ECLI:NL:HR:1986:AC9347

Uitspraak

16 mei 1986
Eerste Kamer
Nr. 12.546
MV/LG/MB

Arrest

in de zaak van:

DE GEMEENTE HEESCH ,
zetelende te Heesch ,

EISERES tot cassatie,

advocaat: Mr. F.H.A.M. Thunnissen,

t e g e n

[verweerder] ,
wonende te [woonplaats] ,

VERWEERDER in cassatie, advocaat: Mr. H.A. Groen.

1.
Het geding in feitelijke instanties

Verweerder In cassatie - verder te noemen [verweerder] - heeft bij exploot van 27 november 1979 eiseres tot cassatie - verder te noemen de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Hertogenbosch en gevorderd de Gemeente te veroordelen aan [verweerder] tegen behoorlijk bewijs van kwijting te betalen een bedrag van f. 3.216,--, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 1 juli 1977, althans vanaf 14 november 1979, tot de dag der algehele voldoening.

Nadat de Gemeente tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 24 September 1982 de vordering toegewezen.

Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.

Bij arrest van 7 maart 1984 heeft het Hof het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2.
Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten.

De Advocaat-Generaal Franx heeft een conclusie en een aanvullende conclusie genomen; hij concludeerde telkens tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander Hof.

3. Beoordeling van de middelen

3.1.1 Voor wat betreft de feiten, de achtergronden van het geschil, de in rechte ingenomen standpunten en 's Hofs oordelen dienaangaande kan in cassatie van het volgende worden uitgegaan.

3.1.2 Voor wat de feiten betreft kan als uitgangspunt dienen:

(I.) Art. 33 van de Algemene Politieverordening voor de Gemeente

Heesch (APV) luidt, voor zover thans van belang:

"1. Het is zonder vergunning van burgemeester en wethouders niet geoorloofd, daartoe niet bevoegd:

a. een uitweg te maken naar de weg;

b. van de weg gebruik te maken voor het maken of hebben van een uitweg;

c. verandering aan te brengen in een bestaande uitweg naar de weg."

Daarbij moet ingevolge art. 1 APV onder "weg", voor zover thans van belang, worden verstaan:

"wegen, paden of trottoirs, welke voor openbaar verkeer openstaan, alsmede (...) tot die wegen behorende bermen en zijkanten, (...) open afritten, glooiïngen, (...) en andere van de weg deel uitmakende of daarmede rechtstreeks verbonden werken."

(II.) Door de Raad der Gemeente is op 16 november 1976 vastgesteld de "Regeling ontsluiting partikuliere bouwterreinen" (ROPB);

(III.) Van de ROPB luidde de aanhef:

"De Raad der gemeente Heesch ;

overwegende, dat artikel 33 van de Algemene Politieverordening voor de gemeente Heesch bepaalt dat het zonder vergunning van Burgemeester en Wethouders niet geoorloofd is een uitweg te maken naar een weg, die aan de gemeente in eigendom toebehoort;

dat het wenselijk is bij voorgenomen bebouwing van het uit te wegen terrein, de vergunning slechts te verlenen indien en nadat tussen de aanvrager en de gemeente op privaatrechtelijke basis een overeenkomst is gesloten tot verkrijging van een vergoeding voor door haar gemaakte of nog te maken kosten bouwrijp maken van de terreinen waarvoor de vergunning wordt gevraagd;

gezien het voorstel van Burgemeester en Wethouders; gelet op de gemeentewet;"

art.l ROPB luidt:

"1. De vergunning, als bedoeld in art. 33 van de Algemene politieverordening voor de gemeente Heesch wordt bij voorgenomen bebouwing of uitbreiding van bestaande bebouwing op het terrein waarvoor de vergunning wordt gevraagd, eerst verleend nadat tussen aanvrager en de gemeente een privaatrechtelijke overeenkomst is gesloten.

2. De overeenkomst bedoeld in lid 1, regelt de vergoeding die door aanvrager aan de gemeente is verschuldigd wegens door haar gemaakte en/of nog te maken kosten bouwrijp maken van die terreinen."

art.6 lid 2 ROPB luidt:

"2. Tegen het besluit van burgemeester en wethouders tot vaststelling van het vergoedingsbedrag kan betrokkene binnen dertig dagen na verzending van dat besluit in beroep komen bij de gemeenteraad."

(IV.) Bij besluit van de Raad van 21 december 1977 heeft de Gemeente de ROPB onder meer in dier voege gewijzigd dat met ingang van 21 november 1977 uit de aanhef de woorden "gelet op de gemeentewet" zijn geschrapt; deze wijziging is daarmede toegelicht dat deze woorden "dienen te vervallen, aangezien de Regeling niet steunt op de gemeentewet, doch een privaatrechtelijke regeling is"; de Hoge Raad tekent hierbij aan dat voor de hand ligt aan te nemen dat deze wijziging verband houdt met de uitspraak van de Afd. Rechtspraak van de Raad van State van 1 September 1977, Gemeentestem 6472; AB 1977, 366 die in gemeentelijke kringen opzien heeft gebaard;

(V.) Nadat [verweerder] op 22 januari 1977 aan de Gemeente een bouwvergunning voor een rundveestal had gevraagd, heeft de Gemeente hem, overeenkomstig de ROPB, bij schrijven van 13 juni 1977 een reeds vanwege de Gemeente ondertekende acte toegezonden, houdende een overeenkomst ex art. 1 van de Regeling Ontsluiting Particuliere Bouwterreinen, bij welke overeenkomst [verweerder] zich "in verband met de verzwaring van een uitweg naar de [a straat] , t.b.v. een te bouwen schuur verplichtte", "voordat met de bouw zal worden aangevangen", de ter zake door de Gemeente op f. 3.216,-- vastgestelde vergoeding te betalen en de Gemeente hem toestemming verleende "tot het verzwaren en gebruiken" van de door hem "benodigde uitweg ten behoeve van" voormelde bouw;

(VI.) [verweerder] heeft ondanks uitnodiging daartoe van de Gemeente de door de Gemeente van de overeenkomst opgemaakte acte niet mede ondertekend; het Hof heeft geoordeeld dat dit feit niet van belang is omdat beide partijen aan de overeenkomst uitvoering hebben gegeven: [verweerder] heeft voormeld bedrag betaald aan de Gemeente en de Gemeente heeft de gevraagde bouwvergunning verleend.

(VII.) Bij schrijven van 31 October 1979 heeft [verweerder] de Gemeente verzocht over te gaan tot restitutie van voormeld bedrag, welk verzoek de Gemeente bij schrijven van 13 november 1979 heeft afgewezen.

3.1.3 Voor wat betreft de achtergronden van het geschil zij het volgende aangestipt:

( a) Bij arrest van 2 februari 1966, NJ 1966, 415 ("Hoogeloon") heeft de Hoge Raad onder meer geoordeeld dat met de in art. 14 Wegenwet aan de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van een openbare weg opgelegde plicht alle verkeer over die weg alsmede de uitvoering van alle werken voor aansluiting van wegen en uitwegen te dulden, niet in strijd hoeft te zijn dat een rechthebbende en onderhoudsplichtige gemeente als eigenares van de grond, waarop een weg is aangelegd, voor het verlenen van het recht van uitweg aan eigenaren van aan die weg belendende bouwterreinen het betalen van een geldsom bedingt; het "uitwegvergunningstelsel" dat in deze uitspraak aan de orde was, berustte, gelijk de Hoge Raad het formuleerde, "op de aan de Gemeente als eigenares toekomende bevoegdheid voor het verlenen van een recht van uitweg naar haar eigendom de betaling van een geldsom te verlangen"; ook de verdere toen tegen dat stelsel aangevoerde bezwaren heeft de Hoge Raad van de hand gewezen.
(b) Reeds voor "Hoogeloon" was de vraag of een dergelijk uitwegvergunningstelsel rechtens aanvaardbaar is, omstreden; het arrest is door de annotatoren over het algemeen gecritiseerd en ook in de latere litteratuur bestreden; die latere litteratuur, die dateert van rond de tijd waarin de Gemeente de ROPB vaststelde, nam in de regel aan dat uit verscheidene uitspraken van de Kroon bleek dat deze een dergelijk uitwegvergunningstelsel ongeoorloofd oordeelde.
(c) Bij uitspraak van 1 September 1977, Gemeentestem 6472, AB 1977, 366 ("Maastricht I") heeft de Afdeling rechtspraak van de Raad van State met betrekking tot een dergelijk uitwegvergunningstelsel een van "Hoogeloon" afwijkend standpunt ingenomen: de Afdeling oordeelde dat onder het gebruik overeenkomstig de bestemming dat de rechthebbende op een openbare weg moet dulden, mede moet worden verstaan "het gebruik van de weg ten behoeve van de ontsluiting van aan die weg grenzende terreinen, waartoe het uitwegen op die weg dient te worden gerekend". De Afdeling leidde daaruit af zowel dat de "Bijdrageregeling ontsluiting particuliere bouwterreinen" op grond waarvan de gemeente Maastricht van betrokkene een geldsom had gevorderd ter verkrijging van een recht van uitweg naar een openbare weg, in strijd was met art. 14 Wegenwet "en derhalve onverbindend", als ook dat het besluit "waarbij deze heffing is opgelegd, is genomen in strijd met de wet" en op die grond "in aanmerking komt voor vernietiging". Deze visie op uitwegvergunningstelsels als bovenbedoeld is inmiddels vaste jurisprudentie van de Afdeling.

Aangenomen mag worden dat deze jurisprudentie voor degenen die bij de Afdeling met succes tegen "heffing" van een bijdrage zijn opgekomen, ten gevolge heeft gehad dat zij deze bijdrage, zo zij reeds was voldaan, terugbetaald hebben gekregen. Opmerking verdient ook dat een aantal gemeenten die uitwegvergunningstelsels als hier bedoeld hebben gehanteerd, vrijwillig is overgegaan tot terugbetaling van alle in het kader daarvan "geheven" bijdragen.
(d) Tot haar onder (c) bedoelde uitspraak is de Afdeling kunnen komen omdat zij, hoewel ook in de "Bijdrageregeling ontsluiting particuliere bouwterreinen" van de gemeente Maastricht sprake is van "privaatrechtelijke toestemmingen tot uitwegen op aan de gemeente in eigendom toebehorende (...) wegen", van oordeel was dat de op grond van die Bijdrageregeling van betrokkene gevorderde bijdrage, ondanks de aanduiding privaatrechtelijk, niet berustte op een rechtshandeling naar burgerlijk recht, maar op een beschikking in de zin van de Wet Arob. Hoewel de voor deze kwalificatie gegeven motivering die in de litteratuur is gecritiseerd in latere uitspraken ietwat is bijgesteld, is ook deze visie inmiddels vaste rechtspraak van de Afdeling.

( e) Bij uitspraak van 21 juni 1979 (in de onderhavige procedure door [verweerder] overgelegd) heeft de Afdeling rechtspraak geoordeeld dat weigering van een gemeente tot terugbetaling van een ingevolge een bijdrageregeling als onder (c) en (d) bedoeld aan die gemeente betaalde vergoeding voor het verkrijgen van toestemming tot uitwegen op een openbare weg "een aangelegenheid van geheel privaatrechtelijke aard betreft", "dan ook niet anders kan worden gezien dan als een weigering een rechtshandeling naar burgerlijk recht te verrichten" en dus niet geacht kan worden een beschikking te behelzen waartegen op grond van de Wet Arob kan worden opgekomen. Ook deze visie die in latere uitspraken ietwat anders is gemotiveerd (vgl. Afdeling rechtspraak 27 maart 1981, AB 1981, 323 "Maastricht 11"), is inmiddels vaste rechtspraak van de Afdeling.

3.1.4 Op de onder 3.1.3 geschetste achtergrond heeft [verweerder] zich te dezen beroepen ter verklaring waarom hij zich, na de hiervoor 3.1.2 bedoelde weigering van de Gemeente , tot de burgerlijke rechter heeft gewend met de onderwerpelijke vordering die ertoe strekt dat de Gemeente zal worden veroordeeld tot terugbetaling van het hiervoor onder 3.1.2 genoemde bedrag dat hij haar, naar hij heeft gesteld, op grond van een wegens strijd met art. 14 Wegenwet nietige overeenkomst, en bijgevolg onverschuldigd heeft betaald.

Voor wat betreft het daartegen door de Gemeente aangevoerde verweer is het Hof kennelijk uitgegaan van de door de Gemeente in hoger beroep voorgedragen versie die als volgt kan worden samengevat.
Primair betoogde de Gemeente dat zij voormelde betaling weliswaar had bedongen in het kader van een met haar, als eigenares van de betrokken weg, gesloten overeenkomst waarbij zij in die kwaliteit een (privaatrechtelijke) toestemming verleende om op die weg uit te wegen het verkrijgen van hoedanige toestemming zij, als overheid, als voorwaarde stelde voor het verlenen van de ingevolge art. 33 APV vereiste (publiekrechtelijke) uitwegvergunning maar dat op grond van de hiervoor onder 3.1.3 bedoelde jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak moet worden aangenomen dat de betaling "in wezen" berustte op "een heffing", dus op een beschikking in de zin van de Wet Arob. Daaruit volgt, aldus de Gemeente , dat nu [verweerder] heeft verzuimd tegen die beschikking de in art. 6 lid 2 ROPB in verbinding met genoemde wet voorziene administratiefrechtelijke rechtsgang te volgen, de burgerlijke rechter ervan moet uitgaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van totstandkoming, als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en deswege moet aannemen dat de op deze beschikking berustende betaling niet onverschuldigd is. Opmerking verdient hierbij dat het Hof begrijpelijkerwijze in deze stellingen besloten heeft geacht dat de "betrokken weg", d.w.z. de onder 3.1.2 onder (V) bedoelde [a straat] , een weg is in de zin van art. 33 APV, een openbare weg is, en dat deze weg aan de Gemeente in eigendom toebehoort Subsidiair beriep de Gemeente zich op "Hoogeloon" en betoogde zij op grond van dat arrest dat ook indien moet worden aangenomen dat de onderwerpelijke betaling berust op een privaatrechtelijke overeenkomst, de vordering tot terugbetaling moet worden ontzegd omdat deze overeenkomst niet nietig was, althans omdat, nu de Gemeente in goed vertrouwen op dat arrest heeft gehandeld, de opgelegde en betaalde vergoedingen in stand behoren te blijven.

3.1.5 De Rechtbank heeft de vordering tot terugbetaling toegewezen en ook het Hof, dat het geschil in volle omvang (zij het uiteraard binnen de door de grieven getrokken grenzen) zelfstandig heeft onderzocht (rechtsoverweging 1), heeft die vordering toewijsbaar geoordeeld (rechtsoverweging 6). De redenering die het Hof tot dit oordeel heeft geleid, komt daarop neer dat te dezen niet ter zake doet of de rechtshandeling op grond waarvan [verweerder] de onder 3.1.2 bedoelde betaling aan de Gemeente heeft verricht, wordt gekwalificeerd als een privaatrechtelijke overeenkomst dan wel als een publiekrechtelijke beschikking in de zin van de Wet Arob. Indien die rechtshandeling zoals het Hof primair meent te dezen behoort te worden gekwalificeerd als een privaatrechtelijke overeenkomst, dan is de betaling onverschuldigd omdat deze overeenkomst wegens strijd met art. 14 Wegenwet nietig is (rechtsoverwegingen 2 en 4). Indien die rechtshandeling zoals het Hof subsidiair aanneemt moet worden gekwalificeerd als een beschikking in de zin van de Wet Arob, dan is de betaling eveneens onverschuldigd omdat er onder de bijzondere omstandigheden van het gegeven geval ervan mag en moet worden uitgegaan dat deze beschikking die is gegeven krachtens een wegens strijd met de wet onverbindende regeling, ook zelf wegens strijd met de wet rechtskracht ontbeert (rechtsoverweging 5).
Dat de Gemeente , naar haar stelling, heeft gehandeld in goed vertrouwen op "Hoogeloon", staat, naar 's Hofs oordeel, aan toewijzing van de vordering wegens onverschuldigde betaling niet in de weg (rechtsoverweging 3).

3.2.1 De onder 3.1.5 weergegeven opzet van 's Hofs gedachtengang doet vooreerst de door onderdeel 1 van middel I aan de orde gestelde vraag rijzen of het Hof terecht heeft geoordeeld dat art. 14 Wegenwet de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van een weg gebiedt "om te duiden dat aan die weg wonenden zich middels een uitweg toegang tot en gebruik van de weg verzekeren" (rechtsoverweging 2.2), alsmede dat daaruit volgt dat het door de Gemeente bedingen van de onderhavige vergoeding voor het verlenen van vorenbedoelde toestemming om de uitweg naar de [a straat] te verzwaren in strijd is met de wet (rechtsoverweging 2.1 in verbinding met rechtsoverweging 4.1).

3.2.2 De onder 3.2.1 geformuleerde vraag komt erop neer of met betrekking tot door de overheid ontwikkelde uitwegvergunningstelsels moet worden vastgehouden aan "Hoogeloon", dan wel de met "Maastricht I" ingezette, vaste jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State moet worden gevolgd. Daarbij moet voorop worden gesteld dat het oordeel over de vraag of dergelijke uitwegvergunning stelsels rechtens aanvaardbaar zijn, typisch behoort tot die vragen tot het beantwoorden waarvan de Afdeling rechtspraak van de Raad van State is geroepen. Dat reeds pleit ervoor de vaste jurisprudentie van de Afdeling te volgen. Daar komt bij dat, zoals reeds vermeld, de vraag of dergelijke uitwegvergunningstelsels rechtens aanvaardbaar zijn, al vóór "Hoogeloon" omstreden was en dat dit arrest over het algemeen is afgekeurd, terwijl ook de Kroon enige uitspraken heeft gedaan waaruit kan worden afgeleid dat zij dergelijke stelsels afkeurt (hiervoor 3.1.3 onder (b)).
Een en ander leidt tot de slotsom dat de onder 3.2.1 geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord, zodat onderdeel 1 van middel I faalt.

3.2.3 Onderdeel 2 van dit middel faalt voor zover het zich met motiveringsklachten keert tegen 's Hofs onder 3.2.1 bedoelde oordelen: die oordelen zijn niet onbegrijpelijk en behoefden tegenover de stellingen van de Gemeente , zoals het Hof die kennelijk heeft begrepen (hiervoor 3.1.4), geen nadere motivering. Voor zover dit onderdeel klaagt over onjuiste uitleg van art. 33 APV faalt het, omdat uit 's Hofs arrest niet blijkt dat het college heeft geoordeeld dat voor de toepassing van die bepaling de eigendom van de weg die overigens vermoed wordt bij de gemeente te zijn door welke de weg wordt onderhouden een rol speelt. Voor zover het onderdeel klaagt over onjuiste uitleg van de ROPB kan het reeds daarom niet tot cassatie leiden omdat de ROPB niet kan worden aangemerkt als recht in de zin van art. 99 RO.

3.2.4 Ook onderdeel 3 van middel I is vergeefs voorgesteld en wel reeds omdat het Hof begrijpelijkerwijs in de stellingen van de Gemeente in hoger beroep geen grief heeft gelezen tegen de kennelijk op art. 1 tweede lid ROPB gebaseerde vaststelling van de Rechtbank (rechtsoverweging 31) dat de Gemeente "met het aangaan van de betreffende privaatrechtelijke overeenkomst in werkelijkheid beoogde een vergoeding te verkrijgen voor de door haar gemaakte en nog te maken kosten bouwrijp maken van de terreinen waarvoor de vergunning wordt gevraagd".

3.2.5 Uit hetgeen hiervoor onder 3.2.2 is overwogen volgt dat de eerste klacht van onderdeel 4 van het middel faalt. De tweede klacht berust op een verkeerde lezing van 's Hofs arrest en mist dus feitelijke grondslag: de in deze klacht bedoelde passage van rechtsoverweging 4.3 bevat geen eigen oordeel van het college.

3.3.1 De onder 3.1.5 weergegeven opzet van 's Hofs gedachtengang vergt vervolgens beantwoording van de door de middel en II en III aan de orde gestelde vraag of het Hof het primaire betoog van de Gemeente - kort gezegd: dat de betaling berust op een beschikking met formele rechtskracht (hiervoor 3.1.4) - terecht heeft verworpen.

3.3.2 Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob), de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel óók dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, áls daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval.

In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat in gevallen als het onderhavige alleen daarom moet worden aangenomen dat (mede) sprake is van een beschikking waartegen destijds beroep heeft opengestaan ingevolge de Wet Arob, omdat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ongetwijfeld ten einde de rechtsbescherming van de betrokken burgers uit te breiden in het kader van haar hiervoor in 3.1.3 sub (c) en (d) bedoelde rechtspraak bereid is gebleken in de rechtshandeling waarop betalingen als de 1itigieuze berusten, ondanks haar duidelijk privaatrechtelijke gedaante, (mede) een beschikking in de zin van genoemde wet te ontwaren. Uit de op dit punt op "Maastricht I" (1 September 1977) en de daarop volgende uitspraken van de Afdeling uitgeoefende kritiek mag echter worden afgeleid dat het in de vóór 1 September 1977 gelegen periode waarin ingevolge art. 6 ROPB voor [verweerder] beroep tegen de in het schrijven van de Gemeente van 13 juni 1977 verscholen beschikking open stond, bepaald geenszins voor de hand lag een dergelijk beroep mogelijk te achten. Dat [verweerder] zulk een beroep achterwege heeft gelaten, valt hem derhalve niet aan te rekenen. Daar komt bij dat, zoals de Rechtbank het treffend heeft geformuleerd (rechtsoverweging 17), "overduidelijk (blijkt) dat de Gemeente (...) al het mogelijke heeft gedaan om aan haar handelen tegenover [verweerder] het karakter te geven van een overeenkomst naar burgerlijk recht". Blijkens zijn rechtsoverwegingen 4.3 en 4.4 heeft ook het Hof dit punt van belang geoordeeld: in deze overwegingen ligt besloten dat het Hof daarom primair van mening was dat de rechtshandeling op grond waarvan de litigieuze betaling is verricht, behoort te worden beschouwd als een privaatrechtelijke overeenkomst, omdat het de Gemeente , nu zij de ROBP gelijk blijkt uit de door het Hof in rechtsoverweging 4.3 opgesomde omstandigheden "principieel en doordacht heeft opgezet en uitgewerkt" als een regeling van privaatrechtelijke aard ingevolge welke betalingen als te dezen gedaan, berusten op, immers worden verricht ter voldoening aan een met haar als eigenaar gesloten, uitdrukkelijk als privaatrechtelijk betitelde overeenkomst, niet meer vrijstaat thans, in deze procedure voor de burgerlijke rechter, aan [verweerder] tegen te werpen dat zijn betaling ("in wezen") berust op, immers is verricht ter voldoening aan een publiekrechtelijke "heffing", een beschikking in de zin van de Wet Arob.

Deze argumentatie van het Hof spoort met de gedachte dat de hiervoor onder 3.1.3 geschetste jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak ertoe strekt de rechtsbescherming van burgers die met een uitwegvergunningstelsel als het onderhavige worden geconfronteerd, uit te breiden. Vóór die jurisprudentie konden zulke burgers, wanneer zij de wettigheid van de van hen in dit kader gevergde betaling wilden betwisten, deze binnen de door de Wet van 31 oktober 1924, Stbl. 482 getrokken grenzen voor de burgerlijke rechter als onverschuldigd terugvorderen. Bedoelde jurisprudentie leidt, voor zover nodig, óók tot terugbetaling van reeds betaalde bijdragen, maar stelt betrokkenen bovendien en vooral in staat zich reeds op voorhand tegen het vergen van zulk een bijdrage te verweren. Van deze uitbreiding van de rechtsbescherming kunnen zij echter slechts profiteren indien en zolang voor hen tegen de desbetreffende heffing nog administratiefrechtelijk beroep open staat. Voor degenen voor wie dat niet meer het geval is omdat zij, misleid door het burgerrechtelijk uiterlijk van het stelsel, die mogelijkheid van beroep niet tijdig hebben onderkend -, zou die jurisprudentie indien het primaire standpunt van de Gemeente als juist zou moeten worden aanvaard neerkomen op een vermindering van de rechtsbescherming, aangezien zij dan immers, hoewel uit die jurisprudentie onmiskenbaar voortvloeit dat betalingen als de onderhavige van hen in strijd met de wet zijn "geheven", deze niet meer voor de burgerlijke rechter als onverschuldigd betaald kunnen terugvorderen, ook niet binnen de door voormelde wet getrokken grenzen.

Tenslotte dient, als in dit kader van belang, te worden opgemerkt dat de in de eerste alinea van deze overweging (3.3.2) vooropgestelde regel mede ertoe strekt te voorkomen dat de burgerlijke rechter inzake vragen waarover ook de administratieve rechter tot oordelen is geroepen, tot een ander oordeel komt dan deze. Dit gevaar dreigt als te dezen wordt afgeweken van die regel niet: zowel [verweerder] , als Rechtbank en Hof hebben zich immers geconformeerd aan de hiervoor onder 3.1.3 bedoelde vaste jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak en, gelijk hiervoor onder 3.2.2 overwogen, hebben zij dat terecht gedaan.

De voorgaande omstandigheden wettigen in onderling verband en samenhang de slotsom dat, indien de rechtshandeling op grond waarvan [verweerder] de onder 3.1.2 bedoelde betaling aan de Gemeente heeft verricht, wordt gekwalificeerd als een beschikking in de zin van de Wet Arob, de omstandigheid dat [verweerder] heeft verzuimd gebruik te maken van de beroepsmogelijkheden welke die wet hem dan bood, de burgerlijke rechter niet ervan behoeft te weerhouden zelf te oordelen dat deze beschikking, als in strijd met de wet genomen, niet als een rechtsgeldige titel van betaling kan worden aangemerkt.

3.3.3 Nu, gelijk hiervoor onder 3.1.5 is gebleken, ook het Hof tot deze slotsom is gekomen, falen de middelen II en III, wat er ook zij van de door het Hof voor zijn oordeel bijgebrachte gronden.

3.4.1 Tenslotte moet de door middel IV aan de orde gestelde vraag onder ogen worden gezien: heeft het Hof terecht het verweer verworpen dat de Gemeente ontleende aan haar stelling dat zij "heeft gehandeld" - wat het Hof, blijkens zijn rechtsoverweging 3.4, heeft verstaan als: dat zij de ROPB heeft ingevoerd en ten aanzien van [verweerder] toegepast - in goed vertrouwen op "Hoogeloon"?

3.4.2 Onderdeel 1 van dit middel mist feitelijke grondslag voor zover het tot uitgangspunt kiest dat de Gemeente heeft gehandeld in "goed vertrouwen" op "Hoogeloon". In 's Hofs rechtsoverweging 3.4 ligt besloten dat naar 's Hofs oordeel te dezen van "goed", d.w.z. gerechtvaardigd vertrouwen geen sprake is, omdat de Gemeente er niet op mocht vertrouwen dat de Hoge Raad bij zijn in dat arrest neergelegde opvatting zou blijven en nog minder dat deze opvatting door de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, als deze zich ooit over uitwegvergunningstelsels als in "Hoogeloon" aan de orde zou moeten uitspreken, zou worden gevolgd. Voor zover onderdeel 3c van dit middel zich tegen dit oordeel keert, faalt het. In het midden kan blijven onder welke omstandigheden vertrouwen dat de hoogste rechter bij een bepaalde rechtsopvatting zal blijven volharden, bescherming verdient. Uit hetgeen hiervoor in 3.1.3 (b) is overwogen volgt immers dat het Hof in elk geval terecht heeft geoordeeld dat voor wat betreft "Hoogeloon" voor zulk een vertrouwen geen grond was.

Overigens faalt onderdeel 1 van het middel ook indien wèl van "goed vertrouwen" van de Gemeente zou moeten worden uitgegaan: aan de toewijzing van deze vordering uit onverschuldigde betaling staat niet in de weg de enkele omstandigheid dat de Gemeente die de betaling bedong en ontving, meende en mocht menen dat zij daartoe gerechtigd was; evenmin staat daaraan in de weg dat [verweerder] de gevraagde betaling heeft verricht zonder tegen het vragen daarvan bezwaar te maken.

3.4.3 Aan onderdeel 2 van middel IV ligt, mede blijkens de daarop gegeven toelichting, de stelling ten grondslag dat het Hof, nu de litigieuze betaling heeft plaatsgevonden vóór "Maastricht I", bij de beantwoording van de vraag of die betaling onverschuldigd was, niet de aan die uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ten grondslag liggende uitleg van art. 14 Wegenwet had mogen volgen. Ook afgezien van hetgeen hiervoor onder 3.2.2 is overwogen, kan deze stelling niet als juist worden aanvaard. Geen rechtsregel belette het Hof aan zijn beslissing in het kader van het onderhavige uitwegvergunningstelsel die uitleg van art. 14 van de Wegenwet ten grondslag te leggen, welke het voor de juiste hield. Het feit dat de Hoge Raad in 1966 anders en de Afdeling rechtspraak in 1977, eerst na de betaling door [verweerder] , evenzo had geoordeeld, behoefde het Hof daarvan niet te weerhouden. Onderdeel 2 faalt derhalve.

3.4.4 Uit het voorgaande volgt dat onderdeel 3 van middel IV geen behandeling behoeft.

4. Beslissing

De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op f. 456,30 aan verschotten en f. 1.700,— voor salaris.

Dit arrest is gewezen door vice-president Ras als voorzitter en de raadsheren Martens, De Groot, Hermans en Bloembergen, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op
16 mei 1986.

Uitzondering op gebondenheid burgerlijke rechter aan beschikking met formele rechtskracht in het kader van uitwegvergunningstelsel

Uitspraak