Uitspraak
25 april 2008
Eerste Kamer
Nr. C06/250HR
JMH/IS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiseres],
wonende te [woonplaats],
EISERES tot cassatie, verweerster in het incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. J.P. Heering,
t e g e n
DE GEMEENTE VOORST,
zetelende te Twello, gemeente Voorst,
VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres] en de Gemeente.
1. Het geding in feitelijke instanties
[Eiseres] heeft bij exploot van 28 december 2001 de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank Zutphen en gevorderd, kort gezegd, te verklaren voor recht dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens de Vries als gevolg waarvan zij schade heeft geleden en nog zal lijden en de Gemeente te veroordelen tot vergoeding van de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en vermeerderd met rente en kosten.
De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 28 november 2002 het gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiseres] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem.
Na twee tussenarresten van 26 oktober 2004 en 20 september 2005 heeft het hof bij eindarrest van 11 april 2006 het bestreden vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het eindarrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het eindarrest van het hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [eiseres] mede door mr. L. van den Elshof, advocaat te 's-Gravenhage.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Wuisman strekt tot verwerping van het principale cassatieberoep.
3. Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [eiseres], van beroep binnenhuisarchitecte, genoot vanaf 1 juli 1990 een door de Gemeente verstrekte uitkering op grond van de destijds van kracht zijnde Algemene Bijstandswet (ABW) en daarop stoelende nadere regelingen.
(ii) Bij brief van 8 november 1991 heeft de Gemeente aan [eiseres] meegedeeld twijfels te hebben over het recht van [eiseres] op een ABW-uitkering gelet op haar activiteiten als zelfstandige. De Gemeente wees erop dat, indien [eiseres] als zelfstandige was te beschouwen, de bijstandsuitkering zou moeten worden beëindigd en [eiseres] een aanvraag voor een (starters)uitkering en/of -krediet ingevolge Bijstandsbesluit Zelfstandigen (BZ) zou kunnen doen.
(iii) Krachtens een beschikking van 9 maart 1992 ontving [eiseres] op een daartoe strekkend verzoek van 23 december 1991 vanaf 1 maart 1992 een BZ-uitkering.
(iv) Een verzoek om verlenging van die uitkering werd bij beschikking van 7 mei 1993 door de Gemeente afgewezen, omdat [eiseres] had nagelaten om tijdig voor de beoordeling van het verzoek noodzakelijke gegevens te verstrekken. Bij brief van dezelfde datum deelde de Gemeente aan [eiseres] mee:
"Op 25 maart 1993 hebt u een aanvraag ingediend om een uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (R.w.w.).
Aangezien u momenteel een zelfstandig adviesbureau voor binnenhuisarchitectuur exploiteert kunt u niet worden aangemerkt als werkloze werknemer in de zin van de R.w.w., zodat u niet voor een R.w.w.-uitkering in aanmerking komt.
Wij verzoeken u ons mede te delen of en zo ja wanneer u uw zelfstandige activiteiten zult beëindigen en ons hiervan bewijzen (zoals de liquidatiebalans) te overhandigen.
Na ontvangst van uw reactie en de gevraagde bewijsstukken zullen wij een beslissing nemen op Uw aanvraag."
(v) Bij beschikking van 18 mei 1993 kende de Gemeente - volgens de beschikking naar aanleiding van een aanvraag van 20 maart 1993 - aan [eiseres] met ingang van 1 maart 1993 een uitkering ingevolge de RWW toe. Daaraan verbond de Gemeente de voorwaarde dat [eiseres] zich uit het Architectenregister liet uitschrijven. Tegen deze beschikking heeft [eiseres] geen rechtsmiddel aangewend.
(vi) Ook in de jaren daarna zijn aan [eiseres] op grond van de (nieuwe) Algemene bijstandswet uitkeringen verstrekt. Met ingang van 1 januari 1999 werd de grondslag voor de uitkeringen de Wet Inkomensvoorziening kunstenaars.
3.2.1 In dit geding vordert [eiseres] van de Gemeente vergoeding van de schade, in de vorm van inkomstenderving en immateriële schade, die [eiseres] stelt te hebben geleden doordat de Gemeente haar ten onrechte binnen het kader van de verstrekking van uitkeringen krachtens de RWW en de Algemene ijstandswet geen ruimte heeft gelaten om op bescheiden schaal werkzaamheden als binnenhuisarchitecte te verrichten. De rechtbank heeft de vordering afgewezen.
3.2.2 In het door [eiseres] hiervan ingestelde hoger beroep heeft het hof in (rov. 4.7 van) zijn eerste tussenarrest van 26 oktober 2004 het beroep dat de Gemeente deed op de formele rechtskracht van de beschikkingen van 9 maart 1992 en 18 mei 1993 verworpen. Volgens het hof konden de mededelingen die de Gemeente had gedaan over het niet verenigbaar zijn van de activiteiten van een binnenhuisarchitecte met een RWW-/ABW-uitkering, niet geschaard worden onder handelingen in het kader van de totstandkoming van het besluit, zodat de (on)rechtmatigheid van die mededelingen aan de civiele rechter ter beoordeling kon worden voorgelegd. Het hof bereikte de slotsom dat de Gemeente [eiseres] onjuist althans onvolledig had voorgelicht en daarmee jegens haar onrechtmatig had gehandeld. Het hof gelastte vervolgens een comparitie van partijen voor overleg over de door [eiseres] gestelde schade en over het causaal verband tussen schade en het onrechtmatig handelen van de Gemeente.
3.2.3 Na de comparitie en een akte-uitwisseling van partijen rees volgens het hof in zijn volgend tussenarrest van 20 september 2005, naar aanleiding van het kort tevoren gewezen arrest van de Hoge Raad inzake [A]/Gemeente Valkenswaard, HR 9 september 2005, nr. C04/131, NJ 2006, 93, de vraag of de burgerlijke rechter in het onderhavige geval wel aan een onrechtmatigheidsoordeel kon toekomen, omdat volgens het hof in dit arrest was geoordeeld dat inlichtingen die door een bestuursorgaan zijn verstrekt met het oog op een te nemen besluit en daarmee verbonden zijn, in de formele rechtskracht van dat besluit delen en alleen zelfstandige grond voor aansprakelijkheid kunnen opleveren indien zij, ook los van de inhoud van het besluit, onrechtmatig zijn. Het hof stelde partijen in de gelegenheid zich daarover bij akte uit te laten.
3.2.4 Na de aktewisseling van partijen heeft het hof in zijn eindarrest van 11 april 2006 de vorderingen van [eiseres] niet toewijsbaar geoordeeld en het vonnis van de rechtbank bekrachtigd, op de volgende gronden - samengevat en voorzover thans nog van belang.
De in rov. 4.7 van het eerste tussenarrest gegeven beslissing was een eindbeslissing waarvoor de, op beperking van het processuele debat gerichte, regel geldt dat daarvan in dezelfde instantie niet meer kan worden teruggekomen, behoudens indien bijzondere, door de rechter in zijn desbetreffende beslissing nauwkeurig aan te geven omstandigheden het onaanvaardbaar zouden maken dat de rechter aan de eindbeslissing in kwestie gebonden zou zijn (rov. 2.2).
Het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2005 vormt een verfijning van de reikwijdte van de formele rechtskracht met betrekking tot mededelingen van het bestuursorgaan voorafgaande aan besluiten die formele rechtskracht hebben verkregen. Het vernieuwende karakter van het arrest geeft het hof aanleiding om de reikwijdte van de formele rechtskracht van de beschikking van 18 mei 1993 opnieuw te beoordelen en zonodig van de eerdere beslissing terug te komen. Vasthouden aan die beslissing zou partijen dwingen daartegen een rechtsmiddel aan te wenden om te bewerkstelligen dat het daaraan ten grondslag liggende geschilpunt wordt beoordeeld naar het geldende recht. Het zou onaanvaardbaar zijn, indien het hof zich gebonden zou achten aan een, gelet op latere rechtspraak, onjuiste eindbeslissing (rov. 2.3).
In de brief van de Gemeente van 7 mei 1993 die een reactie vormt op de door [eiseres] gedane aanvraag van een RWW-uitkering, wordt uiteengezet aan welke voorwaarden [eiseres] moet voldoen om voor die uitkering in aanmerking te komen. [Eiseres] heeft daaraan vervolgens voldaan en daarop is haar aanvraag bij beschikking van 18 mei 1993 toegewezen. De op 7 mei 1993 verstrekte inlichtingen hielden dus rechtstreeks verband met de door [eiseres] aangevraagde RWW-uitkering en de daarop volgende toewijzende beschikking en kunnen worden beschouwd als door de gemeente gestelde voorwaarden voor toekenning van die uitkering. Die inlichtingen hangen dan ook zozeer samen met het toentertijd beoogde besluit tot toekenning van de RWW-uitkering, dat later ook is genomen, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen. Dat noopt het hof, gegeven de thans vaste rechtspraak van de Hoge Raad (HR 9 september 2005, NJ 2006, 93 en HR 23 december 2005, LJN AU4526), tot het oordeel dat de bedoelde inlichtingen worden gedekt door de formele rechtskracht van de beschikking van 18 mei 1993. Het hof komt hiermee terug van de eerder genomen beslissing in rov. 4.7 van het tussenarrest van 26 oktober 2004 (rov. 2.5).
Het moet er dus voor worden gehouden dat het [eiseres] niet was toegestaan om met behoud van een RWW-uitkering werkzaamheden als zelfstandige te verrichten (rov. 2.6).
3.3.1 Tegen deze oordelen keert zich het middel in het principale beroep.
3.3.2 Onderdeel 2.1 (onderdeel 2 bevat een inleiding) klaagt, kort samengevat, dat het hof in rov. 2.5 van het eindarrest een onbegrijpelijke uitleg heeft gegeven aan de brief van de Gemeente van 7 mei 1993, nu de daarin verschafte onjuiste inlichtingen niet zijn verstrekt met het oog op een te nemen besluit maar ambtshalve zijn verstrekt zonder enige aanvraag van [eiseres]. Het geven van die inlichtingen heeft ten opzichte van het besluit een zelfstandig karakter.
Dit betoog mist doel, want het bestreden oordeel is in het licht van de hiervoor in 3.1 (iv) en (v) vermelde, vaststaande feiten alleszins begrijpelijk. Voorzover het onderdeel zo moet worden gelezen dat het mede klaagt dat het bestreden oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, kan het evenmin slagen. Het hof heeft de maatstaf uit het arrest HR 9 september 2005, nr. C04/131, NJ 2006, 93 ([A]/Gemeente Valkenswaard) aangelegd en die op een juiste wijze gehanteerd en het heeft dan ook terecht geoordeeld dat de genoemde inlichtingen door de formele rechtskracht van de beschikking van 18 mei 1993 zijn gedekt.
3.3.3 De onderdelen 1.1 - 1.2 (onderdeel 1 bevat een inleiding) betogen dat het hof ten onrechte in rov. 2.3 van zijn eindarrest op grond van het arrest van de Hoge Raad inzake [A]/Gemeente Valkenswaard is teruggekomen van de bindende eindbeslissing in het eerste tussenarrest (zie hierboven in 3.2.2). De klachten komen in de kern erop neer dat het enkele vernieuwende karakter van de uitspraak van de Hoge Raad inzake [A]/Gemeente Valkenswaard niet meebrengt dat het onaanvaardbaar is dat de rechter aan zijn eerdere eindbeslissing is gebonden (onderdeel 1.1) en dat deze uitspraak geen nieuw of vernieuwend oordeel bevat maar slechts een bevestiging van de eerdere uitspraken van de Hoge Raad (onderdeel 1.2). Onderdeel 1.3 bevat een ondersteunende motiveringsklacht. De klachten kunnen reeds op grond van het volgende niet slagen.
Het hof was kennelijk op grond van de genoemde uitspraak van de Hoge Raad tot de conclusie gekomen dat het in zijn eerste tussenarrest met toepassing van een onjuiste maatstaf verkeerd had beslist. Daarom was het hof bevoegd die beslissing te heroverwegen. De eisen van een goede procesorde brengen immers mee dat de rechter, aan wie is gebleken dat een eerdere door hem gegeven, maar niet in een einduitspraak vervatte eindbeslissing berust op een onjuiste juridische of feitelijke grondslag, bevoegd is om, nadat partijen de gelegenheid hebben gekregen zich dienaangaande uit te laten, over te gaan tot heroverweging van die eindbeslissing, teneinde te voorkomen dat hij op een ondeugdelijke grondslag een einduitspraak zou doen.
3.4 Nu uit het voorgaande volgt dat het principale beroep niet slaagt, komt het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep niet aan de orde.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 367,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren P.C. Kop, J.C. van Oven, C.A. Streefkerk, W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.D.H. Asser op 25 april 2008.