Uitspraak
16/4095 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 mei 2016, 16/53 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 4 mei 2017
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens de staatssecretaris heeft mr. G.B. Honders, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2017. Appellante is verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Honders.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was werkzaam als [naam functie] bij de [naam dienst] . Per 1 september 2005 is zij wegens ziekte ontslagen. De Raad heeft bij uitspraak van 30 oktober 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BG4629) het desbetreffende ontslagbesluit herroepen.
1.2.
Vervolgens heeft de staatssecretaris appellante met ingang van 11 oktober 2013 ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor het uitoefenen van haar functie, anders dan wegens ziekte of gebrek. Tevens heeft de staatssecretaris van appellante een bedrag teruggevorderd van € 149.641,40, bestaande uit ten onrechte ontvangen bezoldiging over de periode van
1 september 2005 tot en met 31 januari 2012 wegens de door haar over deze periode ontvangen uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en suppletie-uitkering.
1.3.
Bij besluit van 15 augustus 2013 (besluit 1) heeft de staatssecretaris appellante kenbaar gemaakt dat het haar toekomende bedrag van € 6.080,- aan verschuldigde dwangsommen zal worden verrekend met wat zij de Staat der Nederlanden nog verschuldigd is. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt. Tevens heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de salarisstroken over de maanden augustus 2013 (besluit 2), september 2013 (besluit 3) en oktober 2013 (besluit 4).
1.4.
Bij uitspraak van 10 september 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:3069) heeft de Raad, beslissend op het hoger beroep van appellante en de staatssecretaris tegen de uitspraak van de rechtbank van 28 februari 2014 inzake de onder 1.2 genoemde besluiten, geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was appellante op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) te ontslaan wegens ongeschiktheid. De staatssecretaris heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het appellante ontbrak aan de eigenschappen, mentaliteit en houding die voor het vervullen van haar ambt bij de [naam dienst] vereist zijn, nu zij jarenlang naast een volledige bezoldiging een
WAO-uitkering heeft ontvangen zonder dat zij daarvan melding heeft gemaakt. Dat appellante het ontvangen van een volledige WAO-uitkering bovenop haar bezoldiging zag als een vorm van genoegdoening voor de schade die de [naam dienst] haar volgens haar in de loop der jaren had berokkend, doet aan haar verplichting hiervan melding te maken niet af. De Raad heeft geoordeeld dat de terugvordering van de bezoldiging in stand kan blijven, behalve voor zover een bedrag is teruggevorderd ter hoogte van de ontvangen suppletie-uitkering en over de maand januari 2012 bruto is teruggevorderd. De Raad heeft zelf in de zaak voorzien door het van appellante teruggevorderde bedrag van € 149.641,40 te verminderen met
€ 38.830,53 aan ontvangen suppletie-uitkering en met het verschil tussen de bruto en netto WAO-uitkering over de maand januari 2012, ten bedrage van € 2.385,38.
1.5.
Bij besluit van 25 november 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris de bezwaren van appellante tegen de besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit 4 gegrond verklaard voor zover dit ziet op de verrekening van de WAO-korting over de maand oktober 2013. Een bedrag van € 458,36 had moeten worden verrekend en niet een bedrag van € 1.420,93. In totaal heeft de staatssecretaris een vordering op appellante van € 108.425,49. Appellante heeft een vordering op de staatssecretaris van
€ 14.282,57. Over een deel van dit bedrag, te weten € 10.780,- bestaande uit griffierecht en dwangsommen, zal met ingang van 7 oktober 2013 wettelijke rente vergoed worden. Met ingang van de dagtekening van het bestreden besluit wordt namens de staatssecretaris tevens de wettelijke rente over de volledige vordering gevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep gegrond verklaard voor zover de staatssecretaris de vordering van appellante onjuist heeft vastgesteld op een bedrag van € 14.282,57 en het bestreden besluit in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft bepaald dat de vordering van appellante wordt vastgesteld op € 18.191,57, omdat de staatssecretaris heeft erkend dat sprake is geweest van een rekenfout bij de berekening van de verbeurde dwangsommen en dat het bedrag met € 3.100,- moet worden verhoogd. Verder heeft de staatssecretaris bevestigd dat aan appellante nog bedragen verschuldigd zijn van € 160,- en € 246,- aan nog niet betaalde griffierechten en € 403,- aan rente over het in augustus 2013 nabetaalde salaris. De uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde bestreden besluit. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat de staatssecretaris een inzichtelijke berekening van de aan appellante toekomende wettelijke rente opstelt. Het beroep is voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank is appellante niet gevolgd in haar stelling dat aan de uitspraak van de Raad van 10 september 2015 een smet kleeft vanwege een door haar gestelde integriteitskwestie en dat deze uitspraak daarom niet als leidend kan worden beschouwd in het geschil tussen partijen. Nu het hier een uitspraak betreft van de hoogste bestuursrechter in ambtenarenzaken, zijn zowel partijen als de rechtbank aan deze uitspraak gebonden. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris terecht de maximale dwangsom heeft toegekend op de twee door appellante ingediende bezwaarschriften en niet - zoals appellante heeft bepleit - over zeven afzonderlijke besluiten die de staatssecretaris niet tijdig heeft genomen.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zowel partijen als de rechtbank aan de inhoud van de onder 1.3 genoemde uitspraak van
10 september 2015 zijn gebonden. Appellante bestrijdt dit en stelt dat de uitspraak van de Raad niet bindend is omdat deze vanwege een door haar gestelde integriteitskwestie in strijd is met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Daarom dient de onderliggende uitspraak van de rechtbank van
28 februari 2014 als uitgangspunt te gelden, waardoor de staatssecretaris is gehouden de eerdere overeenkomst over een ontslag op grond van artikel 99 van Pro het ARAR na te komen.
4.1.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat met de uitspraak van de Raad van 10 september 2015 het ontslagbesluit en het bedrag dat de staatssecretaris aan bezoldiging mocht terugvorderen wegens over de periode van 1 september 2005 tot en met 31 januari 2012 ontvangen WAO-uitkering en suppletie-uitkering in rechte zijn komen vast te staan. De rechtsgeldigheid van die uitspraak kan niet ter discussie worden gesteld door op de door appellante gekozen wijze te stellen dat deze uitspraak verbindende kracht mist in het geschil tussen partijen.
4.2.1.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris tweemaal de maximale dwangsom was verschuldigd. Appellante stelt dat zij recht heeft op zevenmaal de maximale dwangsom van € 1.260,- omdat de staatssecretaris zeven besluiten diende te nemen. Zij verwijst hiertoe naar de door haar ingediende bezwaarschriften van 23 september 2013 en 28 oktober 2013 en naar de ingebrekestellingen van 20 februari 2014. Ter ondersteuning van haar stelling dat er evenzovele dwangsommen verschuldigd zijn als er besluiten hadden moeten worden genomen, heeft appellante gewezen op de uitspraak van de Raad van 5 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1917).
4.2.2.
Genoemde uitspraak van de Raad betrof een geval waarin in één bezwaarschrift bezwaar was gemaakt tegen een besluit van 25 oktober 2010 en een besluit van 23 november 2010. De Raad oordeelde dat het bestuursorgaan dus twee beschikkingen op bezwaar moest nemen. Nu het bestuursorgaan deze beschikkingen op bezwaar niet tijdig heeft gegeven en van appellant voor beide besluiten een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen, verbeurt de minister tweemaal een dwangsom. Het feit dat de bezwaren in dit geval zijn gemaakt in één bezwaarschrift, maakt dit niet anders. Hetzelfde geldt voor het feit dat het bestuursorgaan uiteindelijk in één geschrift op beide bezwaren heeft beslist. De verschuldigdheid van de dwangsommen vloeit immers voort uit het niet tijdig geven van de beschikkingen op bezwaar en de ontvangst van de schriftelijke ingebrekestellingen. Of de bezwaren uiteindelijk worden afgedaan in twee afzonderlijke geschriften of in één gezamenlijk geschrift, is niet relevant. In dit verband heeft de Raad nog opgemerkt dat de term beschikking in artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet dient te worden opgevat als geschrift, maar als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Het ‘bestreden besluit’ bevat twee beschikkingen op bezwaar, aldus de Raad in genoemde uitspraak.
4.2.3.
Anders dan appellante heeft betoogd, kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb in ieder geval waarin het bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist over meerdere besluiten, evenzovele dwangsommen verschuldigd zijn als er besluiten hadden moeten worden genomen. In lijn met desbetreffende rechtspraak van de Hoge Raad (arrest van 29 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1352) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1870) overweegt de Raad dat een uitzondering op het beginsel, dat per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is, behoort te gelden in de situatie waarin aanvragen - inclusief bezwaarschriften - (nagenoeg) gelijktijdig zijn gedaan en inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van Pro de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Voorts heeft voor ieder besluit te gelden dat sprake moet zijn geweest van een desbetreffende schriftelijke ingebrekestelling. Mede met inachtneming van dit toetsingskader komt de Raad tot de volgende conclusies over de door appellante geclaimde dwangsommen.
De dwangsommen genoemd in het bezwaarschrift van 23 september 2013
4.2.4.
Wat betreft de dwangsom wegens het niet nemen van een rentebeschikking inzake wettelijke rente over de nabetaling van het brutosalaris van € 38.873,45 over het tijdvak
1 december 2012 tot en met 31 juli 2013 stelt de Raad vast dat appellante de staatssecretaris in haar bezwaarschrift van 23 september 2013 heeft verzocht om een beschikking te nemen over de wettelijke rente op dit punt. Een afzonderlijke ingebrekestelling daarna ontbreekt echter, zodat reeds om die reden geen dwangsom kan worden verbeurd. Afgezien daarvan hangt deze te nemen rentebeschikking zo nauw samen met de vaststelling van de over en weer verschuldigde bedragen zoals vastgesteld in het besluit van 15 augustus 2013 en door appellante aangevochten in hetzelfde bezwaarschrift van 23 september 2013, dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van Pro de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd.
4.2.5.
Wat betreft de dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar ter zake van de in het besluit van 15 augustus 2013 verrekende dwangsommen en proceskostenvergoeding ten bedrage van € 6.080,- stelt de Raad vast dat ook hier sprake is van een zodanige samenhang met de in 4.2.4 bedoelde vaststelling van de over en weer verschuldigde bedragen en het bezwaarschrift daartegen van 23 september 2013, dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van Pro de Awb meebrengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Die dwangsom strekt zich ook uit over het niet nemen van de rentebeschikking met betrekking tot het niet uitbetaalde bedrag van € 6.080,- aan verbeurde dwangsommen, bedoeld in besluit 1. Daarbij stelt de Raad - in lijn met het in 4.2.3 en 4.2.4 overwogene - vast dat over het niet nemen van die rentebeschikking een afzonderlijke ingebrekestelling ontbreekt.
4.2.6.
Wat betreft de dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een beslissing over de extra dwangsom die appellante heeft gevorderd wegens getrapte besluitvorming over het ontslagbesluit merkt de Raad op dat een dwangsom vanwege de getrapte besluitvorming al is toegekend in de aangevallen uitspraak, onder overweging 3. Over de door appellante kennelijk beoogde ‘dwangsom over een dwangsom’ overweegt de Raad, onder verwijzing naar de rechtspraak ter zake van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1290) dat geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit of het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar tegen een dwangsombesluit. Er zijn immers geen aanknopingspunten dat de wetgever heeft beoogd de ingebrekestelling aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb; het bestuursorgaan kan om die reden niet krachtens die bepaling een dwangsom verbeuren wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit.
De dwangsommen genoemd in het bezwaarschrift van 28 oktober 2013
4.2.7.
De dwangsommen die appellante claimt in het bezwaarschrift van 28 oktober 2013 betreffen alle de salarisbesluiten van september en oktober 2013, waarin een aantal bedragen (posten), waarop appellante aanspraak maakt naar aanleiding van haar ontslag, nog niet zijn verwerkt en dus nog niet tot uitbetaling zijn gekomen. Het gaat daarbij om de uit te betalen vakantieaanspraken bij ontslag, het toepassen van een tijdsevenredige WAO-korting over de maand oktober 2013 in verband met de ontslagdatum van 11 oktober 2013, en het ten onrechte bij de loonheffing niet in aanmerking genomen negatief loon. Gelet op het nagenoeg gelijktijdig gedaan zijn van de aanvragen en de samenhang met de salarisafrekening van oktober 2013, brengt een redelijke toepassing van artikel 4:17 van Pro de Awb mee dat slechts één dwangsom wordt verbeurd.
Slotsom
4.3.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris tweemaal de maximale dwangsom verschuldigd was. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en K.J. Kraan en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2017.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) A.M. Pasmans