ECLI:NL:HR:2023:1172

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

CIVIELE KAMER

Nummer22/01649

Datum8 september 2023

ARREST

In de zaak van

GEMEENTE BRUMMEN,

zetelende te Brummen,

EISERES tot cassatie, verweerster in het incidentele cassatieberoep,

hierna: de gemeente,

advocaat: R.D. Boesveld,

tegen

[verweerder] ,

wonende te [woonplaats] ,

VERWEERDER in cassatie, eiser in het incidentele cassatieberoep,

hierna: [verweerder] ,

advocaat: R.T. Wiegerink.

1.Procesverloop

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a. de vonnissen in de zaak C/05/272997 / HA ZA 14-617/827 van de rechtbank Gelderland van 14 januari 2015 en 10 februari 2016;

b. de arresten in de zaak 200.191.294 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 5 februari 2019, 1 oktober 2019, 14 januari 2020, 13 april 2021 en 1 februari 2022.

De gemeente heeft tegen de arresten van het hof beroep in cassatie ingesteld.

[verweerder] heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld.

Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot vernietiging van het arrest van het hof in zowel het principale als het incidentele beroep en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.

De advocaten van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.

2.Uitgangspunten en feiten

2.1

In deze zaak vordert [verweerder] schadevergoeding van de gemeente op de grond dat de gemeente aanvankelijk geweigerd heeft een perceel van [verweerder] aan te merken als bouwperceel. In deze uitspraak komt aan de orde of de vordering van [verweerder] is verjaard en of het hof de schade op juiste wijze heeft begroot.

2.2

In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten genoemd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.1. Deze komen op het volgende neer.

(i) In april 2005 heeft [verweerder] de gemeente verzocht een aan hem toebehorend perceel, gelegen op de hoek [a-straat] / [c-straat] te [plaats] (hierna: het perceel) aan te merken als bouwperceel ten behoeve van een woning.

(ii) In augustus 2005 heeft de gemeente geantwoord dat op grond van het bestemmingsplan, in het bijzonder de bestemming “verspreide bebouwing klasse C”, een bouwperceel een oppervlakte van tenminste 1600 m2 moet hebben en een breedte van tenminste 40 meter en dat het perceel niet aan die vereisten voldoet.

(iii) In februari 2006 heeft [verweerder] de gemeente verzocht een standpunt in te nemen over de kwalificatie van het perceel als bouwkavel en over de ligging van de voorgevelrooilijn.

(iv) Op 25 april 2006 heeft de gemeente laten weten dat zij heeft besloten om in principe, onder voorwaarden, medewerking te verlenen aan het zodanig vaststellen van de voorgevelrooilijn langs de [a-straat] dat een bouwkavel ontstaat waarvoor [verweerder] een verzoek tot partiële bestemmingsplanherziening kan indienen (hierna: het eerste principebesluit). Tot de voorwaarden behoort dat de woning wordt ontwikkeld in de categorie ‘goedkope koop’ (tot € 200.000,). Het eerste principebesluit houdt voorts in (i) dat bij de berekening van de oppervlakte van het bouwperceel meetellen de gedeelten van het perceel die vallen onder de bestemmingen “voorerf klasse A” en “bermen, openbaar groen of plantsoenen” en (ii) dat het vanuit het oogpunt van stedenbouw en verkeersveiligheid niet gewenst is een te bouwen woning te oriënteren op de [c-straat] .

(v) In reactie op het eerste principebesluit heeft [verweerder] in april 2006 de gemeente geschreven het met dit laatste niet eens te zijn en dat in geval van oriëntatie op de [c-straat] , het perceel zonder meer kan worden aangemerkt als bouwperceel.

(vi) Op 6 juni 2006 heeft [verweerder] de gemeente verzocht het eerste principebesluit te herzien en daartoe onder meer aangevoerd dat de ontsluitingszijde niet bepalend zou moeten zijn voor de voorgevelrooilijn.

(vii) Op 13 juli 2006 heeft de gemeente laten weten vast te houden aan het eerste principebesluit (hierna: het tweede principebesluit).

(viii) Op 4 oktober 2006 heeft [verweerder] het perceel verkocht aan een derde voor € 400.000,--. De koopovereenkomst houdt in dat de levering zal plaatsvinden op 1 maart 2009, ervan uitgaande – kort gezegd – dat de gemeente erkent dat op het perceel een woning kan worden gebouwd. De koopovereenkomst bevat een nadere regeling voor het geval die voorwaarde op 1 maart 2009 niet is vervuld, onder meer inhoudende dat als de voorwaarde op 1 maart 2011 nog niet is vervuld, ieder der partijen gerechtigd is de overeenkomst te ontbinden. Deze koopovereenkomst is niet uitgevoerd.

(ix) Op 2 februari 2007 heeft [verweerder] een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een woning met oriëntatie op de [a-straat] .

(x) Bij brief van 12 juni 2007 heeft de gemeente [verweerder] laten weten dat zijn bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat slechts met een vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 1 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening (oud) (hierna: WRO (oud)) medewerking kan worden verleend, waartoe [verweerder] dan een ruimtelijke onderbouwing moet aanleveren. De brief houdt onder meer in dat, anders dan de gemeente schreef in het eerste en het tweede principebesluit, het oppervlak van de bestemming “bermen, openbaar groen of plantsoenen” niet meetelt bij de berekening van de oppervlakte van het bouwperceel, met als gevolg dat het perceel niet voldoet aan de criteria van het bestemmingsplan.

(xi) Op 10 oktober 2007 heeft [verweerder] zijn aanvraag van 2 februari 2007 ingetrokken en een nieuwe aanvraag ingediend voor de bouw van een woning met oriëntatie op de [c-straat] .

(xii) Bij besluit van 14 november 2007 heeft de gemeente de door [verweerder] aangevraagde bouwvergunning voor de bouw van een woning aan de [c-straat] geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan (hierna ook: het primaire besluit). Het primaire besluit noemt daarvoor twee gronden: (i) de woning is gedeeltelijk geprojecteerd op de bestemming “voorerf klasse A” en (ii) het bouwperceel is niet 40 meter breed. Grond (i) berustte op de opvatting van de gemeente over de loop van de voorgevelrooilijn ten opzichte van de [a-straat] . Onderdeel van het besluit is om geen onderzoek te doen naar eventuele vrijstellingsmogelijkheden, omdat [verweerder] te kennen heeft gegeven geen vrijstelling te wensen.

(xiii) Het door [verweerder] tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft de gemeente bij besluit van 16 april 2008 ongegrond verklaard (hierna ook: de beslissing op bezwaar). In de beslissing op bezwaar heeft de gemeente haar standpunt dat het perceel niet breed genoeg is, gehandhaafd en haar standpunt over de loop van de voorgevelrooilijn verlaten.

(xiv) [verweerder] heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 18 februari 2009 ongegrond verklaard.

(xv) De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft bij uitspraak van 11 november 2009 het door [verweerder] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar van de gemeente vernietigd en de gemeente opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling. De Afdeling heeft overwogen, kort gezegd, dat er geen reden is om aan te nemen dat gronden met de bestemming “bermen, openbaar groen of plantsoen” uitgesloten zijn van de berekening van de breedte van een bouwperceel. Voorts heeft de Afdeling vastgesteld dat het perceel van [verweerder] voldoende breed is en het bouwplan in dat opzicht dus niet in strijd is met het bestemmingsplan.

(xvi) Bij besluit van 17 december 2009 heeft de gemeente, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling, het primaire besluit herroepen en alsnog een reguliere bouwvergunning 1e fase aan [verweerder] verleend voor het bouwen van een woning op het perceel, met oriëntatie op de [c-straat] .

(xvii) Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de gemeente met toepassing van art. 19 lid 3 WRO Pro (oud) aan [verweerder] vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor het uitbreiden van de beoogde woning op het perceel.

(xviii) Op 23 mei 2012 heeft [verweerder] de gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade als gevolg van de eerdere opstelling van de gemeente. Zijn advocaat heeft bij brief van 10 juli 2013 de gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die [verweerder] heeft geleden door de weigering van de bouwvergunning bij het primaire besluit van 14 november 2007.

(xix) De gemeente heeft op 25 oktober 2012 een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Daarin is het perceel gelegen binnen de gebiedsaanduiding “geluidzone - industrie” en het bestemmingsplan houdt in dat het daarbinnen niet is toegestaan om woningen te bouwen.

2.3

[verweerder] vordert, voor zover in cassatie van belang, voor recht te verklaren dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld met het primaire besluit van 14 november 2007 en de beslissing op bezwaar van 16 april 2008, alsook onrechtmatig heeft gehandeld in de periode van 2005 tot 14 november 2007, en om de gemeente te veroordelen tot schadevergoeding.

2.4

De rechtbank heeft de gemeente veroordeeld tot betaling aan [verweerder] van € 73.348,74, met wettelijke rente, onder afwijzing van het meer of anders gevorderde.^[1]

2.5

Het hof^[2]heeft het eindvonnis van de rechtbank bekrachtigd, behalve voor zover het betreft de omvang van de door de gemeente verschuldigde schadevergoeding. Op dat punt heeft het hof het eindvonnis van de rechtbank vernietigd en de gemeente veroordeeld tot betaling van € 85.615,76, vermeerderd met wettelijke rente over € 355.500, vanaf 25 april 2006 tot 17 december 2009 en met wettelijke rente over € 71.750, vanaf 17 december 2009 tot de dag van algehele voldoening, alsmede tot betaling van wettelijke rente over de door de rechtbank toegewezen notaris- en advocaatkosten met ingang van eerdere data dan door de rechtbank waren bepaald. Daartoe heeft het hof onder meer als volgt overwogen.

Over de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld in de periode voorafgaande aan het primaire besluit van 14 november 2007 (hierna ook: de voorfase), heeft het in het tussenarrest van 5 februari 2019^[3]overwogen:

“5.5 Uit [de feiten] volgt dat het verzoek van [verweerder] dat voorafging aan beide principebesluiten duidelijk was. [verweerder] wilde weten of hij een bouwvergunning zou kunnen krijgen op het bouwperceel, ofwel door oriëntatie van de woning naar de [c-straat] ofwel door oriëntatie van de woning naar de [a-straat] . Hierop is niet slechts door een ambtenaar van de Gemeente gereageerd, maar is door B&W een principebesluit van vier pagina’s verzonden waarin is vermeld dat het verzoek van [verweerder] ‘aan minutieuze bestudering is onderworpen waarbij de door u verstrekte bijlagen en alle voorgaande correspondentie zijn betrokken’. [verweerder] mocht er derhalve vanuit gaan dat zijn verzoek uitvoerig en zorgvuldig was bekeken, temeer daar de brief afkomstig was van B&W. (…) De in beide principebesluiten gegeven informatie is niet alleen onjuist, maar ook onvolledig. Zelfs nadat [verweerder] meermaals gemotiveerd en op juiste gronden had verzocht het eerste principebesluit te herzien, liet de Gemeente toetsing van zienswijze 1 volledig achterwege (…). Onder deze omstandigheden mocht [verweerder] redelijkerwijs uit de standpunten van de Gemeente afleiden dat zij hem geen bouwvergunning zou verlenen voor een woning met oriëntatie op de [c-straat] en restte hem slechts nog de optie een vrijstellingsprocedure te doorlopen ten behoeve van een woning met oriëntatie op de [a-straat] , met de daarmee gepaard gaande kosten. Deze wijze van informatieverstrekking, waarbij de Gemeente bovendien in de voorbereidingsprocedure tegengestelde standpunten innam, (…) acht het hof onrechtmatig, welk onrechtmatig handelen aan de Gemeente kan worden toegerekend. Door deze onjuiste en onvolledige informatie heeft de Gemeente [verweerder] op het verkeerde been gezet en hem op het spoor van een vrijstellingsprocedure voor een woning met oriëntatie op de [a-straat] gezet, terwijl hem een bouwvergunning met oriëntatie op de [c-straat] verleend had moeten worden. (…)”

Over het beroep van de gemeente op verjaring, heeft het hof in het tussenarrest van 5 februari 2019 overwogen:

“5.7 (…) Volgens de Gemeente is de verjaringstermijn van de vordering van [verweerder] tot schadevergoeding gaan lopen na het eerste principebesluit van 25 april 2006 of in ieder geval na het tweede principebesluit van 13 juli 2006. (…)

5.8

Kernvraag is wanneer [verweerder] gezegd kan worden daadwerkelijk in staat te zijn geweest een rechtsvordering tot schadevergoeding in te stellen. Naar het oordeel van het hof is dit op het moment dat de Afdeling op 11 november 2009 het besluit van B&W van 16 april 2008 vernietigde omdat het bouwplan van [verweerder] niet in strijd was met het bestemmingsplan. Eerst op het moment van de vernietiging is immers onherroepelijk komen vast te staan dat door de Gemeente (toerekenbaar) onrechtmatig is gehandeld en was [verweerder] daadwerkelijk in staat om een vordering tegen de Gemeente geldend te maken. Dit oordeel spoort ook met de in de rechtspraak ontwikkelde taakverdeling tussen enerzijds de burgerlijke rechter en anderzijds de bestuursrechter die meebrengt dat de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een besluit waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond, in beginsel slechts kan toewijzen indien en nadat de rechtsgang is gevolgd en daarbij is beslist dat het besluit onrechtmatig is (HR 28 oktober 1994, ECLI:NL:HR: 1994:ZC1506).

Ook in artikel 8:93 onder Pro a Awb is voor dezelfde benadering gekozen. Daarin wordt artikel 3:310 BW Pro over de verjaring bij schadevergoeding van overeenkomstige toepassing verklaard bij schadevergoedingsverzoeken uit hoofde van de in artikel 8:88 Awb Pro genoemde oorzaken, te weten onrechtmatige besluiten én de hier aan de orde zijnde voorbereidingshandelingen (…) en waarbij tevens is bepaald dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden. Het zou niet van een consequente wetstoepassing getuigen als de verjaringstermijn met betrekking tot handelingen die moeten worden beschouwd als voorbereidingen op de onrechtmatige besluitvorming eerder zou aanvangen dan die met betrekking tot het daarop gevolgde onrechtmatige besluit (…).”

Over de begroting van de schade die [verweerder] stelt te hebben geleden doordat hij het perceel pas na de uitspraak van de Afdeling als bouwperceel kon verkopen, heeft het hof in het tussenarrest van 5 februari 2019 overwogen:

“5.17 [verweerder] voert in grief 1 aan dat de onrechtmatige handelwijze van de Gemeente weggedacht, een spoedige verkoop van het bouwperceel omstreeks 1 juli 2006 te verwachten viel met een opbrengst van de getaxeerde waarde van € 450.000,-. Op 17 december 2009, na beëindiging van het onrechtmatig handelen van de Gemeente, lag geen hogere verkoopopbrengst in het verschiet dan € 180.000,- als hij het perceel op korte termijn zou willen verkopen dan wel € 300.000,- als hij voor onbepaalde tijd op een koper kon wachten. De opbrengstschade is € 150.000,- dan wel € 270.000,-, te vermeerderen met de wettelijke rente. (…)

5.18 (…)

Als gevolg van het eerste onrechtmatige principe-besluit van de Gemeente van 25 april 2006, kreeg [verweerder] te maken met een vertraging in het kunnen uitvoeren van zijn bouwplannen. Door het nemen van dit besluit en de daarop volgende hiermee samenhangende besluiten heeft de Gemeente onrechtmatig gehandeld en is zij meteen in verzuim geraakt (art. 6:83 sub b BW Pro), zodat de schadevergoedingsvordering ook meteen rentedragend is geworden. [verweerder] heeft aangevoerd dat hij het perceel in 2007-2008 had kunnen verkopen voor € 450.000 dan wel voor € 400.000,- (…), maar dat deze verkoop geen doorgang had gevonden vanwege de onrechtmatige besluiten van de Gemeente. Aan de onrechtmatige toestand is een einde gekomen door het alsnog verlenen van een bouwvergunning op 17 december 2009: op dat moment kon [verweerder] zijn bouwplan (op basis van zijn bouwaanvraag van 10 oktober 2007) uitvoeren.

5.19

De door de grief aan het hof voorgelegde vraag betreft een complexe kwestie van schadebegroting, vooral omdat de onrechtmatige daad van de Gemeente een langere periode heeft voortgeduurd en de waarde van vastgoed in het algemeen, en ook van het bouwperceel, over de jaren heeft gefluctueerd, zeker in de relevante periode waarin de vastgoedcrisis heftige schokken in waarde heeft veroorzaakt. Het hof dient daarom bij de schadebegroting een aantal keuzes te maken, die ten doel hebben dat de schade wordt vastgesteld op basis van zo objectief mogelijk te maken factoren.

Toen B&W op 25 april 2006 aan [verweerder] meedeelden dat zijn bouwplannen niet realiseerbaar waren, daalde de waarde van het bouwperceel, omdat het bouwplan dat rechtens realiseerbaar was niet door de Gemeente zou worden vergund. Door de eisen die B&W stelden aan medewerking aan een vrijstellingsprocedure, met name de eis dat het bouwperceel met de daarop te bouwen woning maximaal € 200.000,- vrij op naam mocht opbrengen, was in feite ieder bouwplan illusoir geworden. Een taxatie maakt inzichtelijk met welk bedrag de waarde daalde. Zou deze waardedaling definitief zijn geweest, dan zou dat de schade van [verweerder] zijn geweest en zou daarover wettelijke rente worden gekweekt. Op 17 december 2009 is aan de onrechtmatige toestand een einde gekomen, doordat B&W alsnog de aangevraagde bouwvergunning hebben verleend. Het op dat moment voor [verweerder] beschikbare schadebedrag (het waardeverschil op 25 april 2006, vermeerderd met wettelijke rente) werd daarom verminderd met de waardevermeerdering die door de vergunningverlening ontstond, te weten het waardeverschil tussen een bouwperceel zonder enige bouwmogelijkheid en een bouwperceel met het door B&W vergunde bouwplan. (…)

Op de peildatum 17 december 2009 dient van het rentedragende schadebedrag deze waardevermeerdering (…) te worden (…) afgetrokken, waarna het verschil weer verder rentedragend wordt.

5.20 (…)

Voor het bepalen van de door [verweerder] geleden schade dient derhalve de marktwaarde van het bouwperceel ten tijde van het onrechtmatige principebesluit van 25 april 2006 vergeleken te worden met de waarde ervan op 17 december 2009, de datum waarop aan de onrechtmatigheid een einde kwam.

Het hof ziet dan ook aanleiding een taxatie van het bouwperceel op beide momenten te laten uitbrengen door een of meer door het hof te benoemen deskundigen. Aan de deskundige(n) zal de vraag voorgelegd worden hoeveel het bouwperceel op of omstreeks 25 april 2006 (datum onrechtmatig principebesluit) resp. op of omstreeks 17 december 2009 (datum einde onrechtmatigheid) zou hebben opgeleverd.”

Over de begroting van de schade heeft het hof in het eindarrest overwogen:

“2.3 (…) De referentieobjecten die de deskundige (…) heeft gebruikt ter bepaling van de marktwaarde van het bouwperceel in 2006 en in 2009 (…) gaan in het merendeel van de gevallen uit van een groter bouwvolume, wat volgens het hof meer gewicht in de schaal legt dan het aantal m2. (…) Het hof zal aan de hand van de referentieobjecten schattenderwijs zélf een correctie van 20% op de door deskundige aan het bouwperceel toegekende waarde van € 450.000 in 2006 toepassen. (…)

Dit betekent dat het hof ervan uitgaat dat de onderhandse verkoopwaarde van het bouwperceel mét vergunning op de peildatum 25 april 2006 € 360.000 (80% van € 450.000) zou hebben bedragen (en zonder vergunning blijft de waarde € 4.500). De onderhandse verkoopwaarde van het bouwperceel mét vergunning op de peildatum 17 december 2009 bedraagt dan € 288.000 (80% van € 360.000) (en zonder vergunning blijft de waarde € 4.250). De schade die [verweerder] heeft geleden door het onrechtmatig handelen van de Gemeente (te weten de waardevermindering van het bouwperceel 2006-2009) bedraagt dus € 71.750, te weten € 355.500 (€ 360.000- €4.500; situatie 2006) -/- € 283.750 (€ 288.000- € 4.250; situatie 2009). Zoals in het tussenarrest van 5 februari 2019 is overwogen (rov. 5.18) is de schadevergoedingsvordering als gevolg van het eerste onrechtmatige besluit van de Gemeente van 25 april 2006 meteen rentedragend geworden (voor het bedrag van € 355.500). Zoals vervolgens in het tussenarrest is overwogen (rov. 5.19) dient op de peildatum 17 december 2009 van dit rentedragende schadebedrag de waardevermeerdering die door de vergunningverlening ontstond in mindering te worden gebracht. De rentedragende vordering bedraagt vanaf peildatum 17 december 2009 daarom € 71.750.”

Over de vraag of, zoals de gemeente na het aanvullend deskundigenbericht heeft aangevoerd, bij de begroting van de schade betrokken moet worden (i) dat aan [verweerder] bij uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 een planschadevergoeding is toegekend van € 350.000,-- in verband met het verlies van de mogelijkheid om op het perceel te bouwen, welke mogelijkheid daarna tóch is gehandhaafd en (ii) dat [verweerder] vervolgens in juli 2021, het perceel heeft verkocht en geleverd voor € 330.000,, heeft het hof in het eindarrest overwogen:

“2.5 Dit alles overziende ziet het hof geen aanleiding om terug te komen van zijn eerdere beslissing om de schade van [verweerder] (…) anders te berekenen dan door het verschil te nemen tussen de verkoopwaarde van het bouwperceel in 2006 en de verkoopwaarde van het bouwperceel in 2009 (in beide gevallen de waarde van het perceel met vergunning verminderd met de waarde zonder vergunning). In deze procedure gaat het om de vraag welke schade [verweerder] vergoed dient te krijgen als gevolg van het
onrechtmatig handelenvan de Gemeente. Dat onrechtmatig handelen bestaat hieruit dat de Gemeente [verweerder] onjuist en onvolledig heeft voorgelicht over de mogelijkheden voor het verkrijgen van een bouwvergunning voor zijn bouwperceel en daartoe op 25 april 2006 een (naderhand gebleken) onrechtmatig besluit nam. Aan dit onrechtmatig handelen kwam een einde op 17 december 2009 toen de Gemeente [verweerder] alsnog een (reguliere) vergunning voor het bouwen van een woning op zijn bouwperceel verleende en hij zijn bouwplan kon uitvoeren. De schade wordt, zoals uiteengezet, gevormd door de waardevermindering van het bouwperceel in de periode 2006-2009.

Wat zich nadien (te weten na 17 december 2009) heeft afgespeeld – 1) eerst wel en daarna geen bouwmogelijkheid ten gevolge van de vaststelling van een geluidscontour en daarna weer wel door vernietiging van die geluidscontour en 2) eerst planschadevergoeding in natura en daarna een planschadevergoeding in geld van € 350.000 – is voor de schadebepaling in deze procedure niet van belang. De Gemeente heeft naar het oordeel van het hof onvoldoende toegelicht waarom het redelijk in de zin van artikel 6:100 BW Pro zou zijn om het voordeel dat [verweerder] volgens de Gemeente heeft gehad door, wat zij noemt, een voor haar ‘uiterst ongelukkig verloop van de verschillende bestuursrechtelijke procedures’ in 2019 en 2021, toe te rekenen aan de onrechtmatige gedragingen van de Gemeente in de periode van 2006 tot 2009. (…) Bovendien is de juridische grondslag voor de vergoeding van planschade een andere (te weten schadevergoeding uit hoofde van rechtmatig handelen van de Gemeente) dan die in deze procedure aan de orde is. Daarnaast kan de verkoopprijs van € 330.000 in 2021, zonder nadere toelichting die ontbreekt, niet zonder meer als vergelijkingsmaatstaf voor de marktwaarden in 2006 en 2009 dienen.”

Over de door [verweerder] gemaakte kosten van de ruimtelijke onderbouwing, heeft het hof in het eerste tussenarrest overwogen:

“5.9 Grief III gaat over de kosten voor een ruimtelijke onderbouwing van € 15.794,77 die [verweerder] heeft gemaakt in het kader van de vrijstellingsprocedure. De Gemeente huldigt het standpunt dat die kosten niet onnodig zijn gemaakt omdat [verweerder] die ruimtelijke onderbouwing hoe dan ook nodig had voor een andere vrijstelling.

Dit betoog slaagt. Op 1 juli 2010 is aan [verweerder] een andere vrijstelling verleend (ex artikel 19 lid 3 WRO Pro (oud)) waarvoor eveneens een ruimtelijke onderbouwing noodzakelijk was. Het feit dat, zoals [verweerder] stelt, daarvoor andere en lichtere eisen gelden dan de planologische procedure waarop de Gemeente in haar principebesluiten van april en juli 2006 aanstuurde, doet daar onvoldoende aan af, mede omdat hij niet uitwerkt in hoeverre de eisen voor zijn bouwplan anders en lichter zijn. (…).”

3.Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.1.1

Onderdeel 1 van het middel is gericht tegen rov. 5.7 en 5.8 van het eerste tussenarrest, waarin het hof het beroep van de gemeente op verjaring van de vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen in de voorfase heeft verworpen.

Onderdeel 1.1 strekt ten betoge dat de door het hof in rov. 5.8 toegepaste regel over het aanvangstijdstip van de verjaringstermijn bij besluitaansprakelijkheid, ontleend aan het arrest Talma/Friesland^[4], niet geldt voor het handelen van het bestuursorgaan in de voorfase, omdat de onrechtmatigheid van dergelijk handelen direct aan de burgerlijke rechter kan worden voorgelegd. Art. 8:93, onder a, Awb maakt dit volgens het onderdeel niet anders, omdat dit artikel niet van toepassing is op een procedure bij de burgerlijke rechter, de wetgever daarmee slechts heeft beoogd geldend recht te codificeren en dit artikel niet van toepassing is op schade veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop titel 8.4 Awb in werking is getreden.

3.1.2

Het in cassatie tevergeefs (zoals blijkt uit de verwerping van onderdeel 2 hierna in 3.4) bestreden oordeel van het hof in rov. 5.5 van het eerste tussenarrest over het handelen van de gemeente in de voorfase komt op het volgende neer. De gemeente heeft vanaf het eerste principebesluit van 25 april 2006 onrechtmatig gehandeld door [verweerder] onjuist te informeren over de mogelijkheid een bouwvergunning te verkrijgen. Op grond van een onjuiste uitleg van het bestemmingsplan stelde de gemeente zich op het standpunt dat geen bouwvergunning kon worden verkregen voor een woning met oriëntatie op de [c-straat] en dat slechts een bouwvergunning voor een woning met oriëntatie op de [a-straat] verleend kon worden na een vrijstelling, waaraan de gemeente een voorwaarde verbond – de eis dat het perceel met de daarop te bouwen woning maximaal € 200.000,-- mocht opbrengen – die, zoals het hof oordeelt in rov. 5.19 van hetzelfde arrest, ieder bouwplan illusoir maakte. [verweerder] mocht op deze informatie afgaan. De informatie in beide principebesluiten was echter onjuist. In werkelijkheid had [verweerder] recht op een bouwvergunning voor een woning met oriëntatie op de [c-straat] , zonder dat een vrijstelling was vereist. Die bouwvergunning heeft de gemeente pas op 17 december 2009 verleend.

3.1.3

Het hof heeft het handelen van de gemeente in de voorfase dus opgevat als onzelfstandige voorbereidingshandelingen, dat wil zeggen inlichtingen voorafgaand aan en ter voorbereiding van het primaire besluit van 14 november 2007. Omdat aan die voorbereidingshandelingen geen zelfstandige betekenis toekomt, worden die handelingen in beginsel gedekt door de formele rechtskracht van het beoogde besluit^[5], dan wel, zoals in het onderhavige geval, delen zij in de onrechtmatigheid van het daaropvolgende besluit.

3.1.4

Het arrest Talma/Friesland^[6]heeft betrekking op de in 1992 ingetrokken Wet van 31 oktober 1924, Stb. 1924, 482, die, voor zover hier van belang, de verjaring van rechtsvorderingen ter zake van geldschulden ten laste van de overheid stelde op vijf jaar na 31 december van het jaar waarin de schuld ‘opvorderbaar’ is geworden. In dit arrest is overwogen dat de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op onrechtmatigheid van een besluit waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond, in beginsel slechts kan toewijzen indien en nadat die rechtsgang is gevolgd en daarbij is beslist dat het besluit onrechtmatig is en dat een dergelijke vordering pas ‘opvorderbaar’ in de zin van die bepaling is nadat laatstbedoelde beslissing is gegeven.

Thans wordt de verjaring van een rechtsvordering wegens een onrechtmatig besluit en van een rechtsvordering wegens een onrechtmatige voorbereidingshandeling geregeld door art. 3:310 BW Pro. Het eerste lid van die bepaling houdt in, voor zover hier van belang, dat de rechtsvordering verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden. De verjaringstermijn van art. 3:310 lid 1 BW Pro begint pas te lopen op de dag na die waarop de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot vergoeding van de door hem geleden schade in te stellen. Daarvan zal sprake zijn als de benadeelde voldoende zekerheid – die niet een absolute zekerheid behoeft te zijn – heeft verkregen dat schade is veroorzaakt door tekortschietend of foutief handelen van de betrokken persoon.^[7]

Art. 8:88 Awb Pro houdt in dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van, voor zover hier van belang, een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Art. 8:93 Awb Pro verklaart art. 3:310 BW Pro van overeenkomstige toepassing op deze verzoeken om schadevergoeding, met dien verstande dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden, of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever aansluiting heeft beoogd te zoeken bij de civielrechtelijke verjaringsregels.^[8]

3.1.5

Mede gelet op het belang van de rechtseenheid bij toepassing van art. 3:310 lid 1 BW Pro in gevallen waarin de bestuursrechter en de civiele rechter elk bevoegd kunnen zijn om te oordelen over (een gedeelte van) dezelfde schade, moet worden aangenomen dat de verjaringstermijn van een rechtsvordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend.

Omdat een onzelfstandige voorbereidingshandeling deelt in de onrechtmatigheid van het daaropvolgende besluit heeft hetzelfde te gelden voor de verjaring van een rechtsvordering wegens een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling, zoals in dit geval het verstrekken van onjuiste inlichtingen.

Het hof heeft door in rov. 5.8 van het eerste tussenarrest te oordelen dat de verjaringstermijn aanving met de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2009 dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Onderdeel 1.1 faalt daarom.

3.2.1

Met onderdeel 3 bestrijdt de gemeente de wijze waarop het hof de schade begroot die [verweerder] heeft geleden door de vertraging van de erkenning van het perceel als bouwperceel. Het onderdeel bestrijdt rov. 5.19 van het eerste tussenarrest, waarin het hof uiteenzet hoe het de schade begroot en rov. 2.5 van het eindarrest waarin het hof heeft geweigerd terug te komen van die wijze van begroting.

Onderdeel 3.1 klaagt dat het hof het uitgangspunt heeft miskend dat de benadeelde zoveel mogelijk moet worden gebracht in de toestand als ware de onrechtmatige daad niet gepleegd en dat daarbij past dat schade concreet wordt berekend of begroot, dat wil zeggen zonder te abstraheren van bepaalde feiten of omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de schadebegroting. Dit betekent voor het onderhavige geval dat pas ná verkoop en levering van het perceel door [verweerder] kan worden vastgesteld of en, zo ja, hoeveel schade hij als gevolg van onrechtmatig handelen van de gemeente heeft geleden, aldus het onderdeel.

Onderdeel 3.2 klaagt dat niet valt in te zien dat in dit geval afwijking van het in onderdeel 3.1 bedoelde uitgangspunt gerechtvaardigd is en de schade voor abstracte begroting in aanmerking komt.

3.2.2

Zoals het hof in rov. 5.17 en 5.18 van het eerste tussenarrest tot uitdrukking heeft gebracht, heeft [verweerder] gesteld dat hij door de vertraging van de erkenning van het perceel als bouwperceel schade heeft geleden doordat hij de mogelijkheid is misgelopen om het perceel in 2006, toen de marktomstandigheden gunstig waren, als bouwperceel voor een goede prijs te verkopen en dat, toen op 17 december 2009 de gemeente alsnog een bouwvergunning verleende, de marktomstandigheden verslechterd waren als gevolg van de krediet- en vastgoedcrisis.

Het hof heeft geoordeeld dat als gevolg van de onrechtmatige opstelling van de gemeente in de voorfase en de daarop volgende weigering van de bouwvergunning in het primaire besluit en de daarop volgende eerste beslissing op bezwaar, de waarde van het perceel negatief is beïnvloed door het ontbreken van de mogelijkheid daarop een woning te bouwen, totdat de gemeente op 17 december 2009 alsnog een bouwvergunning verleende.

Door een deel van de schade te begroten op de wettelijke rente over deze waardevermindering in de periode vanaf het eerste principebesluit van 25 april 2006 tot de bouwvergunning van 17 december 2009, is het hof afgeweken van de grondslag van de vordering van [verweerder] en heeft het hof geabstraheerd van de omstandigheid dat [verweerder] in die periode het perceel niet heeft verkocht tegen de verkoopwaarde uitgaande van de onmogelijkheid een woning op het perceel te bouwen. Het bestreden oordeel bevat niet een toereikende motivering voor die afwijking en abstractie. Weliswaar heeft de rechter op grond van art. 6:97 BW Pro vrijheid bij het begroten van de schade, maar dat laat onverlet het uitgangspunt dat zoveel mogelijk de werkelijk geleden en te lijden schade wordt vergoed. De hierop gerichte klachten van onderdeel 3 slagen dus.

Als gevolg daarvan dient na verwijzing de schade van [verweerder] , voor zover deze schade verband houdt met het ontbreken van de mogelijkheid om het perceel als bouwperceel te verkopen in de periode vanaf 25 april 2006 tot 17 december 2009, opnieuw te worden begroot.

3.2.3

De onderdelen 3.4-3.8 zijn gericht tegen rov. 2.5 van het eindarrest, waarin het hof heeft geweigerd van zijn oordeel in het eerste tussenarrest over de schadebegroting terug te komen. Het hof verwierp daarmee het standpunt van de gemeente dat in de begroting van de schade (alsnog) betrokken moet worden dat aan [verweerder] in verband met een in 2017 geïnitieerde bestemmingsplanwijziging uiteindelijk een planschadevergoeding van € 350.000,-- is toegekend in verband met het verlies van de mogelijkheid om op het bouwperceel te bouwen, terwijl die mogelijkheid toch is gehandhaafd en dat [verweerder] vervolgens het perceel heeft overgedragen in juli 2021 voor € 330.000,--.

De onderdelen behoeven geen behandeling omdat rov. 2.5 van het eindarrest voortbouwt op het met de onderdelen 3.1 en 3.2 met succes bestreden oordeel van het hof en omdat het slagen van die onderdelen meebrengt dat na verwijzing de begroting van de schade ook op dit punt opnieuw dient plaats te vinden.

3.3

Onderdeel 5 klaagt dat het hof in rov. 5.19 van het eerste tussenarrest heeft miskend dat [verweerder] over de waardevermindering van het perceel vergoeding van wettelijke rente heeft gevorderd vanaf 17 december 2009 en niet vanaf 25 april 2006. Ook dit onderdeel kan onbehandeld blijven, nu na verwijzing de schade opnieuw moet worden begroot.

3.4

De overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO Pro).

4.Beoordeling van het middel in het incidentele beroep

4.1.1

Onderdeel 1 van het middel is gericht tegen rov. 5.9 van het eerste tussenarrest, waarin het hof de door [verweerder] gevorderde kosten voor een ruimtelijke onderbouwing gemaakt in het kader van de vrijstellingsprocedure heeft afgewezen. Onderdeel 1.1 klaagt dat het hof met dit oordeel heeft miskend dat in verband met een beroep op art. 19 lid 3 WRO Pro (oud) geen ruimtelijke onderbouwing is vereist en dat een ruimtelijke onderbouwing slechts is vereist bij toepassing van lid 1 van art. 19 WRO Pro (oud).

4.1.2

Het onderdeel slaagt. Art. 19 lid 1 WRO Pro (oud) bepaalde dat de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling kan verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van een vrijstelling geen bezwaar hebben. Art. 19 lid 3 WRO Pro (oud) bepaalde dat burgemeester en wethouders eveneens vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. Dit artikellid stelde niet de eis van een ruimtelijke onderbouwing. Ook de parlementaire geschiedenis^[9]duidt erop dat voor het verlenen van een vrijstelling op grond van art. 19 lid 3 WRO Pro (oud) een ruimtelijke onderbouwing niet noodzakelijk was.

Het slagen van onderdeel 1.1 brengt mee dat de overige klachten van onderdeel 1 geen behandeling behoeven.

4.2

Gelet op het slagen van de onderdelen 3.1 en 3.2 van het middel in het principale cassatieberoep, behoeven de onderdelen 4 en 5 geen behandeling.

4.3

5.Beslissing

De Hoge Raad:

in het principale en in het incidentele beroep:

- vernietigt de arresten van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 5 februari 2019, 1 oktober 2019, 14 januari 2020, 13 april 2021 en 1 februari 2022;

- verwijst het geding naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;

in het principale beroep voorts:

- veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 2.950,31 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [verweerder] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan;

in het incidentele beroep voorts:

- veroordeelt de gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de gemeente deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.

Dit arrest is gewezen door de president G. de Groot als voorzitter en de raadsheren C.H. Sieburgh, F.J.P. Lock, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op
8 september 2023.

Onrechtmatige overheidsdaad en verjaring bij weigering bouwvergunning perceel