ECLI:NL:PHR:2023:79

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer22/00881

Zitting13 januari 2023

CONCLUSIE

W.L. Valk

In de zaak

[eiseres]

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)

Partijen worden hierna verkort aangeduid als [eiseres] respectievelijk de Staat.

1.Inleiding en samenvatting

Deze zaak is het vervolg van het arrest van uw Raad van 14 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:691, en betreft de verhouding tussen de eliminatieregel en een eventuele verwachtingswaarde van het onteigende. Kort gezegd komt het erop neer dat het hof in de door uw Raad in het verwijzingsarrest gebruikte formulering heeft gelezen dat met betrekking tot die verhouding een geheel nieuwe weg is ingeslagen. Mijns inziens bestaat daarvoor geen grond en treft het cassatiemiddel doel.

2.Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:^[1]

(i) Op vordering van de Staat is bij vonnis van 20 juni 2012 vervroegd de onteigening uitgesproken ten name van de Staat van een gedeelte (02.48.68 ha) van een aan [eiseres] toebehorend [perceel] . In het onteigeningsvonnis is het aan [eiseres] te betalen voorschot op de schadeloosstelling bepaald op € 182.469,―.

(ii) De onteigening is geschied ter uitvoering van het Koninklijk Besluit van 7 december 2011, nr. 11.002971 (Stcrt. 2012, 1874), waarin (onder meer) ter onteigening is aangewezen het hiervoor genoemde perceelsgedeelte ten behoeve van de aanleg van de Rijksweg A4 om Steenbergen met bijkomende werken, in de gemeenten Bergen op Zoom en Steenbergen.

(iii) Het onteigeningsvonnis is op 31 juli 2012 ingeschreven in de openbare registers.

(iv) Nadat bij beschikking van 4 juni 2012 aan deskundigen is opgedragen de schadeloosstelling te begroten, hebben de deskundigen in hun rapport de aan [eiseres] te betalen schadeloosstelling begroot op € 168.000,― als zijnde de waarde van het onteigende gedeelte van het perceel. De deskundigen hebben de waardevermindering van het overblijvende noordelijk gedeelte van het perceel en de overige schade op nihil vastgesteld omdat volgens hen per saldo een voordeel resteert voor [eiseres] vanwege waardevermeerdering van het overblijvend zuidelijk perceelsgedeelte.

2.2

Bij vonnis van 24 juni 2015^[2]heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant, locatie Middelburg, overeenkomstig het advies van de deskundigen het voordeel wegens aanwezige bodembestanddelen, de waardevermindering van het overblijvende deel van het perceel en de inkomensschade en bijkomende schade op nihil gesteld en de aan [eiseres] toekomende schadeloosstelling vastgesteld op € 168.000,―. Daarnaast heeft de rechtbank [eiseres] veroordeeld om het bedrag waarmee het betaalde voorschot het bedrag van de vastgestelde schadeloosstelling te boven gaat van € 14.469,― aan de Staat terug te betalen, vermeerderd met 1,6% rente daarover vanaf 31 juli 2012 tot 24 juni 2015 en vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 24 juni 2015.

2.3

De Hoge Raad heeft bij arrest van 14 april 2017^[3]laatstgenoemd vonnis vernietigd en het geding ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch.

2.4

Bij arrest van 18 januari 2022 heeft het hof de aan [eiseres] toekomende schadeloosstelling vastgesteld op € 177.569,―. Voorts heeft het hof [eiseres] veroordeeld om aan de Staat terug te betalen het bedrag waarmee het betaalde voorschot het bedrag van de vastgestelde schadeloosstelling te boven gaat, zijnde een bedrag van € 4.900,―, vermeerderd met 1,6% rente daarover vanaf 31 juli 2012 tot 24 juni 2015 en vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 24 juni 2015.

2.5

De belangrijkste overwegingen van het hof, voor zover in cassatie van belang, laten zich als volgt samenvatten:

De grenzen van de rechtsstrijd na de verwijzing

a. Het hof stelt voor de behandeling na verwijzing de maatstaf voorop dat ingevolge art. 424 Rv de verwijzingsrechter de behandeling van het geding dient voort te zetten en te beslissen met inachtneming van de uitspraak van de Hoge Raad. Daarbij is uitgangspunt dat hij de zaak behandelt in de stand waarin deze zich bevond toen de door de Hoge Raad vernietigde uitspraak werd gewezen en dat hij is gebonden aan de in die uitspraak gegeven beslissingen die in cassatie niet of nauwelijks zijn bestreden. Dit brengt mee dat in het geding na verwijzing geen plaats is voor het aanvoeren van nieuwe feiten en omstandigheden, maar partijen mogen zich wel beroepen op (wijziging van) feiten en omstandigheden die zich na de vernietigde uitspraak (heeft) hebben voorgedaan met inachtneming van de grenzen van de rechtsstrijd (HR 22 oktober 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC2998). Deze maatstaf geldt ook voor eiswijziging na verwijzing, waarbij evenwel dient te worden beoordeeld of de eiswijziging (niet) in strijd is met de eisen van de goede procesorde (HR 15 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2360). Van een dergelijke strijd is sprake ingeval van onredelijke bemoeilijking van de verdediging dan wel onredelijke vertraging van het geding (HR 28 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC2914). (onder 5.1.1)

b. De klachten van middel 1 en 2 heeft de Hoge Raad laten slagen, omdat de rechtbank ten aanzien van elk van de planologische stukken uit de jaren 2004-2014 had moeten beoordelen “of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend”. In het kader van de door [eiseres] gestelde verwachtingswaarde op de peildatum dient het hof dit alsnog te beoordelen. (onder 5.1.2)

De verdere beoordeling na verwijzing – verwachtingswaarde / waardevermindering

c. Ingevolge art. 40 Ow is de schadeloosstelling een volledige vergoeding voor alle schade die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt. De schadeloosstelling is niet bedoeld om de onteigende in een betere vermogenstoestand te brengen dan zonder de onteigening het geval zou zijn geweest, zodat eventuele voordelen van de onteigening met de nadelen van de onteigening worden verrekend. Volgens art. 40c Ow wordt bij de bepaling van de schadeloosstelling geen rekening gehouden met voor- en nadelen die worden veroorzaakt door het werk waarvoor is onteigend, overheidswerken die in verband staan met dat werk en/of plannen waarop dat werk of die overheidswerken zijn gebaseerd. (onder 6.1.1)

d. Het werk waarvoor is onteigend, is de Rijksweg A4 om Steenbergen met bijkomende werken (hierna: A4). Het bedrijventerrein Reinierpolder maakt daarvan geen onderdeel uit. Het hof begrijpt de uitspraak van de Hoge Raad zo dat niet alleen geen rekening wordt gehouden met voor- en nadelen die worden veroorzaakt door het werk waarvoor de zaak is onteigend, samenhangende overheidswerken en/of plannen daarvoor, maar ook met voor- en nadelen die worden veroorzaakt door plannen voor een ander werk (de plannen voor bedrijventerrein Reinierpolder), indien in die plannen wordt voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend. (onder 6.1.2)

e. Of op de peildatum verwachtingen bestonden over een uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder in de richting van het onteigende wordt beoordeeld aan de hand van de volgende stukken:

‒ het Provinciale Uitwerkingsplan van 2004;

‒ de Gebiedsvisie van 14 november 2007;

‒ de Structuurvisie van 1 oktober 2010;

‒ de Verordening Ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant;

‒ de Structuurvisie 2012 van de gemeente Steenbergen van januari 2012;

‒ de Structuurvisie 2012 Partiele Herziening vastgesteld op 2 juli 2014. (onder 6.1.3)

f. Deze stukken betreffen geen plannen voor de A4, het werk waarvoor is onteigend. Het hof beoordeelt voor elk van de stukken of de plannen daarin voor uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder op het perceel van [eiseres] , voortbouwen op (voldoende) concrete plannen voor de A4. (onder 6.1.4)

Plannen voor de A4

g. De eerste planvorming rond de A4 is van 1980. Zowel een westelijke variant als een oostelijke variant van het beoogde tracé is overwogen en beide zijn met elkaar vergeleken. De oostelijke variant liep niet over het perceel van [eiseres] . Het tracébesluit waarin deze variant was vervat, is in 2001 door de Raad van State vernietigd. In maart 2007 heeft de minister gekozen voor de westelijke variant, welke keuze is uitgewerkt in het ontwerp-tracébesluit A4 Dinteloord-Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen, dat op 16 maart 2010 ter inzage is gelegd. (onder 6.2.1)

h. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag op welk moment het plan voor de A4 voldoende concreet was. (onder 6.2.2)

i. Het hof laat in het midden op welk moment in de periode 2004-2014 het plan voor de A4 voldoende concreet was en beoordeelt voor elk van de hiervoor (onder e) vermelde stukken afzonderlijk of reeds sprake was of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend. Volgens het hof gaat het er uiteindelijk om of al dan niet valt te verwachten dat ook zonder (het plan voor) het werk waarvoor wordt onteigend, de uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder in het desbetreffende ruimtelijk plan zal worden gerealiseerd. (onder 6.2.3)

j. Niet ter discussie staat dat in de ruimtelijke plannen daterend van vóór de hiervoor (onder e) vermelde stukken uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder niet werd voorzien in de richting van het perceel van [eiseres] . Ook staat niet ter discussie dat op het perceel van [eiseres] in eerdere gemeentelijke en provinciale plannen alleen werd voorzien in agrarische ontwikkeling. Het hof zal voor elk van de hiervoor vermelde stukken afzonderlijk beoordelen in hoeverre met de daarin opgenomen bestemming voor het onteigende perceel wordt voortgebouwd op (plannen voor) de A4 en daarmee of (het plan voor) de A4 daarin voldoende concreet was. (onder 6.2.4)

Ad a Het provinciale Uitwerkingsplan van 2004

k. Onder verwijzing naar het deskundigenrapport stelt het hof vast dat het Uitwerkingsplan het eerste ruimtelijke plan is waarop het perceel van [eiseres] wordt aangeduid als mogelijke uitbreidingslocatie bedrijventerrein. Deze bestemming is naar het oordeel van het hof gekoppeld aan de komst van het tracé van de A4. Het plan voor de A4 is daarmee naar het oordeel van het hof (voldoende) concreet en de mogelijke bestemming uitbreiding bedrijventerrein bouwt daarop voort. Daaraan doet niet af dat het tracé voor de A4 uiteindelijk iets zuidelijker is aangelegd dan aangegeven op de kaart van het Uitwerkingsplan. (onder 6.3.1 en 6.3.2)

Ad b de Gebiedsvisie van 14 november 2017

l. Uit een passage uit het deskundigenrapport en enkele bewoordingen van de Gebiedsvisie blijkt naar het oordeel van het hof dat de te verwachten functiewijzigingen zijn gekoppeld aan de aanleg van de A4, waardoor er aan de noord- en westzijde van Steenbergen agrarische gronden worden afgesneden van het omliggende land. Uit het deskundigenrapport en de daarbij behorende kaart blijkt dat de bestemming bedrijventerrein Reinierpolder Noord het tracé van de A4 volgt en alleen geldt voor gronden die ten zuiden/oosten daarvan zijn gelegen en aansluiten op het bestaande bedrijventerrein. Naar het oordeel van het hof is het plan voor de A4 in de Gebiedsvisie (voldoende) concreet en de bestemming bedrijventerrein Reinierpolder Noord is gelegen ten zuiden/oosten van het op dat moment bekende tracé van de A4 en bouwt naar het oordeel van het hof daarop voort. De planvorming voor het bedrijventerrein was nog in ontwikkeling en volgt duidelijk de contour van de geplande A4. (onder 6.4.2 en 6.4.3)

Ad c de Structuurvisie van 1 oktober 2010

m. Het hof is van oordeel dat aan de Structuurvisie van 1 oktober 2010 geen verwachtingswaarde kan worden ontleend. De bestemming zoekgebied verstedelijking is toegekend aan de gronden die zijn gelegen ten zuiden/oosten van het tracé en aansluiten op het bestaand bedrijventerrein, zodat in die zin de bestemming voortbouwt op het tracé van de A4. Het hof volgt niet het betoog van [eiseres] dat uit een uitvergroting van de bij structuurvisie behorende kaart blijkt dat deze bestemming geldt voor zijn gehele perceel, zodat de bestemming niet voortbouwt op het tracé. Het hof acht niet aannemelijk dat een redelijk handelend koper uit de kaart behorend bij de structuurvisie afleidt dat op het perceel van [eiseres] ook ten noorden van de A4 en daarmee los van het tracé een bedrijventerrein zou mogen worden ontwikkeld. (onder 6.5.2)

n. De door [eiseres] ingebrachte uitsnede van een Structuurvisie RO maakt, voor zover het de provinciale structuurvisie betreft, het oordeel van het hof niet anders. Voor zover de uitsnede een ander plan betreft, kan dat naar het oordeel van het hof niet worden meegenomen in de beoordeling, omdat de uitsnede dateert uit 2010 en daarom eerder had moeten worden ingebracht. (onder 6.5.3)

Ad d de Verordening Ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant

o. Het plan voor de A4 is in de Verordening Ruimte 2012 naar het oordeel van het hof (voldoende) concreet en de bestemming zoekgebied verstedelijking bouwt daarop voort. De contour van de gronden op de kaart bij dit provinciale plan loopt gelijk aan het tracé van de A4 zoals opgenomen in het provinciale uitwerkingsplan^[4]uit 2004. Naar het oordeel van het hof kan het niet anders dan dat deze contour is afgestemd op het tracé van de A4. Aan het voorgaande doet niet af dat het tracé voor de A4 uiteindelijk iets zuidelijker is aangelegd. (onder 6.6.2)

Ad e de Structuurvisie 2012 van de gemeente Steenbergen van januari 2012

p. Het hof is van oordeel dat uit de geciteerde tekst in het deskundigenrapport blijkt dat de plannen voor de A4 (voldoende) concreet waren en dat de bestemming uitbreiding Reinierpolder daarop voortbouwt en voorts dat de gegeven bestemming afhangt van de ligging van de grond ten opzichte van het tracé van de A4. (onder 6.7.1 en 6.7.2)

Ad f de Structuurvisie 2010 Partiele Herziening vastgesteld op 2 juli 2014

q. Het hof constateert dat dit plan is vastgesteld en ter inzage is gelegd na de peildatum, zodat naar zijn oordeel hieraan geen verwachtingswaarde kan worden ontleend. (onder 6.8)

Conclusie verwachtingswaarde / waardevermindering

r. Het hof concludeert dat de bestemming in de beoordeelde ruimtelijke plannen voortbouwt op concrete plannen voor de A4, althans dat aan die plannen geen verwachtingswaarde op de peildatum kan worden ontleend. Los van de (plannen voor de) A4 waren er geen plannen tot ontwikkeling van het perceel tot bedrijventerrein. (onder 6.9.1)

s. Het hof stelt daarom evenals de deskundigen de totale waarde van het onteigende per peildatum vast op € 168.000,―. (onder 6.9.2)

Naheffing Belastingdienst

t. Het hof neemt de naheffingsaanslag van € 9.569,― mee als bijkomende schade bij het vaststellen van de schadeloosstelling.

2.6

Op 31 januari 2022 heeft [eiseres] – gelet op art. 52 leden 2 en 3 Ow in verbinding met art. 80 Ow tijdig – ter griffie van het hof verklaard cassatieberoep in te stellen tegen het arrest van het hof van 18 januari 2022.

2.7

Op 14 maart 2022 heeft [eiseres] – gelet op art. 53 lid 1 Ow in verbinding met art. 80 Ow tijdig – de akte verklaring cassatie, de procesinleiding en het oproepingsbericht aan de Staat betekend. De Staat heeft verweer gevoerd en zijn standpunt schriftelijk doen toelichten. Namens [eiseres] is gerepliceerd.

3.Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

In deze zaak staat de verhouding tussen de eliminatieregel en een eventuele verwachtingswaarde van het onteigende centraal.

3.2

De onteigende heeft recht op volledige schadeloosstelling, te begroten naar het peilmoment van art. 40a Ow, zijnde veelal het moment dat het vervroegde onteigeningsvonnis wordt ingeschreven. Wat betreft de schade die bestaat in het verlies van het onteigende als zodanig, is de werkelijke waarde bepalend. Die werkelijke waarde is te stellen op de prijs tot stand gekomen bij een veronderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk handelende koper (art. 40b lid 2 Ow). De
eliminatieregeldenkt in dit verband weg de voordelen of nadelen teweeggebracht door het werk waarvoor onteigend wordt en de plannen voor dat werk (art. 40c Ow).^[5]Dit is alleszins redelijk. Toegespitst op een nadeel in verband met het werk dan wel de plannen daarvoor: de vermogenspositie van de onteigende behoort te blijven zoals zij vóór de onteigening was en de onteigenaar behoort zich er niet op te kunnen beroepen dat op de peildatum het werk reeds zijn schaduw vooruit werpt met als gevolg dat de waarde van het onteigende gedeeltelijk is verdampt. Omdat die verdamping het gevolg is van het werk waarvoor wordt onteigend, althans van de plannen daarvoor, is de schadeloosstelling alleen dan volledig, indien bij de bepaling van de werkelijke waarde op de peildatum dat werk en die plannen worden weggedacht.

3.3

Dat eliminatie van een niet-lucratief werk en de plannen ervoor inderdaad redelijk is, laat zich nader illustreren door de planvorming van de overheid in tijd te plaatsen. Daarbij komt als vanzelf ook het begrip ‘verwachtingswaarde’ aan de orde. Ik kies niet willekeurig het voorbeeld van agrarisch gebied waarin de overheid op een gegeven moment, bijvoorbeeld in een structuurvisie, (de mogelijkheid van) een toekomstig bedrijventerrein en een weg voorziet, zonder dat de weg tot het complex van het bedrijventerrein zal behoren (dit laatste in verband met art. 40d Ow). Zolang deze ontwikkeling niet voorzienbaar was (noch in verband met eerdere planvorming, noch in verband met bijvoorbeeld een strategische ligging) werd de waarde van de gronden in het gebied uitsluitend bepaald door de agrarische gebruiksmogelijkheden ervan. Met de verschijning van de structuurvisie is dat anders geworden: de gronden zijn nu meer waard; zij bezitten
verwachtingswaardein verband met de kans op een toekomstige wijziging van de bestemming.^[6]Weliswaar zullen potentiële kopers, behalve met de goede kans dat bepaalde gronden inderdaad de lucratieve bestemming van bedrijventerrein zullen krijgen, ook rekening houden met de kwade kans dat die gronden juist tot weg zullen worden bestemd, alsook met de eveneens kwade kans dat de plannen alsnog over zullen waaien, maar het is aannemelijk dat per saldo een plus resteert: potentiële kopers willen voor de gronden in het gebied meer betalen dan voor agrarische gronden waarvoor geen uitzicht op een bestemmingswijziging bestaat. Welnu, als vervolgens de overheid haar plannen concretiseert door de locatie van de weg te bepalen en nog wat later ten behoeve van het plan voor de weg de desbetreffende gronden onteigent, behoort niet te worden gedaan alsof voor de eigenaren die dit treft nimmer een goede kans heeft bestaan. Die kans heeft wel bestaan, maar is hen door het plan voor het werk en daarmee te vereenzelvigen voorafgaande plannen ontnomen. Anders gezegd, uitsluitend vanwege die plannen is de verwachtingswaarde verdampt. Daarom is het redelijk dat we bij vaststelling van de werkelijke waarde op de peildatum die plannen elimineren.

3.4

Ik sprak zojuist terloops van aan het plan voor het werk voorafgaande plannen die daarmee moeten worden vereenzelvigd. Het is op dit punt dat enige tijd uiterste verwarring heeft geheerst, namelijk naar aanleiding van vijf arresten van 9 juli 2010, waarin behalve het plan voor het werk waarvoor werd onteigend ook het bestemmingsplan werd geëlimineerd, op de grond dat ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan een bestaand (concreet) plan voor het werk waarvoor werd onteigend voorlag en het bestemmingsplan slechts nog de juridisch-planologische onderbouwing daarvoor bood.^[7]Naar aanleiding van deze arresten stelde de praktijk zich de vraag wat moest worden verstaan onder ‘bestaand concreet plan’ en of daarmee hetzelfde werd bedoeld als het ‘plan voor het werk’ in de zin van art. 40c Ow. Het hof na verwijzing in vervolg op de 9 juli-arresten verkeerde in de veronderstelling dat deze twee begrippen niet dezelfde inhoud hadden en meende dat het bestemmingsplan in kwestie diende te worden geëlimineerd, omdat sprake was van
eenaan dat bestemmingsplan ten grondslag liggend bestaand ‘concreet’ plan.^[8]De consequentie van deze opvatting zou zijn dat eliminatie van het bestemmingsplan in de praktijk in feite hoofdregel is: voor bijna elke bestemmingswijziging in een bestemmingsplan geldt immers dat daarvoor wel enig voorafgaand plan zal zijn aan te wijzen, indien dat plan niet hetzelfde (concrete) plan behoeft te zijn waarvoor wordt onteigend. De overheidsplanologie in ons dichtbevolkte land grossiert nu eenmaal in ruimtelijke plannen van allerlei aard. Die consequentie (elimineren van het bestemmingsplan is in feite de hoofdregel) leek vervolgens in verschillende rechtbankuitspraken inderdaad te worden aanvaard.^[9]

3.5

Met vijf arresten van 15 januari 2016 heeft uw Raad vervolgens duidelijk gemaakt dat het zo niet is.^[10]Het bestemmingsplan wordt slechts dan geëlimineerd voor zover het niet zijn normale rol in de ruimtelijke ordening heeft vervuld, maar slechts ertoe strekt de juridisch-planologische onderbouwing en regeling te geven die de beoogde aanleg van het werk waarvoor onteigend wordt, mogelijk maakt. Dit veronderstelt dat de in het bestemmingsplan aan het onteigende gegeven bestemming door niets anders is bepaald dan een ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan al bestaand concreet plan voor een werk ter plaatse van onder meer het onteigende als bedoeld in art. 40c, aanhef en onder 3° Ow. Kortom, voor eliminatie van een bestemming dient te worden beoordeeld of de aan het onteigende gegeven bestemming zo rechtstreeks voortvloeit uit een reeds bestaand concreet plan voor het werk waarvoor wordt onteigend dat die bestemming met het plan waarvoor wordt onteigend moet worden vereenzelvigd. Dat in gewone gevallen het bestemmingsplan niet wordt geëlimineerd, is terecht, want ook zonder onteigening heeft dat plan invloed op de werkelijke waarde.^[11]Was echter reeds sprake van een concreet plan voor het werk en is de in het bestemmingsplan aan de onroerende zaak gegeven bestemming alleen daardoor bepaald, dan is het terecht anders. Dan doet zich immers het hiervoor 3.3 bedoelde geval voor dat door het plan voor het werk en het daarmee in zoverre te vereenzelvigen bestemmingsplan een voorheen bestaande waarde is verdampt.

3.6

Terzijde nog: er bestond naar aanleiding van de arresten van 9 juli 2010 nog een enigszins ander discussiepunt, namelijk over de vraag of uitgaande van de veronderstelde nieuwe koers van uw Raad alleen niet-lucratieve bestemmingen dienden te worden geëlimineerd, dan wel of die koers ook op lucratieve bestemmingen zag. Die discussie is reeds eerder dan op 15 januari 2016 beslecht. Uit het arrest
Ballast/Nedam^[12]volgde wat onder meer in verband met de tekst van art. 40c Ow ook voor de hand ligt, namelijk dat er geen twee eliminatieregels bestaan, één voor lucratieve bestemmingen en één voor niet-lucratieve.

3.7

Met de arresten van 15 januari 2016 is dus (weer) duidelijk dat eliminatie van het bestemmingsplan uitzondering is. Dat ook reeds aan het bestemmingsplan voorafgaande ruimtelijke plannen mede behoren te worden geëlimineerd is niet onmogelijk, maar naar zijn aard nóg uitzonderlijker.^[13]Hoe dan ook veronderstelt een vereenzelviging van ruimtelijke plannen met het plan voor werk waarvoor wordt onteigend dat ten tijde van de vaststelling van die ruimtelijke plannen reeds een
concreetplan voor een werk ter plaatse van het onteigende bestond. Dat de plannen voorzagen in
de mogelijkheid vaneen werk zoals dat waarvoor uiteindelijk wordt onteigend en/of daarmee vergelijkbare of samenhangende werken, is dus bepaald onvoldoende. Dat is alleszins terecht, want een opvatting in tegengestelde zin zou gemakkelijk leiden tot de ontkenning van een verwachting met betrekking tot gronden die wel degelijk heeft bestaan en die alleen als gevolg van het plan voor het werk en daarmee te vereenzelvigen
concretevoorafgaande plannen later is verdwenen (vergelijk hiervoor 3.3).

3.8

Dat het zo werkt, is ook zeer duidelijk uit de rechtspraak van uw Raad.

3.9

In de eerste plaats kan worden gewezen op drie van de vijf arresten van 15 januari 2016, namelijk de
Groenblauwe Slinger-arresten.^[14]De rechtbank had mede het ‘Streekplan Rijnmond’ uit 1996 en de ‘Nota Groenblauwe Slinger Stad en Land in balans Ontwikkelingsperspectief’ uit 1999 aangemerkt als concrete plannen voor het werk waarvoor was onteigend. Dit was volgens uw Raad onjuist omdat deze plannen een algemeen karakter droegen en nader dienden te worden uitgewerkt.^[15]

3.1

In de tweede plaats wijs ik op het iets later gewezen arrest
Waterdunen.^[16]Begrijpelijk was volgens dit arrest dat de rechtbank de bestemmingen die ingevolge het Inpassingsplan op het onteigende rustten, bij de waardebepaling van het onteigende had geëlimineerd, omdat voorafgaand aan het Inpassingsplan al sprake was van een concreet plan voor het werk waarvoor werd onteigend (het Inrichtingsplan) en de bestemmingen die in het Inpassingsplan aan het onteigende werden gegeven, slechts zijn vastgesteld teneinde die werken mogelijk te maken.^[17]Niet juist was echter dat de rechtbank ook het ‘Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal’ had geëlimineerd. Uw Raad overwoog:

‘3.4.2 De rechtbank heeft niet vastgesteld dat het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal – dat blijkens de stukken van het geding geen bestemmings- of inpassingsplan is – reeds het plan bevat voor de werken waarvoor wordt onteigend. Die vaststelling volgt (ook) niet uit de overweging van de rechtbank dat het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal in feite het startpunt van de ontwikkeling is geweest die geleid heeft tot het hiervoor in 3.2 genoemde plan Waterdunen, en dat geacht moet worden één geheel te zijn met laatstgenoemd plan. Evenmin volgt die vaststelling uit de verwijzing door de rechtbank naar de hiervoor in 3.1 onder (iii) genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 februari 2012.

3.4.3

Tegen deze achtergrond komen de onderdelen terecht ertegen op dat de rechtbank het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal bij de waardebepaling van het onteigende buiten beschouwing heeft gelaten. Gezien het uitzonderingskarakter van art. 40c Ow moet die bepaling immers terughoudend worden toegepast. Alleen de plannen voor het werk waarvoor wordt onteigend, zijn volgens die bepaling, voor zover hier van belang, plannen waarmee geen rekening moet worden gehouden bij de schadeloosstelling (art. 40c onder 3° Ow). Plannen die slechts bestaan in algemene ruimtelijke beleidsvisies – zoals naar de stellingen van de Provincie het Gebiedsplan Natuurlijk Vitaal –, kunnen niet worden aangemerkt als plannen in de zin van die bepaling (vgl. o.m. HR 15 januari 2016, ECLI:NL:HR:2016:68, rov. 3.3.4).

De verwachtingen die dergelijke plannen wekken met betrekking tot de toekomstige planologische status, en dus gebruiksmogelijkheden, van gronden die liggen in het gebied van die plannen, kunnen dan ook van belang zijn bij de waardebepaling van het onteigende.’

3.11

Ik kom nu toe aan de zaak zoals die thans voorligt.

3.12

Vóór verwijzing had de rechtbank geoordeeld dat het onteigende geen verwachtingswaarde had, niettegenstaande hetgeen door [eiseres] was betoogd op grond van diverse ruimtelijke plannen in de periode 2004-2014. Volgens de rechtbank waren deze plannen gelet op het uitgangspunt van art. 40c Ow (de eliminatieregel) ‘niet geschikt voor de beoordeling of er aanleiding is voor het aannemen van een verwachtingswaarde’.^[18]De toepassing die de rechtbank aldus aan de eliminatieregel gaf, was te ruim. Mijns inziens, en ik ben daarmee in ieder geval in het gezelschap van wnd. A-G Van Oven,^[19]was zij dat
in twee opzichten.In de eerste plaats had de rechtbank ook ruimtelijke beleidsvisies geëlimineerd uit de periode vanaf 2002 tot circa 2006, hoewel de rechtbank met zoveel woorden vermeldde dat (eerst) vanaf maart 2007 ‘duidelijk was’ dat het tracé aan de westzijde van Steenbergen zou worden aangelegd en daarmee daarvoor slechts ‘rekening werd gehouden’.^[20]Daarnaast, in de
tweedeplaats, bestaat er geen goede reden waarom ruimtelijke plannen die wat betreft de aanleg van de A4 met het te elimineren werk behoren te worden vereenzelvigd, niet
voor het overigevan belang kunnen zijn voor de vaststelling van een verwachtingswaarde.^[21]

3.13

In het verwijzingsarrest heeft uw Raad middel 1 in het principaal beroep van [eiseres] gegrond geacht. Ik citeer:

‘4.1.1 Middel 1 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat er op de peildatum geen verwachtingswaarde was (rov. 2.23). Onderdeel 6 van het middel klaagt dat de door deskundigen geëlimineerde plannen niet voldoende concreet waren om te mogen worden geëlimineerd.

4.1.2

Naar de kern genomen klaagt het middel dat het oordeel van de rechtbank dat het onteigende op de peildatum geen verwachtingswaarde boven de agrarische waarde had, berust op een verkeerde toepassing van de eliminatieregel van art. 40c Ow.

4.1.3

De rechtbank heeft geoordeeld dat bij het bepalen van de waarde van het onteigende geen rekening mag worden gehouden met de planologische stukken uit de jaren 2004-2014 waaruit volgens [eiseres] blijkt van op de peildatum bestaande verwachtingen over een uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder in de richting van het onteigende (rov. 2.23; hiervoor in 3.2 geciteerd). De rechtbank heeft echter niet ten aanzien van (elk van) die planologische stukken beoordeeld of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend. Daarom slagen de klachten van onderdeel 6. De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.’

3.14

Op de formulering van de tweede volzin van rechtsoverweging 4.1.3 heb ik moeten turen.^[22]Het tweede ‘of’ in de formulering ‘of reeds sprake was van of werd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend’ suggereert naar de letter dat op iets kan worden voortgebouwd waarvan nog geen sprake is (en dat dus nog niet bestaat). Dat kan uiteraard niet bedoeld zijn.

3.15

Een gedachte zou kunnen zijn dat moet worden gelezen: ‘of reeds sprake was van
enwerd voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend’. Dan rijst echter de vraag of uw Raad iets anders heeft bedoeld dan bijvoorbeeld in het arrest
Waterdunen(hiervoor 3.10 aangehaald), waarin eenvoudig de maatstaf was of het desbetreffende planologische document (het gebiedsplan) het plan voor het werk waarvoor (uiteindelijk) wordt onteigend
reeds bevatte.

3.16

Letten wij op hetgeen uw Raad door wnd. A-G Van Oven was voorgehouden (hiervoor 3.12 en voetnoot 21), dan dunkt mij niet te gewaagd om te veronderstellen dat uw Raad met de toevoeging van het element ‘voortbouwen’ eenvoudig bedoeld heeft dat de omstandigheid dat een bepaald planologisch document reeds het plan voor het werk waarvoor (uiteindelijk) wordt onteigend bevat, nog niet betekent dat dit document
volledigmoet worden geëlimineerd, dat wil zeggen, ook voor zover het meer omvat dan het (concrete) plan voor het werk en plannen voor met dat plan in verband staande overheidswerken als bedoeld in art. 40c onder 2º Ow. Eigenlijk is dit vanzelfsprekend. De eliminatieregel denkt (naast werken) alleen
plannenweg – zie de tekst van art. 40c Ow – en niet (complete) documenten.

3.17

Het hof na verwijzing heeft het verwijzingsarrest van uw Raad echter in een geheel andere zin verstaan. Dit is reeds zeer duidelijk uit de vooropstelling door het hof in rechtsoverweging 6.1.2:

‘6.1.2. Het werk waarvoor in dit geval is onteigend, is de Rijksweg A4 om Steenbergen met bijkomende werken (hierna: de A4). Het bedrijventerrein Reinierpolder maakt daarvan geen onderdeel uit. Het hof begrijpt de uitspraak van de Hoge Raad zo, dat niet alleen geen rekening wordt gehouden met voordelen/nadelen die worden veroorzaakt door het werk waarvoor die zaak is onteigend, samenhangende overheidswerken (en/of plannen daarvoor), maar ook met voordelen/nadelen die worden veroorzaakt door plannen voor een ander werk (in dit geval plannen voor bedrijventerrein Reinierpolder), indien in die plannen wordt voortgebouwd op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.’

3.18

Volgens het hof mogen en moeten de plannen voor het bedrijventerrein Reinierpolder worden geëlimineerd, ook al betreft het werk waarvoor is onteigend niet dat bedrijventerrein, maar de A4, namelijk in het geval dat de plannen voor het bedrijventerrein voortbouwen op concrete plannen voor de A4. Aldus leest het hof het verwijzingsarrest niet zomaar enigszins anders dan ik zojuist verdedigde, maar veronderstelt het hof dat uw Raad met het verwijzingsarrest een geheel nieuwe weg is ingeslagen, die het bereik van de eliminatieregel zeer aanzienlijk uitbreidt, buiten de grenzen van haar formulering in art. 40c Ow. Mijns inziens bestaat voor deze lezing van het verwijzingsarrest geen enkele grond.

3.19

Uit het vervolg van het arrest van het hof na verwijzing blijkt dat het hof bovendien ook de beperking tot
concreteplannen voor het werk waarvoor is onteigend heeft miskend. Dit blijkt bijvoorbeeld uit rechtsoverweging 6.3.1 en 6.3.2, waar het hof oordeelt dat het provinciale Uitwerkingsplan van 2004 behoort te worden geëlimineerd:

‘
Ad a Het provinciale Uitwerkingsplan van 2004

6.3.1.

In het deskundigenrapport is hierover opgenomen:

“Ter uitwerking van het provinciaal streekplan – en conform de daarin opgenomen uitwerkingsregels – zijn voor de belangrijkste stedelijke en landelijke regio ’s uitwerkingsplannen vastgesteld. Voor de onderhavige regio hebben GS aldus op 21 december 2004 het “Uitwerkingsplan Landelijke Regio Steenbergen en Halderberge” vastgesteld. Met en in dit uitwerkingsplan werd de opgave vanuit provinciaal beleid voor deze regio met betrekking tot woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling nader uitgewerkt. Concrete invulling van locaties diende volgens de toelichting bij dit plan uiteindelijk te geschieden op basis van periodiek (op basis van behoefteprognoses) te herijken programma’s voor respectievelijk woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling. Op de bij het uitwerkingsplan behorende kaart waren alleen de “grote verstedelijkte locaties” met een omvang van meer dan 5 ha indicatief aangeduid; kleinere locaties, die passen binnen de aangewezen zoekgebieden voor verstedelijking en het betreffende programma, waren niet aangeduid, maar konden op basis van dit uitwerkingsplan wel worden ontwikkeld (pagina 9 plantoelichting). Bij het opstellen van dit uitwerkingsplan was uitgangspunt een tracé voor de A4 aan de westzijde van Steenbergen (pagina 30 plantoelichting); dit tracé is ook op de bijbehorende plankaart aangegeven (bijlage 12). Op deze plankaart is zowel het gebied tussen het tracé van de A4 en het bestaande bedrijventerrein Reinierpolder I (ten noorden van de Westgroeneweg, inclusief het perceel van [eiseres] ) als het gebied tussen het tracé van de A4 en het bestaande bedrijventerrein Reinierpolder II aangeduid als mogelijke uitbreidingslocaties voor het bedrijventerrein Reinierpolder. In de toelichting was opgenomen dat het tracé van de A4 onder meer aan de noordwestzijde van de kern Steenbergen zou resulteren in “een duurzame contour”, waarbij voor het ten zuiden daarvan gelegen gebied “een transformatie afweegbaar” was (p. 64).”

6.3.2.

Het hof stelt vast dat dit het eerste ruimtelijke plan is waarop het perceel van [eiseres] wordt aangeduid als mogelijke uitbreidingslocatie bedrijventerrein. Verder stelt het hof vast dat op de kaart die bij dit plan hoort (bijlage 12 bij het deskundigenrapport), dat volgens de deskundigen een uitwerking vormt van het provinciaal streekplan waarin nog zowel de westelijke als de oostelijke variant van de A4 waren ingetekend, voor het eerst alleen nog de westelijke variant van het tracé voor de A4 is ingetekend. Het tracé loopt aan de noordzijde van het perceel van [eiseres] . Op de kaart is verder te zien dat niet alleen het perceel van [eiseres] , maar alle grond die tussen het tracé van de A4, het bestaand bedrijventerrein en de rivier is gelegen, wordt aangemerkt als potentieel te ontwikkelen bedrijventerrein en dat het tracé van de A4 de grens vormt tot waar deze bestemming mogelijk wordt geacht. Daarmee is de bestemming mogelijke uitbreiding bedrijventerrein naar het oordeel van het hof gekoppeld aan de komst van het tracé van de A4. Deze koppeling blijkt naar het oordeel van het hof voorts uit de tekst in de toelichting bij het plan waar staat dat het tracé van de A4 onder meer aan de noordwestzijde van de kern Steenbergen resulteert in een “duurzame contour”, waarbij “voor het ten zuiden daarvan gelegen gebied een transformatie afweegbaar is”.

Het plan voor de A4 in het provinciale Uitbreidingsplan van 2004 is daarmee naar het oordeel van het hof (voldoende) concreet en de mogelijke bestemming uitbreiding bedrijventerrein bouwt daarop voort.

Dat het tracé voor de A4 uiteindelijk iets zuidelijker is aangelegd dan aangegeven op de kaart van dit Uitbreidingsplan en daarmee halverwege het perceel van [eiseres] , doet aan het voorgaande niet af. In de tekst van het Uitbreidingsplan staat dat alleen de grotere locaties indicatief staan aangeduid en concrete invulling van locaties nog zal plaatsvinden. Dat bij deze invulling is gebleken dat de A4 iets zuidelijker ligt, of is komen te liggen, laat onverlet dat de ten zuiden daarvan bedachte mogelijke uitbreidinglocatie bedrijventerrein de contour van de A4 volgt.’^[23]

3.2

Het provinciale Uitwerkingsplan van 2004 voorzag dus in de aanleg van de A4. Dat dit plan niet het concrete plan waarvoor wordt onteigend bevatte of daarop voortbouwde, spreekt echter vanzelf omdat volgens de tekst van het Uitwerkingsplan alleen de grotere locaties
indicatiefzijn aangeduid en concrete invulling van locaties nog zou plaatsvinden; het plan behoefde dus nog
uitwerking.

3.21

Het spreekt mijns inziens om nog een andere reden vanzelf: de A4 is nota bene daadwerkelijk
op een andere plaatskomen te liggen dan in het Uitwerkingsplan was voorzien. Ik voeg dit toe omdat het voor de praktijk mijns inziens een gemakkelijke stelregel is dat een planologisch document dat een soortgelijk werk voorzag op een (enigszins) andere locatie,
nooitkan worden vereenzelvigd met het (plan voor het) werk waarvoor wordt onteigend en dus niet behoort te worden geëlimineerd. Eerst indien een planologisch document van juist dezelfde locatie uitging, kan de vraag rijzen of dit reeds op hetzelfde concrete plan berustte waarvoor later is onteigend.

3.22

In het licht van het voorgaande treffen de beide onderdelen van het middel doel. Ik werk dit hierna beknopt uit.

3.23

Onderdeel abestaat uit rechtsklachten en bestrijdt op de eerste plaats de opvatting van het hof in rechtsoverweging 6.1.2 volgens welke niet alleen geen rekening wordt gehouden met voor- en nadelen veroorzaakt door het werk waarvoor is onteigend, maar ook niet met voor- en nadelen die worden veroorzaakt door plannen voor een ander werk, indien die plannen voortbouwen op concrete plannen voor het werk waarvoor is onteigend.

3.24

Het onderdeel slaagt. Het uitzonderingskarakter van art. 40c Ow brengt mee dat de bepaling terughoudend dient te worden toegepast.
A fortiorimag in die bepaling niet worden ingelezen wat er in het geheel niet staat. Volgens wat het hof zelf heeft vastgesteld (eerste twee volzinnen van rechtsoverweging 6.1.2, gelezen in verband met wat direct daarna volgt), kunnen de plannen voor het bedrijventerrein Reinierpolder op onder meer de gronden van [eiseres] in de onderhavige ruimtelijke beleidsdocumenten niet worden aangemerkt als (concrete) plannen voor het werk waarvoor is onteigend (de aanleg van de A4), noch als overheidswerken die met het werk waarvoor is onteigend in verband staan. Naar luidt van art. 40c Ow vallen de plannen voor dat bedrijventerrein dus buiten het bereik van de eliminatieregel. Eventuele verwachtingen met betrekking tot de gronden van [eiseres] die met die plannen samenhangen, komen bij de bepaling van de werkelijke waarde van het onteigende dus wel degelijk in aanmerking. Het hof heeft dat miskend.

3.25

Het onderdeel klaagt mede over op rechtsoverweging 6.1.2 voortbouwende oordelen van het hof, waaronder rechtsoverweging 6.2.3, volgens welke ‘het er uiteindelijk om gaat of al dan niet valt te verwachten dat ook zonder (het plan voor) het werk waarvoor wordt onteigend, de desbetreffende bestemming (in casu de uitbreiding van het bedrijventerrein Reinierpolder) in het desbetreffende ruimtelijke plan zal worden gerealiseerd.’ Het zal duidelijk zijn dat die overweging door het hof inderdaad geheel op dezelfde ondeugdelijke leest is geschoeid.

3.26

Onderdeel bbevat een rechtsklacht en een motiveringsklacht.

3.27

Volgens de steller van het middel heeft het hof niet geoordeeld dat de verschillende ruimtelijke beleidsdocumenten het uiteindelijke (in de zin van het definitieve) concrete plan voor het werk waarvoor is onteigend bevatten, dan wel daarop voortbouwen, zodat het van een onjuiste rechtsopvatting getuigt dat het hof die documenten niettemin heeft geëlimineerd.

3.28

Uit wat hiervoor 3.19 e.v. is gezegd, volgt reeds dat ook deze klacht slaagt. Het hof heeft inderdaad niet vastgesteld dat de bedoelde beleidsdocumenten het bestaande, concrete plan voor de A4 bevatten (zijnde het werk waarvoor is onteigend). Sterker, uit wat het hof onder meer met betrekking tot het provinciale Uitwerkingsplan van 2004 en de Verordening Ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant^[24]wél heeft vastgesteld, volgt ondubbelzinnig dat dit niet zo is, omdat deze documenten alleen de grotere locaties
indicatiefrespectievelijk
globaalaanduidden en de plannen die zij bevatten (dus) nog uitwerking behoefden, terwijl bovendien de A4 daadwerkelijk
op een andere plaatsis komen te liggen dan in de plannen was voorzien (wat uit de aard der zaak reeds vereenzelviging met het concrete plan waarvoor wordt onteigend uitsluit).

3.29

Met het slagen van de rechtsklacht behoeft de motiveringsklacht van het onderdeel geen bespreking meer.

3.3

De slotsom is dat alle klachten van het cassatiemiddel doel treffen.

4.Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G