Uitspraak
24/962 NOW, 24/963 NOW, 24/1592 NOW
Datum uitspraak: 29 oktober 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 6 maart 2024, 23/1213 en 23/5723 (aangevallen uitspraak 1) en van 31 mei 2024, 23/8471 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante)
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaken over de definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1, NOW-2 en NOW-3. De minister heeft het subsidiebedrag op grond van de NOW-1 lager vastgesteld dan het voorschot, en op grond van de NOW-2 op nihil, omdat de loonsom in de subsidieperiode was gedaald ten opzichte van de referentiemaand. De minister heeft de aanvraag op grond van de NOW-3 afgewezen, omdat het omzetverlies lager is dan 20%. De minister heeft in alle drie de zaken de (te veel) betaalde voorschotten teruggevorderd. De rechtbank heeft de minister gevolgd en de bestreden besluiten in stand gelaten. De Raad bevestigt de uitspraken van de rechtbank.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [gemachtigde] hoger beroepen ingesteld en nadere stukken ingediend.
De minister heeft verweerschriften ingediend en nadere stukken ingediend.
Appellante heeft gereageerd op het verweerschrift van de minister.
Partijen hebben gereageerd op een vraagstelling van de Raad.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 6 augustus 2025. Voor appellante is verschenen [gemachtigde] . Voor de minister is verschenen mr. J.J. Grasmeijer, medewerker van het Uwv.
OVERWEGINGEN
Inleiding
NOW-1
1.1.
Appellante heeft op 6 april 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van maart 2020 tot en met mei 2020. Bij besluit van 10 april 2020 heeft de minister aan appellante een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 138.569,-, waarvan een bedrag van € 110.856,- als voorschot is uitbetaald.
1.2.
Op 12 april 2022 heeft appellante de definitieve berekening van de subsidie op grond van de NOW-1 aangevraagd. Bij besluit van 27 juli 2022 (primair besluit 1) heeft de minister de definitieve subsidie aan appellante op grond van de NOW-1 vastgesteld op € 19.409,-. De minister heeft het te veel betaalde voorschot ten bedrage van € 91.447,- van appellante teruggevorderd.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 30 januari 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat de definitieve subsidie lager is vastgesteld, onder meer omdat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van driemaal de loonsom in de referentiemaand januari 2020 en het niet uitmaakt wat daarvoor de reden is. De minister heeft het standpunt ingenomen dat het toepassen van een correctie wegens een dalende loonsom in de subsidiemaanden niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel is.
NOW-2
2.1.
Appellante heeft op 6 juli 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2) voor de periode van juni 2020 tot en met september 2020. Bij besluit van 8 juli 2020 heeft de minister aan appellante een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-2 verleend van € 122.851,-, waarvan een bedrag van € 98.280,- als voorschot is uitbetaald.
2.2.
Op 3 oktober 2022 heeft appellante de definitieve berekening van de subsidie op grond van de NOW-2 aangevraagd. Bij besluit van 27 januari 2023 (primair besluit 2) heeft de minister de definitieve subsidie aan appellante op grond van de NOW-2 vastgesteld op nihil. De minister heeft het te veel betaalde voorschot ten bedrage van € 98.280,- van appellante teruggevorderd.
2.3.
Bij beslissing op bezwaar van 23 juni 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat de definitieve subsidie lager is vastgesteld, omdat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van de referentiemaand maart 2020 en het niet uitmaakt wat daarvoor de reden is. De minister heeft het standpunt ingenomen dat de lagere vaststelling van de subsidie in verband met de loonsomdaling niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
NOW-3
3.1.
Appellante heeft op 16 november 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3) voor de periode oktober 2020 tot en met december 2020. Op het aanvraagformulier heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies van 22% verwacht. Bij besluit van 18 november 2020 heeft de minister aan appellante een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend van € 32.038,- waarvan een bedrag van € 25.629,- als voorschot is uitbetaald.
3.2.
Appellante heeft op 6 juli 2023 de definitieve berekening van de subsidie op grond van de NOW-3 aangevraagd. Op het aanvraagformulier heeft zij vermeld dat zij een omzetverlies van 10% heeft geleden. Bij besluit van 27 juli 2023 (primair besluit 3) heeft de minister de aanvraag voor een subsidie op grond van de NOW-3 afgewezen omdat appellante een omzetverlies van minder dan 20% heeft. De minister heeft daarbij het al betaalde voorschot ten bedrage van € 25.629,- van appellante teruggevorderd.
3.3.
Bij beslissing op bezwaar van 10 november 2023 (bestreden besluit 3) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard. De minister heeft gesteld dat het omzetverlies 10% bedraagt, zodat hij gehouden is om de aanvraag voor een definitieve subsidie NOW-3 af te wijzen. De minister heeft erop gewezen dat de NOW3 regeling geen hardheidsclausule kent. De minister heeft verder toegelicht dat hij bevoegd is om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft tot slot gesteld dat hij, uit het oogpunt van een zorgvuldige besteding van publieke middelen, in beginsel gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot lager vaststellen en terugvorderen van de onverschuldigd betaalde subsidiegelden, en heeft het standpunt ingenomen dat zijn belang tot lager vaststellen en terugvordering zwaarder weegt dan het financiële belang van appellante.
Uitspraken van de rechtbank
4.1.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
4.1.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat bij de vaststelling ingevolge artikel 4:46 van de Awb de subsidies lager zijn vastgesteld dan de subsidieverlening, zodat dient te worden getoetst of de minister (het door hem aan de bestreden besluiten 1 en 2 ten grondslag gelegde) artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, juist heeft toegepast. De rechtbank heeft geconstateerd dat de minister in beginsel conform de artikelen 7, tweede lid, van de NOW-1 en 8, vijfde lid, van de NOW-2 aan appellante heeft kunnen tegenwerpen dat de loonsom is gedaald. De subsidieverlening was in het licht van deze bepalingen onjuist. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante wist of behoorde te weten dat de subsidieverlening anderszins onjuist was. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat de tekst van de regeling het uitgangspunt is. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gezien voor de gedachte van appellante dat aan de Kamerbrief van 28 mei 2021 [1] te ontlenen is dat het lager vaststellen van de subsidie in geval van een dalende loonsom niet voor haar zou gelden. Deze Kamerbrief is volgens de rechtbank niet zodanig concreet van strekking dat die aanleiding geeft tot een ander oordeel. Bovendien gaat de Kamerbrief volgens de rechtbank niet over uitleners.
4.1.2.
De rechtbank heeft vastgesteld dat uit de bestreden besluiten blijkt dat wat betreft de lagere subsidievaststelling een belangenafweging heeft plaatsgevonden en heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 29 november 2023 [2] , geoordeeld dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt.
4.1.3.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de volledige terugvordering van de onverschuldigd betaalde voorschotten op grond van de NOW-1 en NOW-2 niet onevenredig is.
4.2.
Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 25 januari 2024 [3] , geoordeeld dat artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb een grondslag biedt voor de subsidievaststelling op nihil. De rechtbank heeft geconstateerd dat in combinatie met artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a, van de NOW-3 de minister aanvragers kan tegenwerpen dat de loonsom is gedaald (bedoeld zal zijn: dat omzetdaling minder dan 20% bedraagt). De subsidieverlening is onder dergelijke omstandigheden (anderszins) onjuist. De rechtbank heeft voorts overwogen dat niet in geschil is dat appellante voorafgaand aan de aanvraag goed op de hoogte was van de regeling dat sprake moet zijn van een omzetverlies op grond van de NOW-3. Nu appellante de regelgeving kende en wist wat de consequenties van een omzetdaling van minder dan 20% zouden zijn, kon zij volgens de rechtbank weten dat bij die feitelijke omzetdaling de subsidieverlening onjuist was. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister in het geval van appellante tot een lagere vaststelling heeft kunnen komen. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de belangenafweging tot een andere uitkomst had moeten leiden. Appellante heeft op dit punt niets, althans onvoldoende, naar voren gebracht.
Het standpunt van appellante
5.1.
Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 1 de volgende gronden aangevoerd.
5.1.1.
Appellante heeft erop gewezen dat artikel 4:46, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de subsidie wordt vastgesteld overeenkomstig de subsidieverlening. Volgens appellante is dat ten onrechte niet gebeurd. In dat kader heeft appellante gesteld dat de subsidieverlening heeft plaatsgevonden op basis van de verwachte omzetdaling en de referentieloonsom, en dat bij de vaststelling op grond van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 nog aanvullend is gecorrigeerd in verband met de in de subsidieperiodes gedaalde loonsom. Appellante heeft betoogd dat dat in strijd is met artikel 4:46, eerste lid, van de Awb.
5.1.2.
Appellante heeft er verder op gewezen dat de minister op grond van de artikelen 7, tweede lid, van de NOW-1 en 8, vijfde lid, van de NOW-2 gehouden is in de daar genoemde gevallen de subsidie te verlagen, terwijl artikel 4:46, tweede lid, van de Awb aan het bestuursorgaan juist een discretionaire bevoegdheid toekent om tot lagere vaststelling van de subsidie over te gaan. Daarmee is volgens appellante sprake van strijd tussen deze bepaling van de Awb en de – lagere – NOW-regelingen.
5.1.3.
Appellante heeft verder betoogd dat de subsidieverlening niet ‘anderszins onjuist’ was als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb, en als dat al zo zou zijn, zij dit niet wist of behoorde te weten. In dit kader heeft appellante (ook) gewezen op passage over het opvolgende werkgeverschap in de Kamerbrief van 28 mei 2021, waaruit zij naar haar stellen heeft kunnen afleiden dat de minister geen toepassing zou geven aan artikel 7, tweede lid, NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, NOW-2. Appellante heeft zich verder, ook onder verwijzing naar de in de Kamerbrief van 28 mei 2021 opgenomen passages over opvolgend werkgeverschap en de geest van de regeling, op het standpunt gesteld dat de door de minister gehanteerde loonsommen over de referentiemaanden (januari 2020 en maart 2020) niet representatief zijn en dat de loonsommen in die maanden gecorrigeerd moeten worden voor de (zeven) werknemers die na die maanden niet Corona-gerelateerd uit dienst zijn getreden en opvolgend in dienst zijn getreden bij de inlener dan wel een derde. Appellante heeft er in dat kader op gewezen dat zij een onderneming is die zich bezighoudt met arbeidsbemiddeling middels detachering, en dat na de vastgestelde periode van uitlening veelal rechtstreeks en direct een arbeidsovereenkomst volgt bij de inlener. Volgens appellante ziet het in de Kamerbrief genoemde opvolgend werkgeverschap in deze context op personeel van appellante dat vrijwillig uit dienst treedt en direct aansluitend in dienst treedt bij de inlener of een derde, waarna (toch) subsidie toekomt aan de uitlener. Concreet heeft appellante, onder verwijzing naar door haar opgestelde overzichten ‘2020 TRIUS NOW-1 Loonsomcorrectie referentiemaand januari’ en ‘2020 TRIUS NOW-2 Loonsomcorrectie referentiemaand maart’, gesteld dat, als uitgegaan wordt van opvolgend werkgeverschap, er zowel voor de NOW-1 als de NOW-2 geen sprake is van een loonsom die lager is dan drie (NOW-1) of vier (NOW-2) maal de loonsom in de referentiemaand, zodat bij de vaststelling van de NOW-1 en NOW-2 de verlaging van de subsidie in verband met een verlaagde loonsom buiten beschouwing kan worden gelaten. Appellante heeft ook gesteld dat het lager vaststellen van de subsidie NOW-1 en NOW-2 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dat een volle toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet plaatsvinden, en dat zij met de bestreden besluiten 1 en 2 onevenredig en onnodig wordt geschaad in haar belang. Wat betreft de te verrichten belangenafweging heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat, overeenkomstig het doel van de NOW, geen werkgelegenheid verloren is gegaan, omdat de betreffende werknemers van appellante direct opvolgend in dienst zijn gegaan bij de inlener dan wel een derde. Tot slot heeft appellante gewezen op haar bijzondere positie als uitlener ten tijde van de coronacrisis, waarbij zij werd geconfronteerd met een daling van de vraag naar (inleen)personeel én een uitstroom van gedetacheerd personeel naar de inlener.
5.1.4.
Over de terugvordering heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat in dat kader een volle toets aan het evenredigheidsbeginsel moet plaatsvinden. Appellante heeft erop gewezen dat de gezamenlijke terugvordering voor de NOW-1, NOW-2 en NOW-3 bijna € 216.000,- bedraagt, terwijl uit de jaarrekening over 2022 blijkt dat in 2022 (slechts) € 20.917,- aan liquide middelen voorhanden was en in 2021 (slechts) € 15.185,-. Het opeisen van de terugvordering in zijn geheel ineens zou het faillissement van appellante tot gevolg hebben. Appellante heeft er daarbij op gewezen dat zij in 2024 het kantoorpand heeft moeten verkopen om de betaling van de terugvordering van de minister te kunnen blijven voldoen.
5.1.5.
Tot slot heeft appellante, onder verwijzing naar de uitspraak van 18 mei 2010 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens [4] (EHRM), aangevoerd dat wat betreft de NOW-1 en de NOW-2 sprake is van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens appellante is geen sprake van een fair balance en moeten de terugvorderingen als individueel en buitensporig (an individual and excessive burden) worden aangemerkt. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat zij een legitieme verwachting had op vaststelling van de subsidie en dat het de minister te verwijten is dat de subsidie op grond van de NOW-1 en NOW-2 pas jaren na de verlening is vastgesteld.
5.2.
Appellante heeft tegen aangevallen uitspraak 2 de volgende gronden aangevoerd.
5.2.1.
Appellante heeft betoogd dat de subsidieverlening niet ‘anderszins onjuist’ was als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Als dit wel zo is, dan wist zij dat ten tijde van de subsidieverlening niet en behoorde zij dat ook niet te weten. Appellante heeft ook gesteld dat toepassing van artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a, van de NOW-3 in samenhang met artikel 15 van de NOW-3 in strijd is met artikel 4:46 van de Awb. Appellante heeft verder aangevoerd dat, gelet op de specifieke omstandigheden in haar geval, de belangenafweging ten aanzien van de nihilstelling en de terugvordering tot een andere uitkomst had moeten leiden. Wat betreft de terugvordering heeft appellante dezelfde gronden aangevoerd als bij de terugvordering van de NOW-1 en NOW-2. Tot slot heeft appellante ook wat betreft de NOW-3, derde tranche, en met dezelfde onderbouwing als in 5.1.5, aangevoerd dat sprake is van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Het standpunt van de minister
5.3.
De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraken 1 en 2 bepleit. In reactie op de gronden ten aanzien van de terugvordering van de voorschotten NOW-1, NOW-2 en NOW-3, heeft de minister gesteld dat appellante (ook in hoger beroep) niet heeft onderbouwd waarom terugvordering niet evenredig zou zijn. De minister heeft verder volstaan met een verwijzing naar het verweerschrift in eerste aanleg. Daarin heeft de minister opgemerkt dat de drie terugvorderingen (alle) in 48 maandelijkse termijnen van appellante worden teruggevorderd, zodat geen sprake is van een terugvordering ineens. Verder heeft de minister gesteld dat uit het door appellante overgelegde gedeelte van de jaarrekening niet opgemaakt kan worden dat sprake zou zijn van een schrijnende financiële situatie waarin de terugvordering – ook in termijnen – onevenredig is en om die reden van terugvordering behoort te worden afgezien.
Het oordeel van de Raad
6.1.
De toepasselijke bepalingen uit de NOW-1, NOW-2, NOW-3, de Awb en het Eerste Protocol bij het EVRM zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
6.2.
.Appellante heeft betoogd dat de NOW-1 en NOW-2 niet zijn vastgesteld overeenkomstig de subsidieverlening, wat in strijd is met het bepaalde in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Appellante wordt daarin niet gevolgd. Uit (de toelichting bij) de NOW-1 en de NOW-2 blijkt dat het doel van de NOW-regeling is het behoud van zoveel mogelijk werkgelegenheid. Het middel daarvoor is werkgevers bij omzetverlies tegemoet te komen in de loonkosten. De regelgever heeft voor de vaststelling van de subsidie gekozen voor de berekeningswijze zoals neergelegd in artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8 vijfde lid, van de NOW-2, waarbij de loonsom zoals gebruikt bij de berekening van het voorschot, wordt vergeleken met de loonsom van de subsidieperiode. Bij de aan de vaststelling voorafgaande subsidieverlening wordt er noodgedwongen vanuit gegaan dat de loonsom in de subsidieperiodes nagenoeg gelijk zal blijven aan de referentieloonsommen, omdat deze gegevens nog niet beschikbaar zijn ten tijde van de subsidieverlening. Dat bij de uiteindelijke vaststelling van de subsidies op grond van de NOW-1 en NOW-2 is gecorrigeerd met de inmiddels wel bekende gegevens over de loonsommen in de subsidieperiodes, is conform de systematiek van de NOWregelingen. Van strijd met artikel 4:46, eerste lid, van de Awb is dan ook geen sprake. Appellante kon op de hoogte zijn van deze systematiek toen zij op 6 april 2020 respectievelijk op 6 juli 2020 haar aanvragen indiende voor een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-1 en NOW-2. De regelingen waren op dat moment immers gepubliceerd.
6.3.
Appellante heeft verder aangevoerd dat sprake is van strijd tussen enerzijds de artikelen 7, tweede lid, van de NOW-1, 8, vijfde lid, van de NOW-2 en artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 (in samenhang met artikel 15 van de NOW-3), die de minister een verplichting opleggen, en anderzijds artikel 4:46, tweede lid, van de Awb, dat aan de minister een discretionaire bevoegdheid toekent om tot lagere vaststelling van de subsidie over te gaan. Appellante wordt niet gevolgd in haar stelling dat daarmee sprake is van strijd tussen deze bepaling van de Awb en de – lagere – NOW-regelingen. Volgens vaste rechtspraak in NOWzaken waarin de minister de subsidie lager heeft vastgesteld dan is verleend, stelt de Raad allereerst vast of de subsidie is vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW. [5] Omdat bij de vaststelling van de subsidie, naast de bepalingen van de NOWregelingen, ook de bepalingen uit titel 4.2 van de Awb van toepassing zijn, beoordeelt de Raad vervolgens of sprake is van één van de in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb genoemde situaties op grond waarvan de subsidie lager kan worden vastgesteld. Ook in onderhavige zaken zal de beoordeling hierna op deze wijze plaatsvinden.
6.4.
Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. [6] In deze uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in zaken als de onderhavige minder intensief is. In wat appellante heeft aangevoerd, namelijk dat gelet op de aard en het gewicht van de bij het besluit tot lagere vaststelling en terugvordering betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het haar fundamentele rechten aantast, sprake zou moeten zijn van een volle toetsing, wordt geen aanleiding gezien om anders te oordelen of om terug te komen van het in voormelde uitspraak neergelegde en gemotiveerde oordeel.
Subsidievaststelling NOW-1 en NOW-2
6.5.
Uit artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 7 van de NOW-1. Artikel 7, eerste lid, geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden maart tot en met mei 2020 lager dan driemaal de referentieloonsom in de referentiemaand, in dit geval januari 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van artikel 7, tweede lid. Uit artikel 18, zesde lid, van de NOW-2 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 8 van de NOW-2. Artikel 8, eerste lid, geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden juni tot en met september 2020 lager dan viermaal de referentieloonsom in, in dit geval, maart 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van artikel 8, vijfde lid. Niet in geschil is dat de minister de subsidie NOW-1 en NOW-2 heeft vastgesteld overeenkomstig voornoemde artikelen.
6.6.
In het geval van appellante was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Appellante heeft dat betwist, en heeft betoogd dat de subsidieverlening niet ‘anderszins onjuist’ was als bedoeld in dit artikel, en als dat al zo zou zijn, zij dit niet wist of behoorde te weten. In dit kader heeft appellante onder meer gewezen op de passage over het opvolgende werkgeverschap in de Kamerbrief van 28 mei 2021, waaruit volgens haar is af te leiden dat de minister in haar situatie geen toepassing zou geven aan artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2. Deze grond is een herhaling van wat appellante in beroep naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft deze grond afdoende besproken en met juistheid geoordeeld dat deze grond niet slaagt. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen worden geheel onderschreven, zodat wordt volstaan met daarnaar te verwijzen.
6.7.
De bestreden besluiten 1 en 2 tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 en NOW-2 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berusten op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidies enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor appellante nadelige gevolgen van de lagere vaststelling niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Raad in de uitspraak van 11 oktober 2022 [7] in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 [8] heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen.
6.8.
De Raad acht de uitkomst van de door de minister verrichte belangenafweging niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en overweegt daartoe als volgt.
6.8.1.
Zoals de Raad in vaste rechtspraak [9] heeft overwogen, heeft de regelgever voor de situatie dat de loonsom in de subsidiemaanden lager is dan driemaal (NOW-1) of viermaal (NOW-2) de referentieloonsom uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2, om zo het doel van de regeling, het behoud van werkgelegenheid, te bereiken. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Door bij de subsidievaststelling ten aanzien van de gedaalde loonsom geen rekening te houden met het omzetverlies worden werkgevers gestimuleerd de loonsom zo veel mogelijk gelijk te houden. Dit doel van behoud van werkgelegenheid kan omwille van het noodzakelijk grofmazig karakter van de NOW-1 en NOW-2 en een praktische uitvoerbaarheid daarvan worden bereikt, indien de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 consequent wordt toegepast. In zoverre zijn de bestreden besluiten 1 en 2 dan ook geschikt en noodzakelijk te achten.
6.8.2.
Tegenover de op zichzelf geschikt en noodzakelijk geachte besluiten 1 en 2 staat dat toepassing van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 voor appellante nadelige gevolgen heeft. Deze gevolgen maken echter niet dat het besluit in dit geval voor appellante als onredelijk bezwarend moet worden beoordeeld. Daartoe geldt het volgende.
6.8.3.
Appellante heeft aangevoerd, onder verwijzing naar de in de Kamerbrief van 28 mei 2021 bij het antwoord op vraag 9 opgenomen passages over opvolgend werkgeverschap en de geest van de regeling, dat de door de minister gehanteerde loonsommen over de referentiemaanden (januari 2020 en maart 2020) niet representatief zijn en dat de loonsommen in die maanden gecorrigeerd moeten worden voor de (zeven) werknemers die na die maanden bij haar uit dienst zijn getreden en opvolgend in dienst zijn getreden bij de inlener dan wel een derde. Om die reden moet volgens appellante in haar geval worden afgeweken van de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2. Dit betoog slaagt niet. De minister wordt gevolgd in zijn standpunt dat in dit geval geen sprake is van opvolgend werkgeverschap als bedoeld in voornoemde Kamerbrief. De daarin genoemde voorbeelden staan niet op één lijn met de situatie van appellante.
6.8.4.
Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-regeling, namelijk banenbehoud, is bereikt, omdat de betreffende werknemers van appellante direct opvolgend in dienst zijn gegaan bij de inlener dan wel een derde. De Raad volgt appellante daarin niet. Het doel van het behoud van zoveel mogelijk werkgelegenheid wordt in de NOW-regelingen vastgesteld op het niveau van de individuele werkgever. In dit geval heeft het vertrek van de werknemers bij appellante na de refertemaanden januari 2020 en maart 2020 geleid tot de in de subsidieperiode gedaalde loonsom. Dat deze daling van de loonsom vervolgens doorwerkt in de berekening van de vaststelling van de subsidies is in overeenstemming met het doel en strekking van de regeling, omdat deze loonkosten in de subsidieperiode niet zijn gemaakt.
6.8.5.
Bovendien kon appellante in staat worden geacht om de resterende (gedaalde) loonkosten in de subsidieperiodes NOW-1 en NOW-2 op te brengen. De minister heeft in de bestreden besluiten 1 en 2 daartoe een (vereenvoudigde) berekening opgenomen. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld [10] laat een dergelijke berekening zien dat het vaststellen van de subsidie volgens de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 en artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 niet onredelijk bezwarend uitpakt. Appellante heeft gewezen op de specifieke omstandigheden waarmee zij als uitlener ten tijde van de coronacrisis te maken had, waarbij zij werd geconfronteerd met een daling van de vraag naar (inleen)personeel en tegelijkertijd gedetacheerd personeel uitstroomde naar de inlener. Wat er van deze omstandigheden ook zij, ze leiden niet tot de conclusie dat appellante niet in staat kon worden geacht de resterende loonsom in de subsidieperiode uit de resterende omzet te financieren.
6.8.6.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is er geen aanleiding om in dit geval de financieel nadelige gevolgen van de lagere vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 en NOW-2 als onevenredig te beoordelen en slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet.
Subsidievaststelling NOW-3
6.9.1.
Uit artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a, van de NOW-3 in samenhang met artikel 15 van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. Niet in geschil is dat appellante in de gekozen omzetperiode (december 2020 tot en met 28 februari 2021) minder dan 20% omzetverlies heeft geleden.
6.9.2.
In het geval van appellante was de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Appellante heeft betoogd dat de subsidieverlening niet ‘anderszins onjuist’ was als bedoeld in dit artikel, en als dat al zo zou zijn, zij dit niet wist of behoorde te weten. Deze grond, die appellante ook naar voren heeft gebracht in haar gronden in het kader van de NOW-1 en NOW-2, is een herhaling van wat appellante in beroep naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft deze grond afdoende besproken en met juistheid geoordeeld dat deze grond niet slaagt. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen worden geheel onderschreven zodat wordt volstaan met daarnaar te verwijzen.
6.9.3.
Net als bestreden besluiten 1 en 2 berust ook bestreden besluit 3 tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-3, derde tranche, op een lager bedrag (namelijk nihil) dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, op een discretionaire bevoegdheid. Zoals in 6.7 is overwogen, moet de minister bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOWsubsidies enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor appellante anderzijds.
6.9.4.
De gevolgen van de vaststelling van de subsidie op nihil maken niet dat de besluitvorming in dit geval voor appellante als onredelijk bezwarend moet worden beoordeeld. Appellante wordt daarom niet gevolgd in haar standpunt dat de uitkomst van de door de minister in het bestreden besluit 3 gemaakte belangenafweging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Terugvordering NOW-1, NOW-2 en NOW-3
6.10.1.
Gelet op wat hiervoor over de vaststelling van de subsidies is overwogen, staat vast dat de minister ten onrechte op grond van de NOW-1 een te hoog voorschot aan appellante heeft verstrekt en op grond van de NOW-2 en NOW-3, ten onrechte voorschotten aan appellante heeft verstrekt. Artikel 15 van de NOW-1, artikel 19 van de NOW-2, en artikel 25 van de NOW-3 bepalen dat, onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Awb, het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk kan worden teruggevorderd van de subsidieontvanger indien dit ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de in bepaalde artikelen van de NOW-regelingen genoemde verplichtingen, is voldaan. De minister heeft zowel op grond van voornoemde artikelen uit de NOW-regelingen als op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb een discretionaire bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde voorschot geheel of gedeeltelijk terug te vorderen van de subsidieontvanger. Ook met betrekking tot de terugvordering geldt dat, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, beoordeeld moet worden of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding met de doelen die met het besluit worden gediend.
6.10.2.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat vanuit het oogpunt van zorgvuldige besteding van publieke middelen in beginsel gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten op grond van de NOW. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. De minister heeft erop gewezen dat er bij de uitvoering bijzondere aandacht is voor de betalingsmogelijkheden van de werkgever en dat, als de werkgever meldt dat hij in betalingsproblemen komt, het Uwv een oplossing zoekt.
6.10.3.
Het gevolg van de bestreden besluiten voor appellante is dat zij een bedrag van in totaal € 215.356,- moet terugbetalen. Dit financiële gevolg van de terugvordering voor appellante beoordeelt de Raad niet als onevenredig nadelig. Appellante heeft gesteld (en in de beroepsfase daartoe een gedeelte van de jaarrekening over 2022 overgelegd) dat in 2022 (slechts) € 20.917,- aan liquide middelen voorhanden was, en in 2021 (slechts) € 15.185,-, maar uit deze stukken kan niet worden afgeleid dat sprake was van financiële noodsituatie. Ook uit de niet-onderbouwde stelling dat appellante in 2024 haar kantoorpand heeft moeten verkopen om de betaling van de terugvordering van de minister te kunnen blijven voldoen, volgt niet dat sprake was van een financiële noodsituatie. Bovendien is met appellante een betalingsregeling afgesproken van 48 maandelijkse termijnen. De conclusie is dan ook dat de in de bestreden besluiten neergelegde uitkomst van de belangenafweging, te weten dat de verstrekte voorschotten geheel van appellante worden teruggevorderd, in overeenstemming is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
6.11.
Appellante heeft aangevoerd dat wat betreft de terugvordering NOW-1, NOW-2 en NOW-3 sprake is van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. In de uitspraak van 23 april 2025 [11] heeft de Raad in een soortgelijke zaak geoordeeld dat geen sprake is van inmenging in een beschermd eigendomsrecht in de zin van artikel 1, van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor de algemene overwegingen wordt verwezen naar wat is opgenomen in 4.5.1 en 4.5.2 (eerste volzin) van die uitspraak.
6.11.1.
De vraag of sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen moet worden beantwoord aan de hand van alle omstandigheden van het geval. Voor de onderhavige zaken behoren tot de relevante omstandigheden onder meer de informatie die is verstrekt bij de besluiten waarop de aanspraken zijn gebaseerd, of is aangegeven dat de besluiten slechts een voorlopig karakter hadden en of de betrokkene redelijkerwijs kon vermoeden dat te hoge bedragen waren toegekend.
6.11.2.
Appellante is in de besluiten tot verlening van de subsidie NOW-1, NOW-2 en NOW3 geïnformeerd dat het uitbetaalde bedrag een voorschot betrof, dat op een later moment nog een aparte aanvraag tot definitieve vaststelling van de subsidie moest volgen en dat als appellante te veel subsidie had ontvangen, het te veel ontvangen bedrag moest worden terugbetaald. Gelet hierop kan bij appellante geen sprake zijn van een gerechtvaardigde verwachting dat zij recht had op subsidies ter hoogte van de eerder verleende bedragen of uitbetaalde voorschotten. Ook het tijdsverloop tussen de verleningen van de subsidies en de besluiten op de aanvraag voor de definitieve vaststellingen is niet zodanig dat appellante redelijkerwijs geen rekening meer hoefde te houden met een mogelijke terugvordering van te veel uitbetaalde voorschotten. De situatie in het door appellante aangehaalde arrest van 18 mei 2010 van het EHRM is niet vergelijkbaar met de wijze waarop de subsidieverlening en vaststelling en terugvordering van voorschotten in onderhavige zaken heeft plaatsgevonden, zodat dit arrest voor de onderhavige gevallen geen betekenis heeft. Het bedrag aan subsidie dat appellante te veel heeft gekregen, wordt dan ook niet aangemerkt als haar eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en de bestreden besluiten leveren dus geen inmenging op in een beschermd eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Conclusie en gevolgen
7. De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. Dit betekent dat de besluiten tot vaststelling van de NOW-1, NOW-2 en NOW-3 en de terugvorderingen van de aan appellante te veel verstrekte voorschotten in stand blijven.
8. Omdat de hoger beroepen niet slagen, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en S. Wijna als leden, in tegenwoordigheid van D. Semiz als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) D. Semiz
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Toepasselijke bepalingen uit de NOW-1
Artikel 7, eerste lid, van de NOW-1
De hoogte van de subsidie is de uitkomst van:
A x B x 3 x 1,3 x 0,9
Hierbij staat:
A voor het percentage van de omzetdaling;
B voor de constante B*, zoals berekend op grond van artikel 10 […].
Artikel 7, tweede lid, van de NOW-1
Indien de loonsom bedoeld onder de constante C lager is dan driemaal de loonsom als bedoeld onder de constante B in het eerste lid, wordt de subsidie verlaagd met:
(B x 3 – C) x 1,3 x 0,9
Hierbij staat:
B voor de constante B, zoals berekend op grond van het eerste lid;
C voor de loonsom over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020, met dien verstande dat het bepaalde onder het eerste lid, constante B, van overeenkomstige toepassing is, waarbij het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538 per aangiftetijdvak van een maand en de gehanteerde aangiftetijdvakken het derde tot en met het vijfde aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn.
Artikel 10, eerste lid, van de NOW-1
De hoogte van het bedrag van de subsidieverlening is de uitkomst van:
A* x B* x 3 x 1,3 x 0,9
Hierbij staat:
A* voor het percentage van de door de werkgever verwachte omzetdaling;
B* voor de loonsom waarbij wordt uitgegaan van de totale loonsom van werknemers waarvoor de werkgever het loon heeft uitbetaald in het tijdvak, bedoeld in het tweede, derde of vierde lid, met dien verstande dat het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538.
Artikel 10, tweede lid, van de NOW-1
Voor de loonsom, bedoeld in de omschrijving van de constante B*, bedoeld in het eerste lid, wordt uitgegaan van het loon over het eerste aangiftetijdvak van het jaar 2020, met dien verstande dat indien er sprake is van een aangiftetijdvak van vier weken, de loonsom in dat aangiftetijdvak wordt verhoogd met 8,33 procent.
Artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1
De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7 […].
Artikel 15 van de NOW-1
Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan.
Toepasselijke bepalingen uit de NOW-2
Artikel 8, eerste lid, van de NOW-2
De hoogte van de subsidie is de uitkomst van:
A x B x 4 x 1,4 x 0,9
Hierbij staat:
A voor het percentage van de omzetdaling;
B voor de loonsom waarbij wordt uitgegaan van de totale loonsom van werknemers waarvoor de werkgever het loon heeft uitbetaald in het tijdvak, bedoeld in het tweede, derde of vierde lid, met dien verstande dat:
Artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2
Indien de loonsom bedoeld onder de letter C lager is dan viermaal de loonsom als bedoeld in het eerste lid, onder de letter B, wordt de subsidie verlaagd met:
(B x 4 – C) x 1,4 x 0,9
Hierbij staat:
B voor de loonsom, zoals berekend op grond van het eerste lid tot en met vierde lid;
C voor de loonsom over de periode 1 juni 2020 tot en met 30 september 2020, met dien verstande dat het eerste lid tot en met het vierde lid van overeenkomstige toepassing is, waarbij de gehanteerde aangiftetijdvakken het zesde tot en met het negende aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn.
Artikel 18, zesde lid, van de NOW-2
De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 8 […].
Artikel 19 van de NOW-2
Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 15, 16 of 17, is voldaan.
Toepasselijke bepalingen uit de NOW-3
Artikel 15 van de NOW-3
De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020.
Artikel 24, vijfde lid, onder a, van de NOW-3
De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19, of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld, indien
de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21.
Artikel 25 van de NOW-3
Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14, is voldaan.
Toepasselijke bepalingen uit de Awb
Artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Awb
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor
zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet
onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast;
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb
1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd
betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
Eerste Protocol bij het EVRM
Artikel 1 (in de Nederlandse vertaling)
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boete te verzekeren.