Uitspraak
21.1342 PW, 21/1343 PW
Datum uitspraak: 18 april 2023
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 maart 2021, 20/465, 20/1107 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (college)
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 31 oktober 2019 heeft het college de bijstand van appellanten in de periode van 1 augustus 2017 tot 30 juni 2019 over zeventien maanden ingetrokken en de bijstand over twee maanden herzien. Verder heeft het college de in die maanden gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 23.455,23 van appellanten teruggevorderd.
Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 27 januari 2020 (bestreden besluit 1) bij de herziening, intrekking en terugvordering van bijstand gebleven.
Met een besluit van 6 januari 2020 heeft het college aan appellanten een boete van € 1.750,60 opgelegd. Ook tegen dat besluit hebben appellanten bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 23 maart 2020 (bestreden besluit 2) bij het opleggen van de boete gebleven.
Appellanten hebben tegen die besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen ongegrond verklaard.
Namens appellanten heeft mr. T.P.M. Kouwenaar, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kouwenaar. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. van Berkel.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak gaat het over herziening, intrekking van de bijstand van appellanten omdat appellant gokactiviteiten in een gokinstelling heeft verricht en ook kasstortingen op zijn bankrekening heeft ontvangen. De Raad komt tot het oordeel dat het appellanten redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat zij het gokken hadden moeten melden. Ook is in geschil of het recht op bijstand in de maanden dat appellant heeft gegokt in gokinstellingen kan worden vastgesteld. Anders dan het college komt de Raad tot het oordeel dat het recht op bijstand wel kan worden vastgesteld. Verder is in geschil of het college terecht een boete heeft opgelegd omdat appellanten de kasstortingen niet hebben gemeld en daardoor tot een te hoog bedrag aan bijstand hebben ontvangen. De Raad komt tot het oordeel dat de boete terecht is opgelegd.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving vanaf 9 november 2015 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Hij heeft op 1 september 2016 gemeld dat hij is getrouwd. Vanaf 1 september 2016 ontvangen appellanten bijstand naar de norm voor gehuwden.
1.2.
In het kader van een heronderzoek heeft een inkomensconsulent van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente ’s-Hertogenbosch appellanten gevraagd om bankafschriften over de periode van 1 januari 2019 tot en met 3 juni 2019 in te leveren. Omdat op deze bankafschriften te zien was dat regelmatig geld in gokinstellingen is opgenomen en kasstortingen zijn gedaan, heeft de inkomensconsulent appellanten verzocht ook bankafschriften over de periode vanaf 1 januari 2017 in te leveren. Appellant heeft ook deze bankafschriften verstrekt. Vervolgens hebben de inkomensconsulent en een sociaal rechercheur deze bankafschriften nader onderzocht. Op de bankafschriften is te zien dat in zeventien maanden pintransacties in gokinstellingen zijn gedaan. Ook zijn op de bankafschriften kasstortingen te zien van in totaal een bedrag van € 3.631,88. De inkomensconsulent en sociaal rechercheur hebben appellant op 17 september 2019 gesproken. Appellant heeft tijdens dat gesprek verklaard dat hij in verschillende casino’s heeft gegokt. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in rapporten van 30 september 2019 en 24 oktober 2019.
1.3.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om met het besluit van 31 oktober 2019 de bijstand over de maanden augustus, oktober, november en december 2017, januari, februari, maart, mei, juni, juli, augustus, september en november 2018 en januari, februari, april en mei 2019 (intrekkingsmaanden) in te trekken. Volgens het college is het recht op bijstand in deze maanden niet vast te stellen omdat appellant in deze maanden gokactiviteiten heeft verricht, waarvan hij in strijd met zijn inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt, en geen deugdelijke boekhouding heeft bijgehouden. Het college heeft de bijstand over de maanden september 2017 en oktober 2018 (herzieningsmaanden) herzien op de grond dat appellant in deze maanden kasstortingen op zijn bankrekening heeft ontvangen waarvan de herkomst onduidelijk is gebleven. Deze kasstortingen heeft het college aangemerkt als inkomen. Verder heeft het college de over de genoemde maanden gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 23.455,23 van appellanten teruggevorderd. Met het bestreden besluit 1 heeft het college de intrekking, herziening en terugvordering gehandhaafd.
1.4.
Met het besluit van 6 januari 2020, na bezwaar gehandhaafd met het betreden besluit 2, heeft het college appellanten een boete van € 1.750,60 opgelegd. Daaraan ligt ten grondslag dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door geen melding te maken van kasstortingen op de bankrekening van appellant in de periode van augustus 2017 tot en met mei 2019. Daarbij is het college uitgegaan van een benadelingsbedrag van € 3.631,88 en van normale verwijtbaarheid. Ook heeft het college rekening gehouden met de draagkracht van appellanten.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard en daarmee die besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep deels slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Schending inlichtingenverplichting
4.1.
Niet in geschil is dat appellanten in een aantal maanden kasstortingen hebben ontvangen op hun bankrekening en daarvan geen melding hebben gemaakt en dat zij daarom de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden.
4.2.
Verder is niet in geschil is dat appellant in alle intrekkingsmaanden gokactiviteiten heeft verricht en dat appellanten hiervan geen melding hebben gemaakt bij het college. Appellanten hebben aangevoerd dat hen niet redelijkerwijs duidelijk was dat appellant zijn gokactiviteiten moest melden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Met gokken kunnen inkomsten worden verworven. De bij het gokken ontvangen bedragen zijn bedragen die een betrokkene door het verrichten van gokactiviteiten in handen krijgt en vrij kan besteden. Daarom zijn deze bedragen als inkomsten aan te merken en van belang voor het recht op bijstand. Aan de PW ligt namelijk het beginsel ten grondslag dat eenieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Verlening van bijstand is dus alleen nodig indien en voor zover de betrokkene niet zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien. Verricht een bijstandsgerechtigde activiteiten waarmee hij inkomsten verwerft of kan verwerven, dan kan dat van invloed zijn op het recht op bijstand. Dit had appellant redelijkerwijs moeten begrijpen. De Raad heeft dit eerder overwogen in een andere uitspraak. [1]
4.2.2.
Door geen melding te maken van het gokken en van de ontvangen bedragen hebben appellanten de inlichtingenverplichting geschonden.
Kasstortingen
4.3.
Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden op een bankrekening van een bijstandsontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door de betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.4.
Appellanten hebben aangevoerd dat de kasstortingen deels ten onrechte als middelen zijn aangemerkt. Appellanten hebben ook bedragen gestort op hun bankrekening als betalingen gedaan moesten worden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
Bij kasstortingen is sprake van contante bedragen waarvan de herkomst in beginsel onduidelijk is. Als het bedrag van een kasstorting kan worden aangewend voor de voorziening in het levensonderhoud, moet het daarom in beginsel worden aangemerkt als inkomen. Het ligt dan op weg van de betrokkene om aannemelijk te maken dat het bedrag van de kasstorting geen inkomen is in de zin van de PW. Dit is vaste rechtspraak. [3] Appellanten moeten dus de herkomst van de kasstortingen aannemelijk maken.
4.4.2.
Dit hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt. De stelling dat bedragen van de kasstortingen werden aangewend om rekeningen te betalen zegt hooguit iets over de besteding van die bedragen, maar geeft geen inzicht in de herkomst van die bedragen. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellanten de herkomst van de bedragen van de kasstoringen niet aannemelijk hebben gemaakt en daarom deze bedragen terecht aangemerkt als inkomen en in mindering gebracht op de bijstand over de herzieningsmaanden.
Vaststelling van het recht op bijstand bij gokactiviteiten
4.5.
Appellanten hebben aangevoerd dat het recht op bijstand over de intrekkingsmaanden ook kan worden vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt. Dit heeft de volgende reden.
4.5.1.
Als een betrokkene gokactiviteiten heeft verricht in een gokinstelling kunnen de ontvangen bedragen over de maand waarin die activiteiten zijn verricht niet precies worden vastgesteld. Bij dergelijke gokactiviteiten is het namelijk zo goed als onmogelijk om met een verifieerbare administratie of boekhouding te komen. De betrokkene kan wel aan de hand van pinopnames in een gokinstelling de door hem verrichte gokactiviteiten en de daarmee verkregen bedragen aannemelijk maken. Bij gokactiviteiten in een gokinstelling kan namelijk worden uitgegaan van de vooronderstelling dat de inkomsten uit gokactiviteiten in een gokinstelling – ongeacht welk gokspel is gespeeld – gelijk zijn aan de ingelegde bedragen. Daarbij mag als uitgangspunt worden genomen dat een betrokkene alle bedragen die hij contant in een gokinstelling heeft opgenomen en de bedragen die hij daar heeft besteed aan gokproducten, zoals fiches, heeft ingelegd om te gokken. Dit heeft de Raad in eerdere uitspraken overwogen. [4]
4.5.2.
Partijen kunnen stellen en aannemelijk maken dat een betrokkene in het specifieke, individuele geval meer of juist minder dan de ingelegde bedragen heeft ontvangen uit de gokactiviteiten en deze vooronderstelling in dat geval weerleggen. Ook kunnen partijen proberen aannemelijk te maken dat in het specifieke, individuele geval de betrokkene meer of minder heeft ingelegd om te gokken dan de in de gokinstelling opgenomen en aan gokproducten bestede bedragen.
De vaststelling van het recht op bijstand in dit geval
4.6.
In dit geval heeft geen van partijen gesteld dat appellant meer of juist minder dan 100% van de ingelegde bedragen heeft ontvangen uit de gokactiviteiten. En geen van partijen heeft gesteld en aannemelijk gemaakt dat appellant meer of minder heeft ingelegd dan de bedragen die hij in gokinstellingen heeft opgenomen en aan gokproducten heeft besteed.
4.7.
Dit betekent dat het recht op bijstand van appellanten over de intrekkingsmaanden kan worden vastgesteld aan de hand van de bedragen die appellant in gokinstellingen heeft opgenomen en aan gokproducten heeft besteed. Appellanten hebben geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de vooronderstelling dat de omvang van de inkomsten uit gokactiviteiten gelijk is aan die bedragen kan worden weerlegd.
Boete
4.8.
Het gokken van appellant en de schending van de inlichtingenverplichting van appellanten door daarvan geen melding te maken ligt niet ten grondslag aan de boete. Het college heeft namelijk aan appellanten een boete opgelegd omdat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden door geen melding te maken van de kasstortingen.
4.8.1.
Met de in 1.2 genoemde bankafschriften heeft het college aangetoond dat kasstortingen op de bankrekening van appellanten zijn ontvangen. Vaststaat dat appellanten geen melding hebben gemaakt van deze kasstortingen. Het college heeft dan ook aangetoond dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door de kasstortingen niet te melden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid bij appellanten ontbreekt. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.
4.9.
De beroepsgrond dat het boetebedrag te hoog is, slaagt niet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de schending van de inlichtingenverplichting hen in verminderde mate kan worden verweten. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
4.9.1.
Wordt de beslissing van een bijstandverlenende instantie over de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de omstandigheden op dat moment, waaronder de financiële omstandigheden. Tijdens de zitting is gebleken dat de boete volledig is afgelost. Dit betekent dat er in de actuele financiële omstandigheden geen aanleiding is gelegen om de boete in verband met de draagkracht van appellanten verder te matigen.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Wat in 4.5.1 tot en met 4.7 is overwogen betekent dat het bestreden besluit 1 ten onrechte is gebaseerd op het standpunt van het college dat het recht op bijstand van appellanten over de intrekkingsmaanden niet kan worden vastgesteld. Het college heeft daar onvoldoende onderzoek naar gedaan. Dit betekent dat bestreden besluit 1 niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank bestreden besluit 1 in stand heeft gelaten. De Raad zal bestreden besluit 1, voor zover dit ziet op de intrekking over de intrekkingsmaanden, vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gelet hierop komt aan de terugvordering de grondslag te ontvallen omdat de terugvordering een ondeelbaar besluit is. Om die reden zal de Raad het bestreden besluit ook vernietigen voor zover het de terugvordering betreft.
4.11.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Omdat de Raad onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te voorzien, zal hij het college opdracht geven om een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 31 oktober 2019 te nemen. Hierbij zal het recht op bijstand over de intrekkingsmaanden alsnog moeten worden vastgesteld met inachtneming van wat in 4.5.1 tot en met 4.7 is overwogen. Het college kan bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ook de kasstortingen betrekken. Verder zal het college bij het nieuwe besluit op bezwaar de hoogte van het terug te vorderen bedrag opnieuw moeten vaststellen. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.12.
Wat in 4.8 tot en met 4.9.1 is overwogen betekent dat bestreden besluit 2 in stand blijft. De aangevallen uitspraak wordt voor zover het de boete betreft bevestigd.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep (2 punten) en € 1.674,- in hoger beroep (2 punten), in totaal € 3.348,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 27 januari 2020 ongegrond is verklaard;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 januari 2020 gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover het betreft de intrekking over de maanden augustus, oktober, november en december 2017, januari, februari, maart, mei, juni, juli, augustus, september en november 2018, januari, februari, april en mei 2019 en de terugvordering;
- draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 31 oktober 2019 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2023.
(getekend) G.M.G Hink
(getekend) R. van Doorn