Uitspraak
17.5273 PW
Datum uitspraak: 20 maart 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
17 juli 2017, 17/3674 en 17/3043 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.J. Forder, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Forder. Tevens was als tolk aanwezig L. Pomper. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 17 september 2012 heeft appellante, van Nigeriaanse nationaliteit, aangifte gedaan van mensenhandel. Met ingang van diezelfde datum is aan appellante een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking humanitaire gronden verleend, welke verblijfsvergunning laatstelijk is verlengd tot 17 september 2015. Appellante ontving met ingang van 17 september 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Naar aanleiding van de in 1.1 genoemde aangifte is in Nederland een strafrechtelijk onderzoek gestart. Op 22 april 2013 heeft de officier van justitie besloten dat onderzoek te staken en de aangifte van appellante te seponeren wegens onvoldoende opsporingsindicaties. Het strafrechtelijk onderzoek is vervolgens overgedragen aan de Spaanse autoriteiten. Bij besluit van 16 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 mei 2016, heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Staatssecretaris) de verblijfsvergunning van appellante met ingang van 22 april 2013 ingetrokken. Bij dit besluit heeft de Staatssecretaris tevens de aanvraag van appellante om wijziging van de beperking van de verblijfsvergunning regulier afgewezen. Bij uitspraak van 5 januari 2017 heeft de rechtbank Den Haag het beroep van appellante tegen het besluit van 19 mei 2016 ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 17 juli 2017 deze uitspraak van de rechtbank Den Haag bevestigd.
1.3.
Bij besluiten van 7 februari 2017 heeft het college de (algemene en bijzondere) bijstand van appellante met ingang van 1 februari 2017 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat appellante geen geldige verblijfstitel heeft, waardoor geen recht op bijstand bestaat.
1.4.
Bij besluit van 6 april 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 7 februari 2017 gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat de bijstand met ingang van 8 februari 2017 wordt beëindigd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
De voorzieningenrechter van de Raad heeft bij uitspraak van 3 oktober 2017, ECLI:CRVB:2017:3673, het verzoek om een voorlopige voorziening hangende dit
hoger beroep afgewezen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de PW wordt met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet
(Vw 2000), met uitzondering van de gevallen bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG. Op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de PW in verbinding met artikel 1 van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, IOAW en IOAZ wordt
voor de toepassing van de PW met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling, die na rechtmatig verblijf te hebben gehad in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, vóór de beëindiging van die toelating een aanvraag om voortgezette toelating heeft ingediend of tijdig bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van die toelating en die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder g of h, van de Vw 2000.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante op 8 februari 2017 geen vreemdeling was in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de PW, zodat appellante op grond van het eerste lid van die bepaling geen recht op bijstand heeft. Dat betekent voorts dat artikel 16, tweede lid, van de PW op appellante van toepassing is, zodat aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel, geen bijstand kan worden toegekend.
4.3.1.
Appellante heeft aangevoerd dat zij niettemin aanspraak op bijstand kan maken, welke aanspraak zij rechtstreeks ontleent aan de Richtlijn 2004/81/EG van de Europese Raad van
29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (Richtlijn 2004/81/EG). Volgens appellante volgt uit deze richtlijn dat zolang een strafrechtelijk onderzoek naar mensenhandel lopende is - ongeacht in welke lidstaat - de lidstaat van verblijf ervoor zorgt dat een levensstandaard wordt gewaarborgd waarmee in het onderhoud kan worden voorzien. In dit verband heeft appellante gewezen op de overdracht van het onderzoek door de politie
in Nederland aan Spanje en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat het strafrechtelijke onderzoek naar aanleiding van haar aangifte van mensenhandel nog niet is afgerond. Appellante meent dat voor deze uitleg van de Richtlijn 2004/81/EG steun is te vinden in de Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Europese Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Europese Raad
(Richtlijn 2011/36/EU).
4.3.2.
De Richtlijn 2004/81/EG is geïmplementeerd in artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en nader uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire (paragraaf B8/3). Het onder 4.3.1 weergegeven betoog van appellante moet (in ieder geval) zo worden opgevat dat de Richtlijn 2004/81/EG in Nederland op onjuiste wijze in de nationale wetgeving is omgezet, op grond waarvan zij een rechtstreeks beroep kan doen op de bepalingen van deze richtlijn.
4.4.1.
Ingevolge artikel 1 van de Richtlijn 2004/81/EG is het doel daarvan de voorwaarden vast te stellen voor het verlenen van verblijfstitels van beperkte duur, gekoppeld aan de duur van de daarmee verband houdende nationale procedures, aan onderdanen van derde landen
die hun medewerking verlenen bij het bestrijden van mensenhandel of hulp bij illegale immigratie. Blijkens paragraaf 9 van de considerans wordt bij deze richtlijn een verblijfstitel ingesteld die voor deze onderdanen van derde landen een voldoende prikkel moet zijn om samen te werken met de bevoegde autoriteiten en waaraan, om misbruik te voorkomen, bepaalde voorwaarden zijn verbonden.
4.4.2.
Ingevolge artikel 6 van de Richtlijn 2004/81/EG zorgen de lidstaten ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen bedenktijd krijgen om te herstellen en zich te onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten, zodat zij met kennis van zaken kunnen beslissen of zij bereid zijn met de bevoegde autoriteiten samen te werken. Tijdens de periode voor de bedenktijd hebben de betrokken onderdanen van derde landen, in afwachting van de beslissing van de bevoegde autoriteiten, toegang tot de behandeling waarin artikel 7 van de Richtlijn voorziet.
4.4.3.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn 2004/81/EG, voor zover van belang, waarborgen de lidstaten de betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken een levensstandaard die hen in staat stelt in hun onderhoud te voorzien.
4.4.4.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn 2004/81/EG bekijkt de lidstaat wanneer de bedenktijd verstreken is, of eerder indien de bevoegde autoriteiten van oordeel zijn dat
de betrokken onderdaan inmiddels heeft voldaan aan het onder b genoemde criterium:
a. a) of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, en
b) of deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking, en
c) of deze alle banden met de vermoedelijke daders van een of meer van de in artikel 2,
onder b en c, omschreven strafbare feiten heeft verbroken.
Onverminderd redenen die verband houden met de openbare orde of de bescherming van de binnenlandse veiligheid mag de verblijfstitel alleen worden afgegeven als aan de in lid 1 genoemde voorwaarden is voldaan (tweede lid).
4.4.5.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Richtlijn 2004/81/EG zorgen de lidstaten ervoor dat houders van een verblijfstitel die niet over voldoende middelen beschikken, ten minste dezelfde behandeling krijgen als die waarin artikel 7 voorziet.
4.5.1.
Vaststaat dat appellante met ingang van 22 april 2013 in Nederland niet over een geldige verblijfstitel beschikt als bedoeld in artikel 8 van de Richtlijn 2004/81/EG. Evenmin is in geschil dat appellante ten tijde van beëindiging van de bijstand geen bedenktijd genoot als neergelegd in artikel 6 van de Richtlijn 2004/81/EG. Vaststaat verder dat het strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van de aangifte van appellante in Nederland na de beslissing van de officier van justitie van 22 april 2013 is beëindigd. Blijkens artikel 1 en de considerans van de Richtlijn 2004/81/EG is het doel van de richtlijn om rechtmatig verblijf te bieden in ruil voor medewerking aan strafrechtelijke onderzoeken. Uit de considerans en de overige bepalingen van de Richtlijn 2004/81/EG blijkt duidelijk dat de voorziening in het bestaan op grond van artikel 7 van deze richtlijn bedoeld is als een bijkomend recht dat toekomt aan onderdanen van derde landen die verkeren in de periode van bedenktijd op grond van artikel 6, dan wel die een verblijfstitel hebben op grond van artikel 8 van deze richtlijn, jegens de autoriteiten van het land waar het strafrechtelijk onderzoek loopt en zolang dat loopt. De considerans noch de bepalingen van de Richtlijn 2004/81/EG bevatten een aanknopingspunt dat in andere dan zojuist genoemde situaties een lidstaat gehouden is om te voorzien in het onderhoud van betrokken onderdanen van derde landen die over onvoldoende middelen beschikken, zoals is neergelegd in artikel 7 van deze richtlijn.
4.5.2.
In het midden latende of sprake is van bepalingen van deze richtlijn waarop appellante een rechtstreeks beroep kan doen, volgt uit 4.5.1 dat het in de Richtlijn 2004/81/EG geformuleerde recht op voorzieningen gekoppeld is aan - voor zover hier aan de orde - het verblijfsrecht. In zoverre zijn de onder 4.1 genoemde bepalingen van de PW daarmee niet strijdig. Dit betekent dat appellante aan de Richtlijn 2004/81/EG daarom ook geen zelfstandig recht op bijstand kan ontlenen, ongeacht of het strafrechtelijke onderzoek naar aanleiding van haar aangifte van mensenhandel in Spanje nog lopende was. Anders dan appellante meent kan uit de Richtlijn 2004/81/EG en haar considerans geen recht op een voortgezette voorziening in het bestaan jegens de overdragende staat worden afgeleid, indien, zoals appellante stelt, wel overdracht van het onderzoek, maar geen overdracht van de onderdaan van het derde land heeft plaatsgevonden. Het beroep dat appellante in dit kader heeft gedaan op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C 34/09 (zie ook ECLI:NL:HR:2014:277 en ECLI:NL:CRVB:2015:822) kan niet slagen, omdat, anders dan in de daar aan de orde zijnde rechtsvragen waarin een verblijfsrecht rechtstreeks aan het Unierecht kan zijn ontleend, daarvan in het onderhavige geval geen sprake is.
4.6.
Appellante heeft verder betoogd dat de regeling van sociale voorzieningen in artikel 7 en artikel 9 van de Richtlijn 2004/81/EG niet uitputtend is bedoeld en dat deze richtlijn wordt aangevuld met de bepalingen van de Richtlijn 2011/36/EU, waarbij zij naast de considerans in het bijzonder wijst op artikel 11, eerste lid, van laatstgenoemde richtlijn. In dit kader heeft appellante eveneens gewezen op de verantwoordelijkheid van de overdragende lidstaat jegens de derdelander in geval sprake is van overdracht van het strafrechtelijk onderzoek.
4.7.1.
In artikel 11, eerste lid, van de Richtlijn 2011/36/EU is opgenomen dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat slachtoffers gedurende een passende periode voor, tijdens en na de strafprocedure van bijstand en ondersteuning worden voorzien en aldus hun rechten kunnen uitoefenen zoals bepaald in het Kaderbesluit 2001/220/JBZ en
in deze richtlijn.
4.7.2.
In paragraaf 17 van de considerans is opgenomen dat, terwijl Richtlijn 2004/81/EG voorziet in de afgifte van een verblijfstitel aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel, deze richtlijn specifieke beschermende maatregelen bevat voor alle slachtoffers van mensenhandel. Deze richtlijn heeft bijgevolg geen betrekking op de voorwaarden voor het verblijf van slachtoffers van mensenhandel op het grondgebied van de lidstaten.
4.7.3.
In paragraaf 18 van de considerans is opgenomen dat slachtoffers van mensenhandel hun rechten effectief moeten kunnen doen gelden en daarom voor, tijdens en gedurende een passende termijn na de strafprocedure bijstand en ondersteuning kunnen krijgen en de lidstaten moeten voorzien in middelen om bijstand aan, ondersteuning en bescherming van slachtoffers te verlenen. In deze paragraaf is tevens opgenomen dat, indien het slachtoffer niet geacht wordt in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning of niet anderszins rechtmatig in het land verblijft, de betrokken lidstaat op grond van deze richtlijn niet verplicht is bijstand en ondersteuning te blijven verlenen aan de betrokkene. Indien nodig, bijvoorbeeld wanneer medische behandeling plaatsvindt of de veiligheid van het slachtoffer in het geding is, moet gedurende een passende periode na de beëindiging van de strafprocedure verder bijstand en ondersteuning worden verleend.
4.8.
De onder 4.6 genoemde beroepsgrond slaagt niet, alleen al omdat Richtlijn 2011/36/EU geen concrete regels bevat waaraan, onverminderd Richtlijn 2004/81/EG, onderdanen van derde landen in een lidstaat een recht op voorzieningen kunnen ontlenen nadat de samenwerking tussen een vreemdeling en de autoriteiten van de lidstaat is beëindigd, zoals
in dit geval waarin door de officier van justitie is afgezien van verdere opsporing naar het strafbare feit waarvan appellante aangifte in Nederland heeft gedaan. Bovendien blijkt uit de hiervoor onder 4.7.3 aangehaalde passage van paragraaf 18 van de considerans expliciet
dat (ook) onder deze richtlijn de verplichting tot het bieden van bijstand en ondersteuning rechtstreeks is gekoppeld aan het hebben van rechtmatig verblijf. Gelet hierop en nu in het geval van appellante niet langer sprake is van rechtmatig verblijf, kunnen mogelijke verplichtingen tussen lidstaten onderling op grond van het beginsel van Unietrouw, anders dan door appellante is betoogd, niet leiden tot een zelfstandig recht op bijstand.
4.9.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan er redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de wijze waarop de in dit geschil zijnde rechtsvraag over de ingeroepen Unierechtelijke regels moet worden beantwoord. Er bestaat dus geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals door appellante in hoger beroep is verzocht.
4.10.
Uit 4.2 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en A. Stehouwer en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2018.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) F. Dinleyici
LO