrijking. In deze zaak doet zich evenwel het bijzondere geval voor (a) dat zich bij de reconstructie geen wijzigingen hebben voorgedaan in de eigendomsverhoudingen en rechten met betrekking tot de betrokken percelen, behoudens dat de hiervoor in 4.1 onder (ii) genoemde erfdienstbaarheden zijn vervallen doordat deze niet zijn opgenomen in het plan en de akte van toedeling, (b) dat echter vaststaat dat het niet opnemen van die erfdienstbaarheden op een administratieve vergissing van het Kadaster dan wel de Reconstructiecommissie heeft berust, en (c) dat dus vaststaat dat voor het niet opnemen van de erfdienstbaarheden geen reden bestond die het verval daarvan in het kader van de reconstructie kon rechtvaardigen, en dus ook aannemelijk is dat indien genoemde fout niet zou zijn gemaakt, de erfdienstbaarheden bij de reconstructie opnieuw zouden zijn gevestigd.

In een dergelijk bijzonder geval komt de toewijzing van een vordering tot herstel van de erfdienstbaarheden, zoals hier door het hof uitgesproken, niet in strijd met het gesloten stelsel van de wet. Die vordering betreft immers niet een heropening van (het debat over) de verdeling en vaststelling van rechten en aanspraken in het kader van de reconstructie en doorkruist het wettelijk stelsel niet. Het gaat slechts om de correctie achteraf van een vaststaande, onmiskenbare fout, waarbij duidelijk is, door genoemde bijzondere omstandigheden van het geval, hoe de vaststelling van rechten zou zijn geweest indien die fout niet zou zijn begaan, en waarbij de correctie alsnog leidt tot het resultaat waartoe die vaststelling zou hebben geleid. Die correctie betreft dezelfde partijen als ten aanzien van wie de fout is gemaakt en speelt zich uitsluitend tussen hen af. Rechten en belangen van derden zijn niet in het geding.’

3.28

Kort gezegd werd in deze zaak dus een uitzondering gemaakt omdat sprake was van een onmiskenbare fout (de erfdienstbaarheid was door een administratieve vergissing ten onrechte niet opgenomen in de akte van toedeling) terwijl de vordering tot ongerechtvaardigde verrijking resulteerde in een correctie van het resultaat van de reconstructie die alleen de partijen die bij die fout betrokken waren, raakte. Dat de belanghebbende geen bezwaar had gemaakt tegen het plan van toedeling – waarin dus niet de erfdienstbaarheid was opgenomen – was in dit geval niet doorslaggevend.^[39]

3.29

Het is belangrijk om nog steeds (vergelijk hiervoor ‎3.15) voor ogen te houden dat het geval van een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking tussen in een ruilverkaveling betrokken rechthebbenden een ander geval is dan in de voorliggende zaak aan de orde. De vorderingen van [de eigenaar] richten zich tegen de Staat, op de feitelijke grondslag van onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie. Die vorderingen zijn dus niet ingesteld tegen Staatsbosbeheer als eigenaar van het dienende erf; Staatsbosbeheer is ook geen partij in de procedure. De door het hof gegeven verklaring voor recht en veroordeling van de Staat tot schadevergoeding op te maken bij staat hebben geen gevolgen voor de uitkomst van de ruilverkavelingsprocedure. De rechtmatigheid van het plan van toedeling staat vast, en aan de tussen [de eigenaar] en Staatsbosbeheer geldende erfdienstbaarheid en daaraan gekoppelde pro rata onderhoudsverplichting verandert niets. Natuurlijk is denkbaar dat de onderlinge verwevenheid van de Staat en Staatsbosbeheer alsnog aanleiding geeft tot de praktische oplossing dat met medewerking van Staatsbosbeheer aan de erfdienstbaarheid een onderhoudsplicht wordt toegevoegd (vergelijk hiervoor 2.1 onder xii-xiii), waarmee dan de schade voor [de eigenaar] althans wat betreft de toekomst is weggenomen. Maar de mogelijkheid van zo’n praktische oplossing die de vrijwillige medewerking van Staatsbosbeheer veronderstelt, verandert niets aan het principe dat het resultaat van de ruilverkaveling voor de daarin betrokken rechthebbenden niet in het geding is.

3.3

Wat leren de arresten van 24 september 2010 en 24 februari 2012 ons dan? Dat zelfs ook in het geval wel geldt dat met betrekking tot de vordering zoals die na de ruilverkaveling wordt ingesteld, eerder een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstond, die vordering in uitzonderingsgevallen toelaatbaar kan zijn, in het bijzonder als sprake is van een onmiskenbare fout terwijl de vordering niet alles in de ruilverkaveling overhoop haalt en in plaats daarvan tot niet meer dan een beperkte correctie leidt. Als dat toelaatbaar is, is er mijns inziens te minder reden voor de opvatting dat de Staat immuun zou moeten zijn voor een vordering uit hoofde van onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie. Zo’n vordering doet immers niets af aan de rechten en verplichtingen van de rechthebbenden volgens het definitieve plan van toedeling en de definitieve lijst der geldelijke regelingen en doorkruisen het resultaat van de ruilverkaveling dus in het geheel niet.

4.Bespreking van het principaal cassatieberoep

4.1

Het cassatiemiddel van de Staat bevat onder 1 een inleiding en onder 2 de klachten. Die klachten zijn ondergebracht in vier onderdelen.

4.2

Het
eerste onderdeel(punt 2.1 van de procesinleiding in cassatie) richt zich tegen rechtsoverwegingen 6.11-6.16 van het arrest van het hof en de daarop voortbouwende rechtsoverwegingen 6.17-6.18. Ik citeer die overwegingen:

‘6.11 Het hof is van oordeel dat de rechtsgang die in de Liw is voorzien, en die uiteindelijk zou kunnen leiden tot de behandeling van de bezwaren door de rechter-commissaris en de rechtbank en waarbij ook voorzien was in een beroep in cassatie, te beschouwen is als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Dat brengt als uitgangspunt mee dat [de eigenaar] die rechtsgang had moeten gebruiken om haar bezwaren tegen de wijziging van de erfdienstbaarheid naar voren te brengen, en dat zij in dit geding niet meer de rechtmatigheid van het resultaat van de herverkaveling aan de orde kan stellen. Het hof is echter ook van oordeel dat in dit specifieke geval van [de eigenaar] niet verwacht kon worden dat zij rechtsmiddelen zou aanwenden tegen het plan van toedeling. Daaraan ligt het volgende ten grondslag.

6.12

In de eerste plaats acht het hof van belang dat aan [de eigenaar] door de uitkomst van de herverkaveling door een orgaan van de Staat een substantieel vermogensbestanddeel is ontnomen. Het hof is van oordeel dat, wanneer (een orgaan van) de Staat een particulier een vermogensbestanddeel ontneemt, dit uitdrukkelijk en op niet mis te verstane wijze moet gebeuren. Alleen dan immers zal het voor de betrokken burger duidelijk zijn dat hij daartegen rechtsmiddelen zal moeten aanwenden.

6.13

In het ontwerp van het plan van toedeling dat ter inzage heeft gelegen is onder 3. opgenomen dat belanghebbenden oplettend moeten zijn en onder andere de omschrijving van de toegedeelde rechten goed moeten controleren en “dat dit in het bijzonder geldt voor andere erfdienstbaarheden dan het recht van reed”. Onder 13. is opgenomen dat gehandhaafde erfdienstbaarheden, tenzij anders vermeld, blijven worden uitgeoefend op de “tot dusverre bestaande wijze”. Er is ook in opgenomen dat er geen wijziging wordt gebracht in de regeling van het onderhoud. Daaraan is toegevoegd dat voor nieuwe erfdienstbaarheden een andere regeling wordt opgenomen. In onderdeel N van de akte van toedeling is datzelfde opgenomen. Op pagina 341 van de akte van toedeling is vervolgens achter nummer [003] het recht van weg opgenomen om van het perceel van [de eigenaar] te komen en te gaan van en naar de [b-straat] .

6.14

De begrippen ‘gehandhaafde erfdienstbaarheden’ en ‘nieuwe erfdienstbaarheden’ zijn door de Landinrichtingscommissie niet gedefinieerd. Vaststaat dat in de akte van toedeling onder nummer [003] een recht van weg is opgenomen waarbij het perceel van [de eigenaar] het heersend erf is en het perceel van Staatsbosbeheer het dienend erf en dat ertoe strekte om te komen van en te gaan naar de openbare weg. Die erfdienstbaarheid kwam overeen met de al bestaande erfdienstbaarheid. In het ontwerp plan van toedeling was bovendien opgenomen dat oplettendheid vereist was “in het bijzonder voor andere erfdienstbaarheden dan het recht van reed”, hetgeen voor gerechtigden tot een dergelijk recht van reed een (extra) aanwijzing kon zijn dat zo’n recht in ieder geval ongewijzigd zou blijven bestaan. Het hof acht het alleszins begrijpelijk dat [de eigenaar] , gelet op de bewoordingen van het ontwerp plan van toedeling en de akte van toedeling, ervan is uitgegaan dat de erfdienstbaarheid die aan haar werd toegekend, een ‘bestaande erfdienstbaarheid’ was. Zij was immers als rechthebbende aangewezen tot een erfdienstbaarheid die zij al jaren gebruikte en voor haar was niet kenbaar dat er aan die erfdienstbaarheid iets veranderde. Er was, met andere woorden, voor [de eigenaar] geen kenbare reden om daartegen bezwaar te hebben en om de in de Liw voorziene rechtsmiddelen aan te wenden. Die reden voor nader onderzoek was, anders dan de Staat stelt, ook niet gelegen in het feit dat in het ontwerp plan van toedeling is opgenomen dat de erfdienstbaarheden niet wijzigen ‘voorzover niet anders is vermeld'. Zo’n andere vermelding ontbrak nu juist, het ontwerp plan van toedeling wekte de indruk dat alles hetzelfde zou blijven.

6.15

De Staat heeft aangevoerd dat als hoofdregel heeft te gelden dat alle in de akte van toedeling omschreven erfdienstbaarheden “nieuwe erfdienstbaarheden” zijn. Nu hij niet aanwijst waar dit uitgangspunt voor [de eigenaar] bij de herverkaveling kenbaar is gemaakt en waar voor haar duidelijk uit had moeten blijken dat de algehele onderhoudsverplichting van Staatsbosbeheer kwam te vervallen, kan hieraan niet de conclusie worden verbonden dat [de eigenaar] eraan had moeten twijfelen dat alles bij het oude zou blijven. Dat een ruilverkaveling een titelzuiverende werking heeft en dat erfdienstbaarheden dus kunnen vervallen, doet hier niet aan af. Voor zover het betoog van de Staat hierop is gebaseerd dat in de akte van toedeling op enkele plaatsen is verwezen naar gehandhaafde erfdienstbaarheden, acht het hof die verwijzing niet voldoende expliciet om voor [de eigenaar] duidelijk te maken dat haar rechten, waarbij niet is verwezen naar gehandhaafde erfdienstbaarheden, zouden worden aangetast.

6.16

Zou [de eigenaar] wel op de hoogte zijn geweest van de wijziging in de onderhoudsverplichting, en zou zij daartegen wel bezwaar hebben gemaakt, dan acht het hof het bovendien aannemelijk dat de wijziging in de onderhoudsverplichting uiteindelijk niet door de rechter zou zijn aanvaard. De stelling van [de eigenaar] dat haar bezwaar succes zou hebben gehad heeft de Staat niet weersproken. Er is overigens ook geen deugdelijke grond aangedragen voor die wijziging en die is uit de stukken van de ruilverkaveling (voor zover die in het geding zijn gebracht) ook niet af te leiden. Namens [de eigenaar] is ter zitting van het hof onweersproken erop gewezen dat het hier om een unieke feitelijke situatie gaat, waarin er bij de levering van percelen grond aan Staatsbosbeheer bewust voor is gekozen het onderhoud bij Staatsbosbeheer te leggen. In de situatie waarin het recht van weg, het heersend erf en het dienend erf dezelfde bleven, is ook niet goed in te zien waarom er aanleiding zou zijn de onderhoudsverplichting aan te passen. De Staat heeft desgevraagd ter zitting ook niet kunnen uitleggen waarin uit het oogpunt van de ruilverkaveling het belang lag van het laten vervallen van de onderhoudsplicht van Staatsbosbeheer.

6.17

De Staat heeft betoogd dat er in het geval waarin zou worden aangenomen dat er destijds voor [de eigenaar] geen reden was bezwaar te maken, sprake zou kunnen zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding en dat [de eigenaar] alsnog bezwaar had moeten instellen toen zij ontdekte dat de onderhoudsplicht van Staatsbosbeheer was vervallen. Het hof volgt de Staat daarin niet. De rechtsbescherming die in de Liw is opgenomen strekte ertoe dat op relatief korte termijn duidelijkheid zou ontstaan over de goederenrechtelijke verhoudingen (vgl. Kamerstukken II 1979/1980. 15907, nr. 3-4, p. 27 en nr. 6, p. 102). De in de Landinrichtingswet opgenomen termijnen strekten er daarbij toe om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk te kunnen afronden door middel van een onaantastbare vaststelling van de rechten op in de ruilverkaveling betrokken percelen.^[40]De Landinrichtingscommissie bestaat niet meer en de Liw is ingetrokken bij wet van 7 december 2006 (Slb. 2006/666, artikel 95). Bij die intrekking is niet erin voorzien dat de rechtsbeschermingsmogelijkheden in de Liw van kracht blijven in een geval als hier aan de orde.

6.18

Niet valt daarom in te zien hoe [de eigenaar] thans nog de in de Liw voorziene rechtsmiddelen zou moeten (kunnen) aanwenden en hoe dat nu nog zou moeten leiden tot een aanpassing van de goederenrechtelijke verhoudingen met Staatsbosbeheer.’

4.3

Onder 2.1.1knoopt het onderdeel aan bij het uitgangspunt dat de procedure zoals die in de Landinrichtingswet is voorzien een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is. Het onderdeel klaagt er in de kern over dat het hof heeft miskend dat als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang tegen een besluit openstaat, van die rechtsgang gebruik moet worden gemaakt indien de rechtmatigheid van dit besluit ter discussie wordt gesteld, ook als dit besluit voor een belanghebbende (mogelijk) nadelig is en met het besluit (substantiële) vermogensbestanddelen worden ontnomen terwijl in het besluit die ontneming niet op niet mis te verstane wijze is geformuleerd.

4.4

Uit mijn bevindingen in hoofdstuk 3 van deze conclusie blijkt dat het subonderdeel niet kan slagen. Met betrekking tot een vordering op de grondslag van onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie heeft niet een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan (hiervoor ‎3.15) en er is noch ten aanzien van het plan van toedeling noch ten aanzien van de lijst der geldelijke regelingen sprake van een overheidsbesluit (hiervoor ‎3.7-‎3.9).

4.5

Intussen is het hof wel degelijk uitgegaan van het openstaan van een voldoende waarborgen omklede rechtsgang voor [de eigenaar] die zij in beginsel had moeten gebruiken (rechtsoverweging 6.11). Volgens het hof geldt daarom een verhoogde drempel voor een vordering uit onrechtmatige daad. Of het hof hierbij heeft gedacht aan het arrest van uw Raad van 24 september 2010 (het hof haalt dat arrest in ander verband aan in rechtsoverweging 6.17), dan wel aan de leer van de formele rechtskracht is mij niet duidelijk. Mogelijk heeft het hof dit in verband met het hybride karakter van de procedure onder de Landinrichtingswet opzettelijk in het midden gelaten. Hoe dan ook is het hof uitgegaan van een verhoogde drempel voor een vordering uit onrechtmatige daad. Ik betwijfel of dat juist is. Maar dat kan uiteraard niets aan het lot van het subonderdeel veranderen. Als we ervan uitgaan dat er geen verhoogde drempel geldt, kan uiteraard een klacht met de strekking dat het hof de drempel niet hoog genoeg heeft gelegd, niet slagen.

4.6

Zou ik het verkeerd zien, en zou er wel reden zijn voor een verhoogde drempel, dan geldt dat ik mij dat alleen kan voorstellen op grond van een analogie met de leer van de formele rechtskracht in verband met het hybride karakter van de procedure volgens de Landinrichtingswet en de rol van het zelfstandige bestuursorgaan van de landinrichtingscommissie in die procedure (hiervoor ‎3.20 en ‎3.24). In dat geval slaagt het subonderdeel mijns inziens nog steeds niet. Als naar analogie de leer van de formele rechtskracht toepassing vindt, moet daarbij ook de uitzonderingen op die leer in ogenschouw worden genomen. Welnu, het hof heeft geoordeeld dat sprake is van een specifiek geval onder meer omdat de landinrichtingscommissie met de toelichting op het ontwerp van het plan van toedeling [de eigenaar] kort gezegd op het verkeerde been heeft gezet, wat ertoe heeft geleid dat zij ervan uitging dat voor haar geen reden bestond om bezwaren tegen het ontwerp in te brengen. Volgens het niet onbegrijpelijke oordeel van het hof is het aan de landinrichtingscommissie toe te rekenen dat een belanghebbende geen gebruik heeft gemaakt van zijn beroepsmogelijkheden (vergelijk hiervoor ‎3.25).

4.7

Onder 2.1.2vertrekt de Staat opnieuw bij het uitgangspunt dat de met voldoende waarborgen omklede rechtsgang van de Landinrichtingswet had moeten worden gevolgd. Waarom dat niet opgaat, is al gezegd.

4.8

Voor zover het subonderdeel zich zelfstandig richt tegen het oordeel van het hof dat alleszins begrijpelijk is dat [de eigenaar] , gelet op de bewoordingen van het ontwerp plan van toedeling en de akte van toedeling, ervan is uitgegaan dat de erfdienstbaarheid die aan haar werd toegekend een ‘bestaande erfdienstbaarheid’ was in de zin van de in het ontwerp plan gegeven toelichting (hiervoor 2.1 onder vii aangehaald), geldt daarvoor het volgende.

4.9

Ik merk op dat het mij grotendeels niet is gelukt het betoog van het subonderdeel dat het anders is dan volgens het hof, als (deugdelijke) rechts- en motiveringsklachten te lezen. In plaats daarvan komt het subonderdeel met een reeks aan argumenten voor een andere feitelijke beoordeling dan die van het hof met betrekking tot wat [de eigenaar] op grond van (de toelichting op) het ontwerp plan van toedeling wel of niet kon begrijpen en hoe dat ontwerp plan wel of niet moet worden gelezen. Dat is niet zoals cassatie werkt. De Staat vindt de beoordeling door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hiervoor 2.1 onder xv) in de zaak van [de eigenaar] tegen Staatsbosbeheer beter dan die van het hof in de zaak die voorligt, maar dat betekent nog niet dat het oordeel van laatstbedoeld hof onbegrijpelijk of onjuist is.

4.1

Ten overvloede merk ik op dat ook als feitelijk betoog het subonderdeel mij allerminst heeft kunnen overtuigen. De strekking van het betoog van de Staat is in essentie dat [de eigenaar] vanwege het principe van de titelzuiverende werking van de ruilverkaveling had moeten begrijpen dat de omstandigheid dat het dienende en heersende erf in dezelfde handen blijven (in die van Staatsbosbeheer respectievelijk van haarzelf) nog niet betekende dat sprake was een ‘bestaande erfdienstbaarheid’ in de zin van de door de landinrichtingscommissie gegeven toelichting en dat de rechtsdwaling die erin bestaat dat zij ‘onvoldoende (juridische) kennis ten aanzien van de gang van zaken in de ruilverkaveling’ had, ‘voor haar rekening komt’. Dat lijkt me een betoog dat zichzelf veroordeelt. Als ten behoeve van de betrokken eigenaren in het ontwerp plan van toelichting een toelichting wordt gegeven, moet die toelichting geschikt zijn voor echte mensen en dus voor mensen zonder bijzondere rechtskennis.

4.11

Ik merk nog op dat het hof erop wijst dat de begrippen ‘gehandhaafde erfdienstbaarheden’ en ‘nieuwe erfdienstbaarheden’ in het ontwerp plan van toedeling niet zijn gedefinieerd (eerste zin van rechtsoverweging 6.14). De strekking daarvan is klaarblijkelijk dat zelfs met kennis over wat titelzuiverende werking is, niet zonder meer duidelijk is dat met het begrip ‘gehandhaafde erfdienstbaarheid’ niet mede bedoeld zou kunnen zijn een in de akte van toedeling te vestigen erfdienstbaarheid die geheel overeenkwam met een al bestaande erfdienstbaarheid, ook wat betreft de regeling van het onderhoud.

4.12

Wel duidelijk de gedaante van een motiveringsklacht (‘niet zonder meer begrijpelijk’) heeft het betoog in de ingesprongen tekst op blad 7 van de procesinleiding in cassatie. Daar richt het subonderdeel zich tegen de overweging van het hof met betrekking tot de zinsnede over ‘andere erfdienstbaarheden dan het recht van reed’. De klacht poneert dat duidelijk is dat die zinsnede ziet op het controleren van de ligging en begrenzing van kavels.

4.13

Volgens het kennelijke oordeel van het hof is het echter niet duidelijk. Die waardering is het domein van de rechter die over de feiten oordeelt.

4.14

Uiteraard heb ik mijzelf de vraag gesteld of vol te houden is dat de bedoelde zinsnede redelijkerwijs niet anders kan worden gelezen dan in de door de steller van het middel bedoelde zin, want zo zal de klacht waarschijnlijk bedoeld zijn. Dat kan ik er echter onmogelijk van maken. De zin: ‘Dit geldt in het bijzonder voor andere erfdienstbaarheden dan het recht van reed’ volgt op de zin: ‘Het is voor iedere belanghebbende van groot belang de omschrijving van de toegedeelde rechten en de ligging en begrenzing van de kavels goed te controleren.’ Dat de zin beginnend met ‘Dit geldt in het bijzonder’ alleen op het laatste deel van de voorgaande zin kan zien en niet ook op de in het eerste deel van die zin bedoelde omschrijving van de toegedeelde rechten, is mijns inziens niet overtuigend.

4.15

Onder 2.1.3voert het onderdeel aan dat het hof heeft miskend dat [de eigenaar] een vermogensbestanddeel is ontnomen, maar ook weer terug heeft ontvangen, maar dan een erfdienstbaarheid met een pro rata verdeling van de onderhoudskosten naar aard en frequentie van het gebruik van het zandpad. Bovendien zou dit geval niet te vergelijken zijn met het ontnemen van vermogensbestanddelen op basis van onteigening, waardoor er geen aanleiding is het beginsel dat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang moet worden gevolgd in gevallen van ruilverkaveling los te laten indien bezwaren bestonden tegen een plan van toedeling.

4.16

Deze klachten falen reeds bij gebrek aan belang. Voor aansprakelijkheid van de Staat volstaat dat de landinrichtingscommissie onrechtmatig jegens [de eigenaar] heeft gehandeld door haar met de bewoordingen van het ontwerp plan van toedeling, kort gezegd, op het verkeerde been te zetten, met als gevolg dat zij geen reden zag om bezwaar te maken. Het hof is, mijns inziens zonder goede grond, ervan uitgegaan dat een verhoogde drempel gold en de aangevallen overweging staat in de sleutel van dat laatste. Gaan we uit van een verhoogde drempel in verband met een analogie met de leer van de formele rechtskracht, dan geldt dat wat het hof overigens heeft vastgesteld (namelijk dat de landinrichtingscommissie [de eigenaar] met de toelichting op het ontwerp plan van toedeling op het verkeerde been heeft gezet) zelfstandig het oordeel draagt dat een uitzondering moet worden gemaakt en dat de Staat wél uit hoofde van onrechtmatig handelen van de landinrichtingscommissie kan worden aangesproken.

4.17

Onder 2.1.4volgt een voortbouwklacht. Die deelt in het lot van de voorgaande klachten.

4.18

Het
tweede onderdeelbetreft het leerstuk van verschoonbare termijnoverschrijding. Het hof zou hebben miskend dat van [de eigenaar] kon worden verlangd dat zij zo spoedig als dit redelijkerwijs kon, nadat zij op de hoogte was gekomen van de voor haar nadelige inhoud van het plan en de akte van toedeling in 2017, alsnog rechtsmiddelen zou aanwenden. Volgens het onderdeel staat het plan van toedeling weliswaar vast, maar geldt dat niet voor de lijst der geldelijke regeling.

4.19

Het hof heeft in rechtsoverweging 6.17 echter geoordeeld dat gebruikmaking van de in de Landinrichtingswet genoemde procedure niet meer tot de mogelijkheden behoort, zowel wat betreft het plan van toedeling als de lijst der geldelijke regeling. In de eerste plaats omdat de in de Landinrichtingswet opgenomen termijnen ertoe strekken om binnen korte tijd het proces van ruilverkaveling onherroepelijk af te ronden, en bovendien omdat de landinrichtingscommissie niet meer bestaat en de Landinrichtingswet bovendien is ingetrokken bij wet van 7 december 2006, waarbij niet is voorzien dat de rechtsbeschermingsmogelijkheden in de Landinrichtingswet van kracht blijven. In ieder geval tegen deze laatste grond (die zelfstandig de beslissing van het hof draagt) richt het onderdeel geen klacht, zodat reeds daarom het onderdeel moet falen.

4.2

Ten overvloede: ook de eerste door het hof gebezigde grond komt mij juist voor en niet wat de Staat van de procedure van de Landinrichtingswet en de daarvoor geldende korte termijnen maakt (namelijk dat via de route van verschoonbare termijnoverschrijding de lijst der geldelijke regeling ook vele jaren na dato nog op losse schroeven kan komen te staan).

4.21

Ook ten overvloede en meer principieel: een vordering uit hoofde van een onrechtmatige daad van de landinrichtingscommissie heeft geen plek in de lijst der geldelijke regelingen en reeds daarom kon van [de eigenaar] niet worden verlangd dat zij alsnog een rechtsmiddel tegen het vonnis in de ruilverkavelingsprocedure zou aanwenden (hiervoor ‎3.15)

4.22

De Staat voert ook nog aan dat het hof heeft miskend dat als [de eigenaar] niet alsnog vanwege een verschoonbare termijnoverschrijding gebruik hoefde te maken van de procedurele mogelijkheden die de Landinrichtingswet haar bood, van [de eigenaar] verwacht mocht worden dat zij in ieder geval zo spoedig mogelijk nadat zij in 2017 op de hoogte was gekomen van de wijziging van de erfdienstbaarheid, een procedure tegen de Staat zou beginnen. Nu zij dat heeft nagelaten, valt volgens de Staat ‘niet zonder meer in te zien waarom het hof [de eigenaar] ontvankelijk heeft geacht in haar vordering’.

4.23

Het is mij niet gelukt om dit te begrijpen. Bij mijn weten zijn op de eerste plaats verjaringstermijnen bepalend voor de vraag of een vordering te laat is ingesteld. Tegen het oordeel van het hof in rechtsoverweging 6.6 dat de vordering van [de eigenaar] niet is verjaard, richt de Staat echter geen klacht. Welke grond voor niet-ontvankelijkheid de steller van het middel op het oog heeft, maakt hij niet duidelijk.

4.24

Het
derde onderdeelklaagt dat de beslissing van het hof in rechtsoverweging 6.16 onjuist, althans onbegrijpelijk is. Geen uitgangspunt kan zijn dat indien [de eigenaar] tijdig bezwaar zou hebben gemaakt, aannemelijk is dat de wijziging van de onderhoudsverplichting uiteindelijk niet door de rechter zou zijn aanvaard, aldus het onderdeel.

4.25

Volgens de Staat hoeft in een ruilverkaveling niet als uitgangspunt genomen te worden dat steeds dezelfde (of soortgelijke) rechten toegekend worden als die zijn ingeleverd, nu een en ander gecompenseerd kan worden via de lijst der geldelijke regeling. Het was aan de landinrichtingscommissie om hier een belangenafweging in te maken, en die belangenafweging hoefde dus niet te leiden tot het in stand laten van de onderhoudsverplichting. Bovendien zou slechts in het geval een recht gehandhaafd blijft, aangegeven hoeven te worden waarom het belang van de landinrichting zich daar niet tegen verzet, hetgeen het hof zou hebben miskend.

4.26

Voor het gemak van de lezer citeer ik nogmaals wat het hof in rechtsoverweging 6.16 heeft overwogen:

‘6.16 Zou [de eigenaar] wel op de hoogte zijn geweest van de wijziging in de onderhoudsverplichting, en zou zij daartegen wel bezwaar hebben gemaakt, dan acht het hof het bovendien aannemelijk dat de wijziging in de onderhoudsverplichting uiteindelijk niet door de rechter zou zijn aanvaard. De stelling van [de eigenaar] dat haar bezwaar succes zou hebben gehad heeft de Staat niet weersproken. Er is overigens ook geen deugdelijke grond aangedragen voor die wijziging en die is uit de stukken van de ruilverkaveling (voor zover die in het geding zijn gebracht) ook niet af te leiden. Namens [de eigenaar] is ter zitting van het hof onweersproken erop gewezen dat het hier om een unieke feitelijke situatie gaat, waarin er bij de levering van percelen grond aan Staatsbosbeheer bewust voor is gekozen het onderhoud bij Staatsbosbeheer te leggen. In de situatie waarin het recht van weg, het heersend erf en het dienend erf dezelfde bleven, is ook niet goed in te zien waarom er aanleiding zou zijn de onderhoudsverplichting aan te passen. De Staat heeft desgevraagd ter zitting ook niet kunnen uitleggen waarin uit het oogpunt van de ruilverkaveling het belang lag van het laten vervallen van de onderhoudsplicht van Staatsbosbeheer.’

4.27

Het is uit deze overweging mijns inziens duidelijk dat het hof niet heeft miskend dat het primair aan de landinrichtingscommissie was om een afweging te maken of er in de ruilverkaveling aanleiding was om alleen de onderhoudsverplichting te wijzigen. Het hof is uitgegaan van een bezwaar van [de eigenaar] tegen het plan van toedeling, hetgeen dus veronderstelt dat [de eigenaar] zou zijn opgekomen tegen de keuze^[41]van de landinrichtingscommissie om de onderhoudsverplichting niet te handhaven en te vervangen voor een andere, voor [de eigenaar] minder gunstige, onderhoudsverplichting. Het hof beoordeelt vervolgens terecht of dit bezwaar bij de rechtbank kansrijk zou zijn geweest. Enerzijds oordeelt het hof dat de Staat niet heeft weersproken dat een bezwaar van [de eigenaar] succes zou hebben gehad, maar daarnaast ook kort gezegd dat er vanuit het oogpunt van de ruilverkaveling ook geen aanleiding was om de onderhoudsverplichting, waarvoor destijds bewust is gekozen, te wijzigen.

4.28

Anders dan in het onderdeel wordt betoogd, heeft het hof niet tot uitgangspunt genomen dat ten aanzien van alle rechten die worden gewijzigd gemotiveerd moet worden waarin uit het oogpunt van de ruilverkaveling het belang gelegen is. Het hof heeft weliswaar onderzocht of er vanuit de ruilverkaveling een belang was om de onderhoudsverplichting te handhaven, en heeft daarbij onder meer gekeken of een deugdelijke grond is aangevoerd en of dit uit de stukken van de ruilverkaveling (en uit hetgeen de Staat desgevraagd ter zitting over dit belang heeft verklaard) valt af te leiden, maar heeft niet overwogen dat dit door de landinrichtingscommissie had moeten worden gemotiveerd.

4.29

Het hof oordeelt uiteindelijk dat het aannemelijk is dat een bezwaar van [de eigenaar] tegen het plan van toedeling succes zou hebben gehad, in die zin dat de oorspronkelijk overeengekomen onderhoudsverplichting niet zou zijn gewijzigd. Daarbij acht het hof niet alleen van belang dat de stelling van [de eigenaar] dat haar bezwaar succes zou hebben gehad door de Staat niet is weersproken. Ook is volgens het hof geen deugdelijke grond aangedragen voor die wijziging en is die uit de stukken van de ruilverkaveling (voor zover die in het geding zijn gebracht) ook niet af te leiden. [de eigenaar] heeft onweersproken gesteld dat er destijds bij de levering van de gronden aan Staatsbosbeheer bewust voor is gekozen het onderhoud bij Staatbosbeheer te leggen, en volgens het hof is niet in te zien waarom er aanleiding is om alleen de onderhoudsverplichting aan te passen. Waarin
uit het oogpunt van de ruilverkavelinghet belang lag van het vervallen van de oude onderhoudsverplichting (en deze te vervangen door de nieuwe) heeft de Staat volgens het hof ter zitting ook niet kunnen uitleggen.

4.3

In het onderdeel wordt nog gewezen op feitelijke stellingen van de Staat die erop neerkomen dat er voor Staatsbosbeheer na vele jaren redenen waren om de kosten van het onderhoud anders te verdelen. Echter, die redenen brengen niet mee dat er ook
uit het oogpunt van de ruilverkavelingeen belang was om de onderhoudsverplichting te wijzigen. Het is het laatste waarop het hof het oog heeft. Het oordeel van het hof is, ook in het licht van de aangevoerde stellingen, niet onbegrijpelijk.

4.31

De voorbouwklachten van het
vierde onderdeelbehoeven geen bespreking reeds omdat zij in het lot van de voorgaande onderdelen delen.

5.Bespreking van het incidenteel cassatieberoep

5.1

Het cassatiemiddel in het incidenteel cassatieberoep van [de eigenaar] bestaat uit twee onderdelen.

5.2

Onderdeel 1richt zich tegen rechtsoverweging 6.20. Ik citeer die overweging:

‘6.20 Uit artikel 6:103 BW Pro volgt dat schadevergoeding wordt voldaan in geld, maar dat de rechter de bevoegdheid heeft om op vordering van de benadeelde schadevergoeding in een andere vorm dan in geld toe te kennen. [de eigenaar] heeft gevorderd dat de Staat wordt veroordeeld om bij wijze van schadevergoeding in natura het zandpad in goed berijdbare staat te (laten) brengen en te houden, op straffe van een dwangsom. Die vordering kan niet slagen. Niet alleen is het zandpad geen eigendom van de Staat, maar van een derde (Staatsbosbeheer), zodat de Staat niet de vrijheid heeft om werkzaamheden aan dat zandpad te verrichten, maar ook acht het hof de vordering te onbepaald. Over de vraag welke werkzaamheden nodig zijn om het pad in goed berijdbare staat te brengen en te houden, zal eenvoudig discussie kunnen ontstaan, waarna partijen verzeild zullen raken in mogelijke executiegeschillen. Om die reden laat het hof onbesproken of [de eigenaar] op grond van het bepaalde in artikel 5:75 lid 1 BW Pro de Staat dergelijke werkzaamheden kan laten uitvoeren. Ook dan zullen de hiervoor gesignaleerde problemen zich immers kunnen voordoen.’

5.3

Onder 1.1richt het onderdeel zich tegen de overwegingen van het hof aan het slot van rechtsoverweging 6.20, waarin het hof overweegt dat het ‘om die reden’ onbesproken laat of [de eigenaar] op grond van het bepaalde in artikel 5:75 lid 1 BW Pro de Staat dergelijke werkzaamheden kan laten uitvoeren, omdat ook dan de hiervoor gesignaleerde problemen zich immers kunnen voordoen. Het onderdeel formuleert een klacht die uitgaat van een lezing volgens welke het hof zijn overweging eerder in dezelfde rechtsoverweging (namelijk dat het zandpand geen eigendom is van de Staat, maar van Staatsbosbeheer, zodat de Staat niet de vrijheid heeft om werkzaamheden aan dat zandpad te verrichten) toch reeds een beslissing heeft gegeven over de vraag of [de eigenaar] op grond van het bepaalde in art. 5:75 lid 1 BW Pro de Staat dergelijke werkzaamheden kan laten uitvoeren.

5.4

Deze lezing deel ik niet. Weliswaar overweegt het hof dat de Staat geen eigenaar is van het zandpad, en dat zij (op die grond) niet de vrijheid heeft om werkzaamheden aan het zandpad te verrichten, maar uit het slot van rechtsoverweging 6.20 volgt dat het hof daarbij in het midden heeft willen laten of [de eigenaar] op grond van art. 5:75 lid 1 BW Pro de Staat de onderhoudswerkzaamheden kan laten uitvoeren omdat dan ook ‘de gesignaleerde problemen’ zich voordoen. Dat ziet klaarblijkelijk op het onbepaalde karakter van de vordering en het risico van discussies en executiegeschillen, zoals in de direct voorafgaande zin omschreven. De klacht mist dan ook feitelijke grondslag.

5.5

Onderdeel 1.2bestrijdt het oordeel van het hof dat de vordering (tot schadevergoeding in natura) te onbepaald is. Allereerst voert het onderdeel aan dat het hof miskent dat wanneer een schadevergoeding in natura in de omstandigheden van het geval mogelijk is en een passend middel is om de door de schuldeiser geleden schade weg te nemen, de rechter na een daartoe strekkende vordering een veroordeling daartoe moet uitspreken. En voor zover het hof dit niet heeft miskend, zou het oordeel dat de vordering te onbepaald is onbegrijpelijk zijn.

5.6

Het hof overweegt in rechtsoverweging 6.20 dat de Staat geen eigenaar is van het zandpad en (op die grond) geen vrijheid heeft om werkzaamheden aan het zandpad te verrichten. Ook overweegt het hof dat het de vordering tot schadevergoeding in natura van [de eigenaar] te onbepaald acht, en motiveert dit door erop te wijzen dat over de vraag welke werkzaamheden nodig zijn om het pad in goed berijdbare staat te brengen en te houden, eenvoudig discussie zal kunnen ontstaan, waarna partijen verzeild zullen raken in mogelijke executiegeschillen. Het oordeel van het hof komt er dan ook op neer dat het de gevorderde schadevergoeding in natura niet passend acht, gelet op die ‘problemen’ die zich kunnen voordoen.

5.7

Art. 6:103 Rv Pro stelt voorop dat een schadevergoeding wordt voldaan in geld. Op grond van dit artikel
kande rechter, op vordering van de benadeelde, de schadevergoeding ook in andere vorm dan betaling van een geldsom toekennen. Het is de vraag hoe ver die discretionaire bevoegdheid strekt. Aangenomen wordt wel dat, indien schadevergoeding in natura wordt gevorderd en in de omstandigheden van het geval mogelijk is én een passend middel is om de door de schuldeiser geleden schade weg te nemen, de rechter een veroordeling daartoe moet uitspreken, en dat uit de ‘kan-bepaling’ slechts voortvloeit dat de rechter geen zware motiveringsplicht ter zake van zijn beslissing heeft.^[42]De discretionaire bevoegdheid wordt begrensd door de redelijkheid en billijkheid, hetgeen kan meebrengen dat de rechter een goede reden moet hebben om een vordering van een benadeelde tot schadevergoeding in natura af te wijzen.^[43]

5.8

Een en ander heeft het hof niet miskend. Het oordeel van het hof komt erop neer dat het de schadevergoeding in natura niet passend acht, niet alleen gelet op de executieproblemen die zich kunnen voordoen omdat de vordering te onbepaald is, maar ook omdat de Staat geen eigenaar is van het zandpad waardoor deze niet zelf de vrijheid heeft om de onderhoudswerkzaamheden te verrichten. Dit oordeel is voldoende begrijpelijk, te meer in het licht van de bedoelde beperkte motiveringsplicht. De klachten falen.

5.9

Onderdeel 2is ingesteld onder de voorwaarde dat ten minste een van de onderdelen van het principale cassatieberoep tot cassatie leidt. Aan die voorwaarde wordt mijns inziens niet voldaan, zodat dit onderdeel verder onbesproken kan blijven.

6.Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het principaal en incidenteel cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Aansprakelijkheid Staat voor onrechtmatig handelen landinrichtingscommissie bij ruilverkaveling