Uitspraak
16.6151 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
31 augustus 2016, 15/6184 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven (college)
Datum uitspraak: 12 februari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. O.F.X. Roozemond, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2017. Namens appellante is mr. Roozemond verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. K.W.H. Hulsen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft een stoma en is bekend met urologische problematiek. Ook ondervindt zij beperkingen bij het bewegen. In verband met deze beperkingen kan appellante geen gebruik maken van een taxi. Appellante beschikt over een eigen auto die op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is aangepast. Op grond van de Wmo is appellante een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van de eigen auto toegekend. Daarnaast beschikt zij over een scootmobiel en een gehandicaptenparkeerkaart type bestuurder. Appellante heeft een inkomen op minimumniveau.
1.2.
Het college heeft in de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) per 1 januari 2015 aanleiding gezien om de aanspraken van appellante op zorg opnieuw te beoordelen.
1.3.
Bij besluit van 3 april 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 september 2015 (bestreden besluit), heeft het college met inachtneming van een overgangsperiode van drie maanden de financiële tegemoetkoming van appellante met ingang van 1 augustus 2015 beëindigd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de Wmo 2015 niet de mogelijkheid biedt om een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming te verstrekken. De Wmo 2015 kent namelijk slechts de mogelijkheid van een maatwerkvoorziening in natura en een persoonsgebonden budget (pgb). Daarom moet de onder de Wmo verleende financiële tegemoetkoming worden beëindigd en komt appellante onder de Wmo 2015 niet in aanmerking voor een financiële tegemoetkoming. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat appellante ook niet in aanmerking komt voor een andere maatwerkvoorziening, omdat geen sprake is van een beperking in de zelfredzaamheid. Met de eigen auto, de scootmobiel en de gehandicaptenparkeerkaart kan appellante voor de kortere en langere afstanden in haar vervoersbehoeften voorzien.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad in het beleidsplan heeft gemotiveerd waarom geen toepassing wordt gegeven aan artikel 2.1.7 van de
Wmo 2015. De rechtbank acht deze keuze en het hierop geformuleerde beleid niet onredelijk. In samenhang met artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 betekent dit dat het college in beginsel geen financiële tegemoetkoming kan verstrekken. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in afwijking van zijn beleid toch een financiële tegemoetkoming aan appellante zou moeten verstrekken, is niet gebleken.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat zij als gevolg van haar beperkingen geen gebruik kan maken van een andere vervoersvoorziening en dat zij is aangewezen op het gebruik van de eigen aangepaste auto. Zonder financiële tegemoetkoming kan appellante de eigen auto niet behouden en rijden, omdat zij de kosten hiervan niet uit haar inkomen op minimumniveau kan voldoen. Zij kan hiervoor ook geen bijzondere bijstand aanvragen. Een oplossing op eigen kracht is dus niet voorhanden. Het college heeft het voorgaande onvoldoende in zijn onderzoek betrokken. Ook dient het college op grond van deze omstandigheden af te wijken van zijn beleid.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat op grond van de Wmo 2015 geen maatwerkvoorziening voor een financiële tegemoetkoming kan worden toegekend. Ook staat het forfaitaire karakter van een financiële tegemoetkoming in de weg aan het gegeven dat een maatwerkvoorziening op grond van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 een passende bijdrage dient te leveren. Voor zover de toekenning van een financiële tegemoetkoming op artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 zou kunnen worden gegrond, is in het beleidsplan gemotiveerd aangeven waarom geen toepassing wordt gegeven aan dit artikel. Verder komt appellante ook niet in aanmerking voor een andere maatwerkvoorziening. De kosten van het gebruik van de eigen auto zijn algemeen gebruikelijk te achten, nu een ieder zelf de kosten van zijn vervoer moet dragen. Appellante wordt dan ook geacht om deze kosten zelf te dragen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wet en regelgeving
4.1.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert – voor zover hier van belang –
- maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving; en
- maatwerkvoorziening als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van de zelfredzaamheid en de participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer.
Artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning en de kwaliteit en continuïteit daarvan.
Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot de maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college van burgemeester en wethouders te nemen besluiten of handelingen die erop gericht zijn – voor zover hier van belang – maatwerkvoorzieningen te bieden.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. In de verordening wordt in ieder geval bepaald op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt.
Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald dat door het college aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming wordt verstrekt ter versterking van de zelfredzaamheid en participatie.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ervoor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, onderzoek doet naar de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het college betrekt daarbij:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie;
(…)
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.
4.2.
De gemeenteraad van Veldhoven heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3 van de
Wmo 2015 door vaststelling van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Veldhoven 2015 (Verordening).
4.2.1.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening bepaalt dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen, chronische psychische of psychosociale problemen, als gevolg waarvan cliënt niet voldoende in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met hulp van andere personen uit zijn sociaal netwerk, met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of met gebruikmaking van algemene voorzieningen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk de beperkingen kan wegnemen. Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, bepaalt hetzelfde voor het geval waarin de voorziening voor een cliënt algemeen gebruikelijk is.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening definieert algemeen gebruikelijke voorziening als een voorziening waarvan, gelet op de omstandigheden, aannemelijk is dat de cliënt daarover, ook als hij geen beperkingen had, zou (hebben kunnen) beschikken.
Overgangsrecht
4.3.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, overwogen dat het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, aldus dient te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd.
Grondslag financiële tegemoetkoming
4.4.
Het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende standpunt van het college dat de Wmo 2015 geen mogelijkheid biedt om een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming te verstrekken volgt de Raad niet. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert de maatwerkvoorziening als het geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen. Aanknopingspunten dat het verstrekken van een “financiële tegemoetkoming” hieronder niet kan worden begrepen, ontbreken. De definitie van maatwerkvoorziening in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 is ruim genoeg om een dergelijke voorziening te kunnen omvatten. Aanknopingspunten voor het tegendeel kunnen niet worden ontleend aan artikel 2.1.7 van de Wmo 2015. Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraden bevoegd zijn om bij verordening te bepalen dat een financiële tegemoetkoming wordt verleend aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die in verband daarmee aannemelijke meerkosten hebben. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat gemeenten de vrijheid hebben om hiervan in het in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bedoelde beleidsplan gemotiveerd af te zien (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 3, blz. 17 en 18). Een valide argument om hiervan af te zien is dat de gemeente personen met aannemelijke meerkosten via andere gemeentelijke instrumenten ondersteuning biedt. Onvoldoende financiële middelen is daarvoor geen valide argument nu gemeenten hiervoor vanaf 2017 een structureel aanvullend budget van € 268 miljoen hebben ontvangen (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr 34, blz. 40 en 41). Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 houdt verband met de afschaffing van de algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten, de compensatie voor het verplicht eigen risico, de fiscale aftrek van uitgaven voor specifieke zorgkosten en de tegemoetkoming specifieke zorgkosten en wijziging van de grondslag van de tegemoetkoming voor arbeidsongeschikten (Kamerstukken II 2013/14,
33 841, nr 35, blz. 16). Nu de Wmo 2015 niet bepaalt dat de in artikel 2.1.7 bedoelde financiële tegemoetkoming afhankelijk is van de in de artikel 2.3.2 bedoelde beoordeling en moet strekken tot de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bedoelde compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid, is deze niet aan te merken als een maatwerkvoorziening, maar draagt deze veeleer het karakter van een inkomensondersteunende maatregel. Dit betekent dat artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 geen grondslag biedt voor een financiële tegemoetkoming die strekt tot compensatie van de beperkingen. Verder ontbreken aanknopingspunten dat artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 geen grondslag zou kunnen bieden voor het toekennen van een financiële maatwerkvoorziening. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 staat aan het verstrekken van een financiële maatwerkvoorziening niet in de weg, onverminderd dat deze een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager. Een forfaitaire voorziening die zo ver afstaat van de werkelijke kosten van de compenserende maatregel dat deze geen passende bijdrage meer levert aan het verminderen of wegnemen van de gevolgen van de beperkingen, kan niet gelden als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. Het standpunt dat de Wmo 2015 alleen maatwerkvoorzieningen in de vorm van diensten en hulpmiddelen “in natura” kent en, in plaats daarvan, indien de aanvrager dat wenst, het in artikel 2.3.6 bedoelde pgb, vindt geen steun in de wet. Dit standpunt ziet eraan voorbij dat artikel 1.1.1 ook andere maatregelen noemt dan diensten en hulpmiddelen en dat aanknopingspunten ontbreken dat naast het pgb van artikel 2.3.6 geen andere vorm van financiële ondersteuning mogelijk is.
33 841, nr 35, blz. 16). Nu de Wmo 2015 niet bepaalt dat de in artikel 2.1.7 bedoelde financiële tegemoetkoming afhankelijk is van de in de artikel 2.3.2 bedoelde beoordeling en moet strekken tot de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bedoelde compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid, is deze niet aan te merken als een maatwerkvoorziening, maar draagt deze veeleer het karakter van een inkomensondersteunende maatregel. Dit betekent dat artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 geen grondslag biedt voor een financiële tegemoetkoming die strekt tot compensatie van de beperkingen. Verder ontbreken aanknopingspunten dat artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 geen grondslag zou kunnen bieden voor het toekennen van een financiële maatwerkvoorziening. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 staat aan het verstrekken van een financiële maatwerkvoorziening niet in de weg, onverminderd dat deze een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager. Een forfaitaire voorziening die zo ver afstaat van de werkelijke kosten van de compenserende maatregel dat deze geen passende bijdrage meer levert aan het verminderen of wegnemen van de gevolgen van de beperkingen, kan niet gelden als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. Het standpunt dat de Wmo 2015 alleen maatwerkvoorzieningen in de vorm van diensten en hulpmiddelen “in natura” kent en, in plaats daarvan, indien de aanvrager dat wenst, het in artikel 2.3.6 bedoelde pgb, vindt geen steun in de wet. Dit standpunt ziet eraan voorbij dat artikel 1.1.1 ook andere maatregelen noemt dan diensten en hulpmiddelen en dat aanknopingspunten ontbreken dat naast het pgb van artikel 2.3.6 geen andere vorm van financiële ondersteuning mogelijk is.
4.5.
Het vorenstaande betekent dat het standpunt van het college dat de Wmo 2015 geen ruimte biedt voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming, geen stand houdt. De beëindiging van de financiële tegemoetkoming in het bestreden besluit berust daarmee op een ondeugdelijke wettelijke grondslag net als de weigering om appellante een financiële maatwerkvoorziening toe te kennen. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
Weigering maatwerkvoorziening
4.6.
Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit voor zover gericht tegen de weigering om een maatwerkvoorziening toe te kennen beoordelen. Dit beroep is gegrond. Het onderzoek van het college is onvoldoende gericht geweest op de vraag of appellante – in relatie tot haar vervoersbehoeften – met de eigen aangepaste auto, de scootmobiel en de gehandicaptenparkeerkaart voldoende wordt gecompenseerd in haar beperkingen bij het vervoer, in het kader van de zelfredzaamheid, de participatie en het zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Hierbij geldt bovendien dat het kunnen beschikken over een voorziening, zoals een eigen (aangepaste) auto, in beginsel niet voldoende is te achten als hierbij niet ook de vraag wordt betrokken of de betrokkene in het concrete geval deze voorziening kan (blijven) gebruiken. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig is voorbereid door het college en niet in stand kan blijven.
Vervolg
4.7.
Gelet op wat in 4.5 en 4.6 is overwogen, zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Het bestreden besluit zal wegens strijd met de wet en met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd.
4.8.
De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door het op dezelfde onjuiste grondslag als het bestreden besluit berustende besluit van 3 april 2015 te herroepen. Dit betekent dat de onder de Wmo verstrekte financiële tegemoetkoming nog doorloopt totdat hij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 rechtsgeldig zal zijn beëindigd.
5. Het college zal worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep van € 1.002,- en in beroep van € 1,753,50, de in beroep gemaakte reiskosten van appellante van € 44,80 (gebaseerd op het gebruik van de eigen auto) en de kosten van de bezwaarprocedure van € 501,-. De reiskosten van mr. Roozemond worden geacht te zijn inbegrepen in de proceskostenveroordeling. De kosten worden in totaal begroot op
€ 3.301,30.
€ 3.301,30.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 september 2015;
- herroept het besluit van 3 april 2015;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.301,30;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. Van Male als voorzitter en N.R. Docter en S.E. Zijlstra als leden, in tegenwoordigheid van J.W.L. van der Loo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2018.
(getekend) R.M. van Male
De griffier is verhinderd te ondertekenen.