Uitspraak
17/5790 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 mei 2017, 16/4288 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de erven van [naam 1] , laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (appellanten)
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
Datum uitspraak: 11 januari 2018
PROCESVERLOOP
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2287, heeft de Afdeling zich onbevoegd verklaard om van het hoger beroep kennis te nemen. Het hoger beroepschrift is vervolgens doorgezonden naar de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2017. Voor appellanten zijn verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar zoon [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs.
OVERWEGINGEN
1.1.
Op 4 maart 2016 hebben appellanten als erfgenamen van hun vader, [naam 1] , een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Regeling van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van
16 december 2015, houdende regels met betrekking tot het toekennen van een eenmalige uitkering aan hen die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende deze periode geen dan wel onvolledig salaris is uitbetaald (Uitkeringsregeling Backpay), Stcrt. 2015, nr. 47434 (hierna: Regeling Backpay). [naam 1] is als infanterist der eerste klasse werkzaam geweest in het toenmalige Nederlands-Indië en is overleden op
18 september 1944.
1.2.
Bij besluit van 10 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 mei 2016 (bestreden besluit) heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft de minister het volgende overwogen. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering op grond van de Regeling Backpay (eenmalige uitkering) moest de belanghebbende, [naam 1] , op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Belanghebbende is echter vóór die datum overleden. Alleen al om deze reden komen appellanten niet in aanmerking voor de eenmalige uitkering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De Regeling Backpay berust niet op een wettelijke grondslag. Er is sprake van een buitenwettelijke regeling waarbij aan een kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend. Dit heeft tot gevolg dat de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor de regeling in aanmerking komt. De rechterlijke toetsing is dan ook een terughoudende. Om in aanmerking te komen voor de eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende (de ambtenaar of militair) op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Gelet op de doelstelling van de Regeling Backpay en de beoogde doelgroep daarvan is de keuze voor de peildatum van 15 augustus 2015 weloverwogen gemaakt en niet in strijd te achten met het verbod van willekeur. Een keuze voor een eerdere peildatum of een andere opstelling van de overheid was zeker denkbaar geweest. De gekozen peildatum van 15 augustus 2015 kan echter niet als onredelijk worden beschouwd. Nu [naam 1] al was overleden vóór de peildatum, wordt niet voldaan aan de voorwaarden om voor een eenmalige uitkering in aanmerking te komen op grond van de Regeling Backpay. De minister heeft de aanvraag dan ook op goede gronden afgewezen.
3.1.
Appellanten hebben in hoger beroep hun standpunt herhaald dat de in de Regeling Backpay gekozen peildatum van 15 augustus 2015 niet houdbaar is, omdat zo geen recht wordt gedaan aan het gezin dat destijds, zonder inkomen, is achtergebleven.
3.2.
De minister heeft benadrukt dat de Regeling Backpay geen wettelijke grondslag kent. Het is een buitenwettelijke regeling waarbij op morele gronden aan een beperkte kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend, uitsluitend bedoeld ter persoonlijke genoegdoening. De Regeling Backpay is gericht op de belanghebbenden die op het moment van inwerkingtreding ervan in leven waren. Om dit doel te bereiken is een peildatum nodig. De minister acht de peildatum van 15 augustus 2015 redelijk. De minister heeft er verder op gewezen dat de Hoge Raad in 1956 en 1958 in rechterlijke uitspraken in cassatie heeft vastgesteld dat de Staat der Nederlanden niet financieel verantwoordelijk is voor het uitkeren van de volledige salarissen die de voormalige civiele gouvernementsambtenaren en militairen behorend tot het Koninklijke Nederlands-Indische Leger tijdens de Japanse bezetting hebben gederfd, omdat de juridische verplichtingen op dit punt met de soevereiniteitsoverdracht zijn overgegaan op de Indonesische staat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid Centrale Raad van Beroep
4.1.
De Afdeling heeft in haar (identieke) uitspraken van 18 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2287 en ECLI:NL:RVS:2017:2288 omtrent haar bevoegdheid om van hoger beroepen als het onderhavige kennis te nemen het volgende overwogen:
“1. Artikel 8:105, eerste lid, van de Awb luidt als volgt: "Het hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 4 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift."
2. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) dan wel de Afdeling op het hoger beroep dient te beslissen. Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft betrekking op een besluit dat is genomen op grond van de Uitkeringsregeling Backpay, die in de regeling van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 16 december 2015 (Staatscourant 2015, nr. 47424) staat. Uit genoemd artikel 8:105, eerste lid, van de Awb volgt dat in beginsel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegde hogerberoepsrechter zou zijn. De Uitkeringsregeling Backpay vertoont echter duidelijke verwantschap met verschillende wetten, zoals de Garantiewet Burgerlijk Overheidspersoneel Indonesië, Garantiewet Militairen K.N.I.L., Toeslagwet Indonesische pensioenen 1956 en de Wet pensioenvoorzieningen K.N.I.L., welke tot de rechtsmacht van de CRvB behoren.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat niet zij, maar de CRvB bevoegd is om kennis te nemen van het hoger beroep. De Afdeling zal zich daarom onbevoegd verklaren van het hoger beroep kennis te nemen. Het hogerberoepschrift zal met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling worden doorgezonden aan de CRvB.”
4.2.
De Raad kan zich vinden in het oordeel van de Afdeling dat de Raad bevoegd is van hoger beroepen als deze kennis te nemen en maakt de overwegingen van de Afdeling daarover tot de zijne.
Regeling Backpay
4.3.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling Backpay wordt onder backpay verstaan: een eenmalige uitkering van netto 25.000 euro - op morele gronden - als finale financiële tegemoetkoming voor niet uitbetaalde salarissen aan belanghebbende.
4.4.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling Backpay wordt onder belanghebbende verstaan: de persoon die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende de Japanse bezetting in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 geen dan wel niet volledig salaris is uitbetaald.
4.5.
Artikel 3 van de Regeling Backpay luidt als volgt:
“1. Recht op backpay heeft de belanghebbende die:
a. op 15 augustus 2015 in leven was;
b. niet door de rechter is veroordeeld wegens collaboratie met de Japanners;
c. gedurende (een deel van) de Japanse bezetting niet de Japanse nationaliteit heeft bezeten.
2. Indien de belanghebbende op of na 15 augustus 2015 is overleden hebben diens erfgenamen recht op backpay.”
Achtergrond van de Regeling Backpay
4.6.1.
In 2000 heeft de regering erkend dat het naoorlogs Indisch rechtsherstel kil en bureaucratisch is verlopen, tekortkomingen heeft gekend en dat dit tot teleurstellingen heeft geleid. Vanuit dat morele besef is een financiële tegemoetkoming uitgekeerd ten behoeve van eenmalige individuele uitkeringen en een bedrag bestemd voor collectieve doelen ten behoeve van de Indische gemeenschap. Met dit “gebaar” wenste de regering finaal recht te doen aan de kritiek op de bejegening van de slachtoffers in het naoorlogse rechtsherstel. Daarnaast is besloten tot nader onderzoek. Dit heeft geresulteerd in het onderzoek van H. Meijer “Indische rekening: Indië, Nederland en de backpaykwestie 1945-2005”.
Blijkens de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 20 454, nr. 82) naar aanleiding van onder meer dit onderzoek, waarin ook de hiervoor genoemde omstandigheden zijn vermeld, hebben de regering en de Tweede Kamer in 1956 en 1958 de uitspraken van de Hoge Raad aanvaard en nadien geen ander standpunt ingenomen over het bestaan van een juridische verplichting van de Nederlandse staat tot uitbetaling van niet eerder uitbetaalde salarissen. De resultaten van het onderzoek van Meijer bieden naar het oordeel van het kabinet geen nieuwe feiten of gezichtspunten die aanleiding zijn het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. Het kabinet heeft benadrukt dat de bijzondere plaats van de Indische gemeenschap en de uitzonderlijke lotgevallen van degenen die afkomstig zijn uit Nederlands-Indië onderwerp van zorg en aandacht zijn geweest en zullen blijven.
In zijn brief van 28 april 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011, 20 454, nr. 103) heeft de staatssecretaris van VWS te kennen gegeven dat op verzoek van het Indisch Platform de brief van 12 januari 2007 nog eens tegen het licht is gehouden, maar dat er geen aanleiding is om het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. In de brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 juni 2015 en 12 oktober 2015 (Kamerstukken II 2014/2015,
20 454, nr. 112 en 2015/2016, 20 454, nr. 113) heeft de staatssecretaris van VWS geconstateerd dat de redenatie van eerdere kabinetten dat met “het Gebaar” een breed en finaal karakter werd beoogd een valide standpunt is en blijft, maar dat daarmee het gevoel van onrecht bij een groot deel van de Indische gemeenschap niet is weggenomen. Om een uitweg te vinden uit deze impasse is hij in gesprek gebleven met het Indisch Platform om te bezien wat er nodig is om dit gevoel van onrechtvaardigheid weg te nemen. Volgens het Indisch platform zou dit een combinatie moeten zijn van erkenning, excuus voor het overheidshandelen en een bijpassende substantiële materiële regeling. De staatsecretaris moet echter constateren dat een financiële tegemoetkoming, gebaseerd op morele overwegingen, die de wensen van het Indisch Platform honoreert het kabinet voor een onoverkomelijke budgettaire opgave zou stellen.
4.6.2.
Vervolggesprekken tussen de staatssecretaris van VWS en het Indisch Platform hebben uiteindelijk geleid tot de Regeling Backpay. Blijkens de toelichting bij de Regeling Backpay heeft de Nederlandse regering erkend dat regelingen over de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen over de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. In de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) heeft de regering geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en vóluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog, niet mogelijk bleek. Voorts heeft de regering in genoemde brief meegedeeld, dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding - 70 jaar na de capitulatie van Japan. De regering heeft in overleg met het Indisch Platform als backpay gekozen voor een nettobedrag van 25.000 euro, op welk bedrag geen inhouding zal plaatsvinden, zijnde een eenmalige, finale morele genoegdoening. Voor de uitbetaling van een uitkering als werkelijke genoegdoening in het kader van de backpay, is in overleg met het Indisch Platform de Regeling Backpay opgesteld. Strekking van deze regeling is een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen.
Karakter van de Regeling Backpay
4.7.
De Raad stelt vast dat de Uitkeringsregeling Backpay, die geen grondslag vindt in enig wettelijk voorschrift, het karakter heeft van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraken van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383 en 31 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1147) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.
4.8.
De Raad stelt voorts vast dat de minister de aanvraag van appellanten in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende, [naam 1] , op
15 augustus 2015 in leven was. Uit het onder 4.7 genoemde toetsingskader volgt dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Regeling Backpay neergelegde beleid, met inbegrip van de daarin gekozen peildatum van 15 augustus 2015, redelijk is (uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Slotoverwegingen
4.9.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het - gelet op wat onder 4.7 en 4.8 is overwogen - met verbetering van de gronden waarop deze rust.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. Van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.N.A. Bootsma en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2018.
(getekend) N.J. Van Vulpen-Grootjans
(getekend) J. Smolders