Uitspraak
11/146 AKW
Datum uitspraak: 6 maart 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam
van 21 december 2010, 10/2163 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellante zijn nadere vragen van de Raad beantwoord en stukken aan de Raad toegezonden.
De Svb heeft nadere stukken aan de Raad toegestuurd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2015. Appellante is, daartoe opgeroepen, verschenen bijgestaan door haar gemachtigde mr. J.H. Kruseman, advocaat. Eveneens is verschenen, daartoe opgeroepen, [X.]. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
OVERWEGINGEN
1.1.
Bij besluit van 12 februari 2010 is aan appellante, die de Ghanese nationaliteit heeft, vanaf het derde kwartaal van 2009 kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) toegekend ten behoeve van haar kinderen [Y.] en [Z.], van wie [Y.] de Nederlandse nationaliteit heeft.
1.2.
Bij besluit van 30 maart 2010 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 februari 2010 ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat appellante pas vanaf het derde kwartaal van 2009 over een geldige verblijfstitel beschikt en dat daarom over het eerste en tweede kwartaal van 2009 geen recht bestaat op kinderbijslag omdat zij toen nog niet verzekerd was. Het beroep op internationale bepalingen slaagt niet, omdat er geen sprake is van een verboden onderscheid naar verblijfsstatus.
2. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep is namens appellante een beroep gedaan op diverse bepalingen van internationaal recht.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW, is een vreemdeling niet verzekerd voor de AKW indien deze niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
4.2.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van artikel 20 van het VWEU genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben zij de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald en hebben zij, onder andere, het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
4.3.
In de loop van de procedure in hoger beroep heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) de arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09 (Ruiz Zambrano) en van 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11, (Dereci) gewezen. In het arrest Ruiz Zambrano heeft het Hof voor recht verklaard: “Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert, aangezien dergelijke beslissingen de betrokken kinderen het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten ontzeggen.”
4.4.
In het nadien gewezen arrest Dereci heeft het Hof een nadere uitleg gegeven van het arrest Ruiz Zambrano. In dit arrest (punten 66 en 67) heeft het Hof geoordeeld dat het criterium van de ontzegging van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, betrekking heeft op gevallen die erdoor gekenmerkt worden dat de burger van de Unie feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van niet alleen de lidstaat waarvan hij staatsburger is, maar ook dat van de Unie als geheel te verlaten.
Dit is volgens het Hof een criterium van zeer bijzondere aard dat ziet op gevallen waarin, ondanks dat het secondaire recht inzake het verblijfsrecht van staatsburgers van derde landen niet van toepassing is, uitzonderlijk geen verblijfsrecht kan worden ontzegd aan een staatsburger van een derde land die lid is van de familie van een staatsburger van een lidstaat, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat deze laatste staatsburger toekomt. Het enkele feit dat het voor een staatsburger van een lidstaat misschien wenselijk is, om economische redenen of om de eenheid van de familie op het grondgebied van de Unie te bewaren, dat de leden van zijn familie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, bij hem op het grondgebied van de Unie verblijven, volstaat bijgevolg op zich niet om aan te nemen dat de burger van de Unie verplicht zal worden om het grondgebied van de Unie te verlaten indien een dergelijk recht niet wordt toegekend (punt 68). Dit loopt niet vooruit op de vraag of op andere gronden, onder meer het recht op bescherming van het familie- en gezinsleven, een verblijfsrecht niet geweigerd mag worden. Op deze vraag moet echter worden ingegaan in het kader van de bepalingen inzake de bescherming van de grondrechten en het antwoord daarop is ervan afhankelijk of zij in elk van de gevallen toepassing vinden (punt 69).
4.5.
In zijn uitspraken van 17 december 2012 in vergelijkbare zaken (ECLI:NL:CRVB:2012:BY5173, BY6416 en BY6418) heeft de Raad overwogen dat voor de betrokken ouder/derdelander uit artikel 20 van het VWEU een rechtstreeks verblijfsrecht voortvloeit, afgeleid van het verblijfsrecht van het kind, indien het kind zich bevindt in een situatie als in genoemde arresten bedoeld. Bij de beoordeling of die derdelander aanspraak kan maken op kinderbijslag dient de Svb aan de hand van door de betrokkene verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (feitelijk de IND) te onderzoeken of van een dergelijke situatie sprake is. Het gaat daarbij niet om de vraag of de weigering om aan betrokkene kinderbijslag toe te kennen tot gevolg heeft dat het kind wordt verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten, maar primair hierom of de weigering om betrokkene hier te lande verblijf toe te staan, met zich brengt dat het kind, burger van de Unie, geen andere keus heeft dan met betrokkene, staatsburger van het derde land, buiten de Unie te verblijven. Indien de betrokken ouder/derdelander aan artikel 20 van het VWEU een afgeleid recht op verblijf ontleent, dan kan artikel 6, tweede lid, van de AKW niet aan de betrokken ouder worden tegengeworpen.
4.6.
De Hoge Raad heeft onder meer in zijn arrest van 14 februari 2014 (ECLI:NL:HR:2014:277) de tegen de uitspraken van de Raad ingediende cassatieberoepen ongegrond verklaard en de door de Raad weergegeven standpunten bekrachtigd. De Hoge Raad heeft onder meer overwogen dat uit de arresten Ruiz Zambrano en Dereci volgt dat een staatsburger van een derde land in zeer bijzondere gevallen aan artikel 20 van het VWEU het recht ontleent om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven. Daarvan is sprake indien een ontzegging van dat verblijf - als die zou plaatsvinden - tot gevolg zou hebben dat een kind van de betrokkene dat burger is van de Unie, feitelijk wordt verplicht om - met de ouder - het grondgebied van de lidstaat waarvan het kind staatsburger is, en tevens het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten. In deze gevallen vloeit het verblijfsrecht van een staatsburger van een derde land rechtstreeks voort uit het VWEU. Naar de Centrale Raad terecht heeft aangenomen, is voor het bestaan van een dergelijk verblijfsrecht geen beslissing van de IND vereist tot het verlenen van een verblijfsvergunning, en evenmin de afgifte door de IND van enig document dat slechts het bestaan van dit recht bevestigt. Het bestaan van een dergelijk afgeleid verblijfsrecht is evenmin afhankelijk van enig handelen of nalaten van een lidstaat dat tot gevolg heeft dat de ouder en kind gedwongen zijn het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Een uit artikel 20 van het VWEU voor de staatsburger van het derde land voortvloeiend recht op verblijf, brengt met zich dat die burger hier te lande rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000. In dat verband is nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 9 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:725. Dit betekent dat een dergelijk persoon rechtmatig verblijf houdt in Nederland in de zin van één van de bepalingen uit de Vreemdelingenwet 2000 die worden genoemd in artikel 6, tweede lid, van de AKW, en dat hij dus niet op grond van dat artikellid van de kring der verzekerden wordt uitgesloten.
4.7.
De Svb heeft desgevraagd in bovengenoemde rechtspraak geen aanleiding gezien om zijn standpunt, zoals neergelegd in het bestreden besluit, te herzien. Voor de motivering van dit standpunt heeft de Svb verwezen naar de aan de IND gevraagde analyse over het verblijfsrecht van appellante in het eerste en tweede kwartaal van 2009. Volgens de IND, die zijn analyse alleen heeft gebaseerd op door de Svb verstrekte gegevens, is niet aangetoond dat de vader van [Y.], al aangenomen dat hij de Nederlandse nationaliteit heeft, feitelijk niet in staat kan worden geacht de verzorging van [Y.] op zich te nemen, eventueel met hulp en ondersteuning bij zorg en opvoeding die van overheidswege of door maatschappelijke organisaties wordt geboden. Bovendien heeft de vader een onderhoudsplicht voor zijn kind. Volgens de IND is dan ook niet aannemelijk dat appellante een verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het VWEU. De Svb volgt dit advies.
4.8.
Het gaat in het onderhavige geding om de beantwoording van de vraag of sprake is zodanige omstandigheden dat [Y.] feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van Nederland, en dat van de Unie als geheel te verlaten als aan appellante een verblijfsrecht wordt ontzegd. Om dit te bepalen, moeten volgens vaste rechtspraak van het Hof alle omstandigheden van de zaak worden onderzocht. Bij dit onderzoek moet onder meer in aanmerking worden genomen bij welke ouder de wettelijke, financiële en/of affectieve last rust. Het is immers de afhankelijkheidsrelatie tussen het kind en de ouder/derdelander die het nuttig effect van het burgerschap van de Unie in het geding kan brengen, aangezien deze afhankelijkheid ertoe zal leiden dat de burger van de Unie als gevolg van de weigering van een verblijfsrecht van die ouder gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten (zie het arrest van het Hof van 6 december 2012, C-356/11 en C-357/11 (O, S en L, punten 53 en 56). Ook in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de mate van afhankelijkheid die de burger van de Unie heeft ten opzichte van zijn ouder/derdelander een doorslaggevend gegeven bij de beoordeling van het beroep op artikel 20 van het VWEU (zie onder meer de uitspraken van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8619 en van 21 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1197)
4.9.
In het kader van deze beoordeling heeft de Raad schriftelijke vragen gesteld aan appellante, die zijn beantwoord en waar mogelijk met stukken onderbouwd. Voorts zijn appellante en [Y.] opgeroepen ter zitting te verschijnen ten einde meer duidelijkheid te krijgen over de omstandigheden waarin het gezin zich bevond gedurende de kwartalen in geding.
4.10.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan het volgende worden afgeleid. Appellante is in 1992 vanuit Ghana naar Nederland gekomen. Zij was toen naar gewoonterecht getrouwd met [O.] die de Ghanese nationaliteit heeft. [O.] verbleef al in Nederland en heeft appellante hiernaartoe gehaald. Na een paar jaar heeft hij appellante verlaten. In 1998 ontmoette appellante [X.] ([X.]) die geboren is in Ghana maar (ook) de Nederlandse nationaliteit heeft en met wie zij bevriend raakte. Appellante werd zwanger van [X.]. Hij wilde met de zwangerschap en het kind niets te maken hebben. Op 26 juli 1998 werd zoon [Y.] geboren. [X.] wilde in beginsel geen verantwoordelijkheid voor het kind dragen, maar toen het om een zoon bleek te gaan, heeft hij wel aangifte van de geboorte gedaan en het kind erkend. Zodoende heeft [Y.] de Nederlandse nationaliteit. [X.] heeft zich noch affectief, noch financieel met de opvoeding van en de zorg voor het kind [Y.] bemoeid en heeft nooit met zijn zoon samengewoond. [X.] komt niet voor in het gezagsregister. [Y.] heeft verklaard dat hij zijn vader nooit heeft gezien en met hem geen contact heeft. Hij heeft ook niet geprobeerd contact met hem te zoeken. Appellante weet niet waar [X.] verblijft. Na de geboorte van [Y.] is [O.] weer in beeld gekomen en met hem heeft appellante in 2002 zoon [Z.] gekregen. [O.] heeft ook ten aanzien van [Y.] de vaderrol op zich genomen. In 2005 is [O.] overleden. Uit de basisregistratie personen is voorts gebleken dat [X.] op 12 november 2007 vanuit Nederland is geëmigreerd naar een onbekend adres in het buitenland. Tot eind oktober 2009 ontving [Y.] zogeheten “kinderbijstand” ingevolge de WWB. Aan appellante is bij besluit van 8 oktober 2009 per 13 mei 2009 een verblijfsvergunning verleend onder de beperking “uitoefenen gezinsleven op grond van artikel 8 EVRM bij [X.]”.
4.11.
Hoewel niet alle gestelde feiten en omstandigheden meer verifieerbaar zijn, is de Raad er voldoende van overtuigd dat [Y.] ten tijde in geding zodanig van appellante afhankelijk was dat hij als gevolg van de weigering van het verblijfsrecht aan appellante, feitelijk gedwongen wordt met appellante het grondgebied van de Unie te verlaten. Op grond van de beschikbare gegevens staat vast dat [Y.] de Nederlandse nationaliteit heeft, dat appellante alleen belast was met het gezag over [Y.] en dat [X.] in 2007 is geëmigreerd. Aannemelijk wordt geacht dat [X.] al langere tijd buiten beeld is en dat appellante altijd alleen en daadwerkelijk heeft zorggedragen voor het onderhoud en de opvoeding van [Y.], waardoor hij ook materieel en affectief geheel van appellante afhankelijk was. Dat [Y.] geheel ten laste van appellante kwam, is kennelijk ook in het kader van de verlening van “kinderbijstand” ingevolge de WWB door het daartoe bevoegde orgaan aangenomen.
4.12.
Dit betekent dat appellante een op grond van artikel 20 van het VWEU afgeleid verblijfsrecht toekomt en dat artikel 6, tweede lid, van de AKW niet aan appellante mag worden tegengeworpen.
4.13.
Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.12 is overwogen, leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, dient derhalve vernietigd te worden. Het beroep van appellante dient gegrond verklaard te worden en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt, waarbij de Svb tevens dient te beslissen over de gevorderde kosten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar.
5. Er is aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 1.225,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, totaal € 2.205,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 maart 2010;
- draagt de Svb op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.205,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van K. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2015.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) K. de Jong
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip verzekerde