Uitspraak
14 februari 2014
nr. 13/00409
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van
[X1]te
[Z](hierna: belanghebbende), alsmede het beroep in cassatie van
de Sociale verzekeringsbank(hierna: de SVB) tegen de uitspraak van de
Centrale Raad van Beroepvan 17 december 2012, nr. 10/4069 AKW, betreffende een besluit ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de AKW).
[X1]te
[Z](hierna: belanghebbende), alsmede het beroep in cassatie van
de Sociale verzekeringsbank(hierna: de SVB) tegen de uitspraak van de
Centrale Raad van Beroepvan 17 december 2012, nr. 10/4069 AKW, betreffende een besluit ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de AKW).
1.Het geding in feitelijke instanties
Bij besluit van 4 september 2009 heeft de SVB de door belanghebbende ingediende aanvraag tot toekenning van kinderbijslag ingevolge de AKW met ingang van het tweede kwartaal van het jaar 2008 afgewezen.
De SVB heeft het tegen dit besluit gemaakte bezwaar bij besluit van 21 december 2009 ongegrond verklaard.
De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 10 - 588) heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad.
De Centrale Raad heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 december 2009 vernietigd en de SVB opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak. De uitspraak van de Centrale Raad is aan dit arrest gehecht.
2.Geding in cassatie
Zowel belanghebbende als de SVB heeft tegen de uitspraak van de Centrale Raad beroep in cassatie ingesteld. De beroepschriften in cassatie zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Belanghebbende en de SVB hebben over en weer een verweerschrift ingediend.
Zowel belanghebbende als de SVB heeft een conclusie van repliek ingediend.
Belanghebbende en de SVB hebben over en weer een conclusie van dupliek ingediend.
De Advocaat-Generaal P.J. Wattel heeft op 27 augustus 2013 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie van belanghebbende en tot gegrondverklaring van dat van de SVB, vernietiging van de uitspraak van de Centrale Raad en bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank met aanvulling van de gronden.
Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3.Uitgangspunten in cassatie
3.1.
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1.
Belanghebbende, geboren [in] 1976, verblijft sinds juni 2007 in Nederland en heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij is gehuwd geweest met een Nederlandse man. Hun zoon [G] (hierna: het kind) is [in] 1998 geboren in Suriname. Op grond van de nationaliteit van de vader heeft het kind de Nederlandse nationaliteit gekregen. De vader heeft het kind erkend en heeft in beginsel een onderhoudsverplichting jegens het kind. Er is echter geen alimentatieregeling vastgesteld en de vader heeft nooit bijgedragen in het onderhoud van het kind. Het kind woonde tussen 2003 en april 2008 bij de moeder van belanghebbende in Nederland, die kinderbijslag voor hem ontving, en vervolgens bij belanghebbende. Tussen 20 februari 2007 en 18 februari 2009 had de moeder van belanghebbende het gezag over het kind, waarna het gezag is overgegaan op belanghebbende. Zij heeft sinds 18 februari 2009 als enige het gezag over het kind
.Het kind komt geheel ten laste van belanghebbende. Het heeft vanaf april 2009 een beperkte uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand ontvangen.
.Het kind komt geheel ten laste van belanghebbende. Het heeft vanaf april 2009 een beperkte uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand ontvangen.
3.1.2.
Op 15 juni 2009 heeft belanghebbende een verblijfsvergunning aangevraagd. De procedure mocht zij in Nederland afwachten. Bij besluit van 1 december 2009 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) aan belanghebbende met ingang van 2 september 2009 een verblijfsvergunning voor de duur van een jaar verleend onder de beperking “uitoefenen van het gezinsleven conform artikel 8 EVRM Pro bij [G]” (het kind).
3.1.3.
Belanghebbende heeft kinderbijslag aangevraagd ten behoeve van het kind met ingang van het tweede kwartaal van 2008. Bij besluit van 4 september 2009 heeft de SVB deze aanvraag afgewezen met het argument dat belanghebbende niet verzekerd was ingevolge de AKW. Bij het in beroep bestreden besluit is het bezwaar van belanghebbende tegen dat besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de SVB zich op het standpunt gesteld dat belanghebbende geen ingezetene van Nederland was. Bovendien stelt de SVB zich op het standpunt dat belanghebbende – als zij wel als ingezetene aangemerkt zou moeten worden – niettemin vanwege haar verblijfsstatus is uitgesloten van de kring der verzekerden op grond van het bepaalde in artikel 6, lid 2, van de AKW.
3.1.4.
Het geschil in deze procedure betreft het recht op kinderbijslag ten behoeve van het kind over het tweede kwartaal van 2008 tot en met het derde kwartaal van 2009. Het geschil over de verzekeringsplicht heeft betrekking op belanghebbendes verzekeringspositie op de relevante peildata aan het begin van die kwartalen.
3.2.1.
Voor de Centrale Raad was in het bijzonder in geschil (i) of belanghebbende een (afgeleid) verblijfsrecht als bedoeld in artikel 20 en Pro 21 VWEU kan ontlenen aan de status van burger van de Unie van het kind, en (ii) zo ja, of dat recht aan toepassing van artikel 6, lid 2, van de AKW in de weg staat. Belanghebbende heeft zich in dit kader beroepen op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, Jurispr. blz. I-1177, NJ 2011/488 en RSV 2012/240 (hierna: het arrest Ruiz Zambrano), en van 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11, Jurispr. blz. I-11315, NJ 2012/107 en RSV 2012/242 (hierna: het arrest Dereci e.a.).
3.2.2.
Voor het geval belanghebbende geen op het VWEU gebaseerd afgeleid verblijfsrecht had dat aan toepassing van artikel 6, lid 2, van de AKW in de weg staat, was voor de Centrale Raad subsidiair in geschil of zij niettemin op grond van bepalingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), zo nodig in samenhang bezien met het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) dan wel andere verdragsnormen zoals neergelegd in het Europees Sociaal Handvest en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, voor de in geding zijnde kwartalen aanspraak kan maken op kinderbijslag ten behoeve van het kind. In dat kader hield partijen onder meer verdeeld het antwoord op de vraag of de weigering van kinderbijslag op grond van de verblijfsstatus van belanghebbende een verschil in behandeling naar nationaliteit inhoudt dat in strijd komt met artikel 14 in Pro verbinding met artikel 8 van Pro het EVRM.
3.3.1.
Naar aanleiding van belanghebbendes beroep op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de Centrale Raad geoordeeld dat uit het arrest Ruiz Zambrano en het arrest Dereci e.a. volgt dat voor belanghebbende uit artikel 20 VWEU Pro rechtstreeks een verblijfsrecht voortvloeit, afgeleid van het verblijfsrecht van het kind, indien het kind zich bevindt in een situatie als bedoeld in de genoemde arresten. Daarbij verwierp de Centrale Raad het standpunt van de SVB dat de beslissing over een dergelijk verblijfsrecht toekomt aan de IND, in het kader van de beoordeling van een aanvraag om een verblijfsvergunning. Volgens de Centrale Raad ligt het op de weg van de SVB, belast met de uitvoering van de AKW, om aan de hand van door belanghebbende verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie in overleg met de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie genoegzaam te onderzoeken of belanghebbende aan artikel 20 VWEU Pro een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen.
3.3.2.
Bij het zojuist bedoelde onderzoek gaat het volgens de Centrale Raad niet om de beantwoording van de vraag of de weigering om aan belanghebbende kinderbijslag toe te kennen tot gevolg heeft dat het kind wordt verplicht het grondgebied van Nederland of de Unie als geheel te verlaten. Naar het oordeel van de Centrale Raad gaat het primair hierom of een weigering om belanghebbende hier te lande verblijf toe te staan met zich brengt dat het kind, burger van de Unie, geen andere keus heeft dan met belanghebbende, staatsburger van een derde land, buiten de Unie te verblijven.
3.3.3.
Voor het geval belanghebbende een (afgeleid) recht op verblijf ontleent aan artikel 20 VWEU Pro, heeft de Centrale Raad geoordeeld dat daarmee sprake is van een verblijfstitel die niet met name wordt genoemd in artikel 6, lid 2, van de AKW en die evenmin is voorzien in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Gelet op de bewoordingen van artikel 8, onder e, in verbinding met artikel 1, onder e, van de Vw 2000, bestaat er naar het oordeel van de Centrale Raad echter ruimte om de regeling over toereikende verblijfstitels in artikel 6, lid 2, van de AKW verdragsconform toe te passen op de situatie waarin het verblijfsrecht van de betrokkene rechtstreeks wordt ontleend aan artikel 20 VWEU Pro.
3.3.4.
Voor het geval aan belanghebbende geen verblijfsrecht toekomt op grond van artikel 20 VWEU Pro, dient volgens de Centrale Raad nog de vraag te worden beantwoord of regels van internationaal recht zich ertegen verzetten dat zij wordt uitgesloten van de verzekering voor de AKW op de grond dat zij op de in geding zijnde peildata niet beschikte over een verblijfstitel als genoemd in artikel 6, lid 2, van de AKW. Die vraag is door de Centrale Raad ontkennend beantwoord, waarbij is verwezen naar hetgeen is overwogen in zijn uitspraak van 15 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1905, RSV 2012/238, en het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, nr. 11/03891, ECLI:NL:HR:2012:BW7740, BNB 2013/31 (hierna: het arrest van 23 november 2012).
3.3.5.
De Centrale Raad heeft het besluit op bezwaar wegens ontoereikende motivering vernietigd, en bepaald dat de SVB een nieuwe beslissing op bezwaar neemt. Daartoe zal de SVB alsnog moeten onderzoeken of belanghebbende een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen aan artikel 20 VWEU Pro, waardoor de uitsluiting van de verzekering zoals bedoeld in artikel 6, lid 2, van de AKW niet van toepassing is. Voor het geval uit de resultaten van dit onderzoek voortvloeit dat die uitsluiting niet van toepassing is, zal de SVB moeten beoordelen of belanghebbende recht heeft op kinderbijslag met inachtneming van (de overige bepalingen van) de AKW. Daartoe zal onder meer moeten worden nagegaan of belanghebbende ingevolge artikel 6, lid 1, van de AKW op de in geding zijnde peildata als ingezetene verzekerd was, aldus de Centrale Raad.
4.Beoordeling van het door de SVB voorgestelde middel
4.1.
Het door de SVB voorgestelde middel richt zich tegen de hiervoor in onderdeel 3.3.1 tot en met 3.3.3 weergegeven oordelen van de Centrale Raad.
4.2.1.
Op grond van artikel 6, lid 2, van de AKW is een vreemdeling niet verzekerd indien deze niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw.
4.2.2.
Uit het arrest Zambrano en het arrest Dereci e.a. volgt dat een staatsburger van een derde land in zeer bijzondere gevallen aan artikel 20 VWEU Pro het recht ontleent om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven. Daarvan is sprake indien een ontzegging van dat verblijf – als die zou plaatsvinden - tot gevolg zou hebben dat een kind van de betrokkene dat burger is van de Unie, feitelijk wordt verplicht om – met de ouder - het grondgebied van de lidstaat waarvan het kind staatsburger is en tevens het grondgebied van de Europese Unie als geheel te verlaten.
In deze gevallen vloeit het verblijfsrecht van een staatsburger van een derde land rechtstreeks voort uit het VWEU. Naar de Centrale Raad terecht heeft aangenomen, is voor het bestaan van een dergelijk verblijfsrecht dan ook geen beslissing van de IND vereist tot het verlenen van een verblijfsvergunning, en evenmin de afgifte door de IND van enig document, dat slechts het bestaan van dit recht bevestigt (zie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 9 augustus 2013, 201207385/1/V4, ECLI:NL:RVS:2013:725, JV 2013/318; vgl. ook de uitspraak van deze afdeling van 14 november 2007, nr. 200702780/1, ECLI:NL:RVS:2007:BB7789, AB 2007/396).
Het bestaan van een dergelijk afgeleid verblijfsrecht is evenmin afhankelijk van enig handelen of nalaten van een lidstaat dat tot gevolg heeft dat ouder en kind gedwongen zijn het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Ook daarvan is de Centrale Raad terecht uitgegaan met zijn hiervoor in 3.3.2 weergegeven oordeel.
4.2.3.
Indien aldus uit artikel 20 VWEU Pro voortvloeit dat een staatsburger van een derde land het recht heeft in Nederland te verblijven, brengt een redelijke uitleg van de Vw 2000 in het licht van het recht van de EU met zich dat die burger hier te lande rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (zie de hiervoor in 4.2.2 vermelde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 augustus 2013).
4.2.4.
Dit brengt mee dat een dergelijke persoon rechtmatig verblijf houdt in Nederland in de zin van één van de bepalingen uit de Vw 2000 die worden genoemd in artikel 6, lid 2, van de AKW, en dat hij dus niet op grond van dat artikellid van de kring der verzekerden wordt uitgesloten. De Centrale Raad heeft dan ook terecht aangenomen dat artikel 6, lid 2, van de AKW op een dergelijke persoon niet van toepassing is.
4.3.
Gelet op hetgeen hiervoor in onderdeel 4.2 is overwogen faalt het door de SVB voorgestelde middel.
5.Beoordeling van het door belanghebbende voorgestelde middel
5.1.
Het door belanghebbende voorgestelde middel richt zich tegen het hiervoor in 3.3.4 weergegeven oordeel van de Centrale Raad. In het middel wordt betoogd dat de Centrale Raad door aldus te oordelen artikel 6, lid 2, van de AKW heeft toegepast in strijd met intern recht en met de artikelen 2, 3 en 23 van het IVRK, artikel 14 in Pro verbinding met artikel 8 EVRM Pro, en het Unierecht.
5.2.1.
Het middel faalt voor zover het betoogt dat artikel 6, lid 2, van de AKW in het onderhavige geval in strijd komt met het recht van het kind om als Nederlander binnen Nederland te verblijven, zoals gewaarborgd door artikel 3 van Pro het Vierde Protocol bij het EVRM. Kinderbijslag is niet als een basisvoorziening bedoeld (zie het arrest van 23 november 2012). Een weigering om aan belanghebbende kinderbijslag ten behoeve van het kind toe te kennen vormt op zichzelf dan ook geen maatregel die tot gevolg heeft dat het kind gedwongen wordt Nederland te verlaten.
Opmerking verdient nog dat om dezelfde reden moet worden aangenomen dat een dergelijke weigering op zichzelf geen inbreuk vormt op artikel 20 VWEU Pro, indien belanghebbende aan dat artikel een afgeleid verblijfsrecht zou kunnen ontlenen.
5.2.2.
Het middel kan voor het overige evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie, geen nadere motivering, nu het middel in zoverre niet noopt tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling (zie met betrekking tot het beroep op discriminatie het arrest van 23 november 2012).
6.Proceskosten
Wat betreft het cassatieberoep van de SVB zal de SVB worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaken met de nummers 13/00407 en 13/00410 met de onderhavige zaak samenhangen in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Wat betreft het cassatieberoep van belanghebbende acht de Hoge Raad geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
7.Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart de beroepen in cassatie ongegrond, en
veroordeelt de Sociale verzekeringsbank in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op een derde van € 3287,25, derhalve € 1095,75, voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Dit arrest is gewezen door de vice-president M.W.C. Feteris als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, P.M.F. van Loon, M.A. Fierstra en Th. Groeneveld, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2014.
Van de Sociale verzekeringsbank wordt een griffierecht geheven van € 466.