Uitspraak
19.3546 PW, 19/3547 PW, 19/3548 PW, 19/3549 PW
Datum uitspraak: 9 februari 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2019, 18/5933, 18/5934, 18/4951, 18/4955 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J. Bel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Appellante heeft op 16 januari 2018 en op 14 februari 2018 mutatieformulieren bij het college ingediend, waarop zij onder meer opgave heeft gedaan van door haar ontvangen inkomsten.
1.2.
Appellante heeft het college bij twee aparte brieven van 19 april 2018 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op elk van deze formulieren en het college verzocht haar dwangsommen toe te kennen (dwangsomverzoeken 1 en 2).
1.3.
Bij twee aparte besluiten van 4 mei 2018 (besluit 1 en besluit 2) heeft het college de dwangsomverzoeken 1 en 2 afgewezen.
1.4.
Appellante heeft op 15 juni 2018 bezwaarschriften ingediend tegen besluit 1 en besluit 2. Verder heeft appellante naar aanleiding van de door haar tegen deze besluiten gemaakte bezwaren het college op 31 juli 2018 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op de door haar ingediende bezwaarschriften en het college verzocht haar dwangsommen toe te kennen (dwangsomverzoeken 3 en 4).
1.5.
Bij twee aparte besluiten van 6 augustus 2018 (besluit 3 en besluit 4) heeft het college de dwangsomverzoeken 3 en 4 afgewezen.
1.6.
Bij twee aparte besluiten op bezwaar van 14 augustus 2018 (bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2) heeft het college de bezwaren tegen besluit 1 en besluit 2 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat het indienen van een mutatieformulier niet kan worden gelijkgesteld aan het indienen van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het college naar aanleiding van de ingediende mutatieformulieren niet gehouden was besluiten te nemen. Gelet hierop is het college van oordeel dat de dwangsomverzoeken op juiste wijze en op goede gronden zijn afgewezen.
1.7.
Bij twee aparte besluiten op bezwaar van 8 oktober 2018 (bestreden besluit 3 en bestreden besluit 4) heeft het college de bezwaren tegen besluit 3 en besluit 4 niet-ontvankelijk verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat geen dwangsom wordt verbeurd bij het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar tegen een dwangsombesluit en daarbij verwezen naar de uitspraak van 10 december 2014 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), ECLI:NL:RVS:2014:4448.
1.8.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 beroepen ingesteld bij de rechtbank.
1.9.
In de beroepschriften gericht tegen de bestreden besluiten 1 en 2 heeft appellante meegedeeld dat het beroep op grond van het bepaalde in artikel 4:19 van de Awb mede geacht wordt gericht te zijn tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het door haar op 14 februari 2018 ingediende mutatieformulier.
1.10.
In de beroepschriften gericht tegen bestreden besluiten 3 en 4 heeft appellante meegedeeld dat het beroep op grond van het bepaalde in artikel 4:19 van de Awb mede geacht wordt gericht te zijn tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het door haar op 16 januari 2018 respectievelijk op 14 februari 2018 ingediende mutatieformulier.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante met de ingestelde beroepen misbruik maakt van recht, zodat haar in deze zaken met toepassing van de artikelen 3:13 en 3:15 van het Burgerlijk Wetboek (BW) de toegang tot de bestuursrechter dient te worden ontzegd. Dat oordeel berust op de volgende overwegingen.
2.2.
In meerdere tussen partijen gewezen uitspraken heeft de rechtbank geoordeeld dat door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren niet kunnen worden aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Genoemd worden zes uitspraken die zijn gewezen tussen 31 maart 2016 en 30 maart 2018. De Raad heeft in hoger beroep inmiddels uitspraken van de rechtbank over deze kwestie bevestigd (uitspraken van
14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507 en 30 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1469).
14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507 en 30 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1469).
2.3.
In meerdere tussen partijen gewezen uitspraken heeft de rechtbank ook geoordeeld dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4448, geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit of het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar tegen een dwangsombesluit. De Raad heeft inmiddels in hoger beroep uitspraken van de rechtbank over deze kwestie bevestigd (uitspraken van 13 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3644 en van 22 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:307). Nog voordat de Raad hierover onherroepelijke uitspraken heeft gewezen tussen partijen had dit uitgangspunt voor appellante bovendien duidelijk moeten zijn op grond van eerdere rechtspraak van de Afdeling (uitspraken van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4448, 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2169, 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1343) en van de Raad (uitspraak van 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1815).
2.4.
Wat appellante in beroep heeft aangevoerd tegen de uitspraak van de Raad van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507 is een herhaling van zetten, terwijl de Raad in die uitspraak uitvoerig is ingegaan op wat appellante dienaangaande eerder heeft aangevoerd. Op grond hiervan staat vast dat appellante in weerwil van door de bestuursrechters gegeven rechtsoordelen blijft doorprocederen met het oogmerk om geldsommen te incasseren bij het college wegens verondersteld niet tijdig beslissen. Appellante legt met deze handelwijze een nodeloze belasting op de publieke middelen die zijn gemoeid met de behandeling van haar voortdurende aanvragen en vele rechterlijke procedures. Gelet hierop is de rechtbank thans van oordeel dat appellante misbruik maakt van recht in deze vier beroepszaken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan in haar eerdere vele beroepszaken (zie in dit verband de uitspraak van 22 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:307) ten tijde van het instellen van deze vier beroepen wel uitspraken van de Raad voorliggen waaruit volgt dat deze beroepen bij voorbaat kansloos zijn.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van het BW kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt. In het tweede lid is bepaald dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
4.2.
Ingevolge artikel 3:15 van het BW vindt artikel 3:13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
4.3.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 22 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:307) verzetten de in 4.1 en 4.2 genoemde bepalingen zich tegen een inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst en zij bieden dan ook een wettelijke grondslag om een zodanig beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
4.4.
Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door de burger tegen de overheid aangewend rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt. Alleen als over de zwaarwichtige gronden geen enkele twijfel bestaat, volgt niet-ontvankelijkverklaring. Zwaarwichtige gronden zijn onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt die overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. Zie de in 4.3 genoemde uitspraak en de uitspraak van 10 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:642.
4.5.
Appellante kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat zij met de ingestelde beroepen misbruik van recht maakt. Appellante heeft betoogd dat zij geheel andere gronden heeft aangevoerd dan de gronden die door de Afdeling en de Raad zijn beoordeeld in de door de rechtbank genoemde uitspraken van die bestuursrechters. Zo heeft appellante gewezen op door haar in de eerdere procedures niet genoemde rechterlijke uitspraken en op de conclusie die advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven heeft genomen in twee zaken waarin de Afdeling uitspraak heeft gedaan (zie de uitspraken 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:14 en ECLI:NL:RVS:2015:36). Volgens appellante is van een herhaling van zetten, van een bij voorbaat kansloos beroep en van misbruik van recht dan ook geen sprake.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.6.1.
Met haar beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 heeft appellante de (rechts)vraag aan de orde gesteld of de door haar aan het college gezonden mutatieformulieren zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb (rechtsvraag 1). De beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 zijn ingesteld op 24 september 2018. Bij een vóór die datum tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad (uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507) lag dezelfde rechtsvraag voor. De Raad heeft toen al geoordeeld dat, en uitgebreid gemotiveerd waarom, die vraag in ontkennende zin moet worden beantwoord.
4.6.2.
Met haar beroepen tegen de bestreden besluiten 3 en 4 heeft appellante de (rechts)vraag aan de orde gesteld of een dwangsom verschuldigd is bij niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen een dwangsombesluit (rechtsvraag 2). De beroepen tegen de bestreden besluiten 3 en 4 zijn ingesteld op 19 november 2018. Bij een vóór die datum (tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad (uitspraak van 13 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3644) lag dezelfde rechtsvraag voor. De Raad heeft toen al geoordeeld dat een bestuursorgaan niet krachtens artikel 4:17, eerste lid, van de Awb een dwangsom kan verbeuren wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit en dat hetzelfde geldt bij het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen een dwangsombesluit. In die uitspraak is appellante gewezen op de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4448, waarin de Afdeling over de hier voorliggende rechtsvraag in gelijke zin had geoordeeld.
4.6.3.
Anders dan appellante stelt, zijn de gronden die zij in de beroepen bij de rechtbank over rechtsvraag 1 heeft aangevoerd in essentie een herhaling van wat zij eerder had aangevoerd. De enkele omstandigheid dat appellante bij haar eerder ook al ingenomen standpunten de in dat kader aangehaalde rechtspraak heeft aangevuld, door te verwijzen naar andere uitspraken en naar een conclusie van advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven (over rechtsbescherming bij melding van uitwegen), maakt dat niet anders. Over rechtsvraag 2 heeft appellante zonder nadere onderbouwing gesteld dat zij het niet eens is met de uitspraak van de Raad van 13 november 2018.
4.6.4.
Zoals uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt hadden de uitspraken van de Raad van 14 augustus 2018 en 13 november 2018 ten tijde van het instellen van de beroepen bij de rechtbank gezag van gewijsde. Onbestreden is dat appellante ten tijde van het instellen van die beroepen bekend was met deze uitspraken. Het moet appellante bij de indiening van de beroepen bij de rechtbank dan ook duidelijk zijn geweest dat die beroepen geen kans van slagen hadden.
4.6.5.
Verder is het volgende van belang. In de in 1.2 genoemde brieven van 19 april 2018 komt naar voren dat appellante de mutatieformulieren beschouwt als verzoeken om haar actuele rechtspositie vast te stellen. Uit de gedingstukken komt echter niet naar voren dat appellante heeft geprobeerd om op een meer eenvoudige en meer voor de hand liggende wijze duidelijkheid te krijgen over haar actuele rechtspositie, bijvoorbeeld door het college om informatie te vragen of door het college onder verwijzing naar het mutatieformulier uitdrukkelijk te verzoeken om een besluit te nemen over haar recht op bijstand over de periode waarop het mutatieformulier ziet. Ook heeft appellante na de ingebrekestellingen geen beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het uitblijven van beslissingen op de door haar ingediende mutatieformulieren. Appellante heeft voor het niet benutten van een meer directe wijze om duidelijkheid te krijgen ter zitting geen valide verklaring gegeven.
4.6.6.
Van betekenis is ook dat appellante al een groot aantal dwangsomprocedures tegen het college heeft gevoerd. Zo zag de in 4.6.1 genoemde uitspraak van 14 augustus 2018 op twaalf dwangsomverzoeken in verband met het gestelde niet tijdig beslissen op mutatieformulieren. Het college heeft er in de zaak die leidde tot de uitspraak van 22 januari 2019 op gewezen dat appellante in 2015 het college in totaal 35 keer in gebreke heeft gesteld en in 2016 26 keer.
4.6.7.
Wat in 4.6.1 tot en met 4.6.5 is overwogen over het ontbreken van een reëel geschilpunt in de rechtsverhouding tussen appellante en het college, de handelwijze en het procedeergedrag van appellante en het daarbij volharden in het instellen van beroepen in kwesties waarover al meerdere malen door de rechtbank en de Raad is beslist, bezien tegen de achtergrond van het in 4.6.6 genoemde grote aantal dwangsomprocedures dat appellante al tegen het college heeft gevoerd, wijst erop dat het appellante met de ingestelde beroepen bij de rechtbank niet daadwerkelijk te doen is om het verkrijgen van duidelijkheid over haar rechtspositie. Hieruit volgt dat appellante de bevoegdheid om beroepen bij de rechtbank tegen de bestreden besluiten in te stellen zodanig evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Zij heeft hiermee misbruik gemaakt van haar bevoegdheid beroepen tegen de bestreden besluiten in te stellen.
4.6.8.
Wat in 4.6.7. is overwogen leidt tot de conclusie dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht heeft geoordeeld dat appellante met de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 misbruik van recht maakt.
4.7.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de onder 1.9 en 1.10 genoemde beroepen op grond van het bepaalde in artikel 4:19 Awb. Zoals al tijdens de zitting is besproken, treft deze beroepsgrond geen doel. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Aangezien de beroepen van appellante al betrekking hadden op beschikkingen tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom is de verwijzing naar artikel 4:19, eerste lid, van de Awb in dit geval zinledig. Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 4:19 van de Awb en het ontbreken van een nadere toelichting in beroep hoefde de rechtbank de beroepen niet ook aan te merken als beroepen tegen het niet tijdig beslissen op aanvragen.
4.8.
Uit 4.6.8 en 4.7 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
L.A. Kjellevold als leden, in tegenwoordigheid van I.A. Siskina als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2021.
L.A. Kjellevold als leden, in tegenwoordigheid van I.A. Siskina als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2021.
(getekend) J.L. Boxum
De griffier is verhinderd te ondertekenen.