Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/4288 BESLU
uitspraak van 15 mei 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de erven van [naam persoon], [woonplaats], eisers,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 31 mei 2016 (bestreden besluit) van de minister inzake het verzoek om een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay (backpayregeling).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 april 2017. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen van de erven van [naam persoon2] (BRE 16/6475 BESLU), de erven van [naam persoon3] (BRE 16/6476 BESLU) en de erven van [naam persoon4] (BRE 17/204 BESLU. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door haar zoon [naam gemachtigde2]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs.
Overwegingen
1. De backpayregeling ziet op het toekennen van een eenmalige uitkering aan de persoon die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië (van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945) in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende deze periode geen dan wel onvolledig salaris is uitbetaald. Deze ambtenaar of militair wordt in de regeling aangeduid als belanghebbende (artikel 1, aanhef en onder d, van de backpayregeling).
Eén van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de backpayregeling, is dat de belanghebbende op 15 augustus 2015 in leven was (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de backpayregeling). Als de belanghebbende op of na deze datum is overleden, dan hebben diens erfgenamen recht op de eenmalige uitkering (artikel 3, tweede lid, van de backpayregeling).
2. Eisers hebben een aanvraag ingediend voor een eenmalige uitkering op grond van de backpayregeling, als erfgenamen van [naam persoon].
Bij besluit van 10 maart 2016 (primair besluit) heeft de minister de aanvraag afgewezen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
3. De minister stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering moest de belanghebbende ([naam persoon]) op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Hij is echter vóór die datum overleden. Reeds hierom komen eisers niet in aanmerking voor de backpayregeling.
4. Eisers voeren in beroep, samengevat, het volgende aan. [naam persoon] (de vader van eisers) werd in 1942 opgeroepen vanwege de Japanse aanval op Nederlands-Indië. Hij is krijgsgevangen genomen. In september 1944 is hij op transport gesteld per boot en dit schip is op 18 september 1944 door een Engelse onderzeeboot getorpedeerd. Zijn echtgenote (de moeder van eisers) was in die tijd hoogzwanger, er was geen inkomen meer en alles werd verkocht om te kunnen overleven. Het gezin van [naam persoon] werd zelf ook geïnterneerd. Zij hebben veel honger geleden.
Het geschil
5. Tussen partijen is niet in geding dat [naam persoon] is overleden voor 15 augustus 2015. Hierdoor wordt niet voldaan aan één van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een uitkering op grond van de backpayregeling. Eisers zijn van mening dat zij desalniettemin aanspraak kunnen maken op de backpayregeling. De rechtbank begrijpt de standpunten van eisers zo dat zij het er niet mee eens zijn dat als voorwaarde wordt gesteld dat [naam persoon] op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn.
De achtergrond van de backpayregeling
6. De backpayregeling kent een lange geschiedenis. Ambtenaren en militairen die in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting, in de periode van 8 maart 1942 tot 15 augustus 1945 hebben in die periode geen dan wel geen volledig salaris gekregen. Volgens de Nederlandse regering behoorden de salarisaanspraken van die personen tot de financiële verplichtingen van het Indisch Gouvernement en niet tot die van de Staat der Nederlanden (de Staat), en zijn die aanspraken ook niet overgegaan op de Staat. In 1949 werd de soevereiniteit door Nederland overgedragen aan Indonesië, waarbij bestaande salarisaanspraken zijn overgegaan op Indonesië. Procedures met als inzet dat de Staat der Nederlanden dit salaris alsnog zou betalen, hebben niet tot het door eisers in die procedure gevorderde resultaat geleid, omdat werd vastgesteld dat de Staat daar juridisch niet toe gehouden was (arrest van de Hoge Raad van 15 juni 1956).
7. Vanaf 1945 is gesproken over erkenning en genoegdoening in verband met de Indische kwestie. Een oplossing hiervoor bleef echter uit. In 1981 kwam de Uitkeringswet Indische Geïnterneerden tot stand. Deze wet voorzag in een eenmalige uitkering van 7.500 gulden voor bepaalde door de Japanners in Azië geïnterneerden en hun weduwen. Ambtenaren die niet geïnterneerd waren geweest, kwamen dus niet voor deze uitkering in aanmerking. In 2000 heeft de overheid via ‘Het Gebaar’ geld ter beschikking gesteld aan bepaalde oorlogsslachtoffers, onder meer als erkenning voor de kille ontvangst waarmee zij zich geconfronteerd zagen bij hun vestiging in Nederland. Daarnaast bestaan er andere specifieke uitkeringswetten voor oorlogsgetroffenen.
De Nederlandse regering heeft erkend dat de regelingen met betrekking tot de achterstallige salarissen van ambtenaren en militairen in dienst van Nederlands-Indië (de zogenaamde backpay), en de regelingen met betrekking tot de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. Eveneens is erkend dat de afhandeling ervan – door de gemaakte afbakening in doelgroep, gekozen omvang en emoties daarbij – het gevoel van onrecht niet volledig weg konden nemen.
8. Hoewel jarenlang overleg is gevoerd met onder meer het Indisch Platform, blijkt uit diverse (kamer)stukken dat een integrale en voor alle betrokkenen bevredigende oplossing voor de Indische kwestie niet mogelijk is gebleken, door een combinatie van morele, juridische en budgettaire overwegingen, met als gevolg dat de discussie met betrekking tot de erkenning steeds boven kwam. Zie onder meer de brieven aan de Tweede Kamer van 12 januari 2007 (kamerstukken II 2006/07, 20 454 nr. 82), 28 april 2011 (kamerstukken II 2010/11, 20 454, nr. 103), 12 oktober 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20454 nr. 113) en 3 november 2015 (kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de toelichting bij de backpayregeling.
Er is gezocht naar een uitkomst uit de impasse die niet alleen acceptabel zou kunnen zijn voor het kabinet, maar dat ook met name is voor de intussen vaak hoogbejaarde eerste generatie binnen de Indische gemeenschap. Ook vanuit het besef van de inmiddels zeer hoge leeftijd van de doelgroep, heeft men uiteindelijk tot een snelle, passende afronding willen komen. Hiertoe heeft de regering, in overleg met het Indisch Platform, besloten tot het toekennen van een eenmalige uitkering van € 25.000,-, als morele genoegdoening. Dit is nader uitgewerkt in de backpayregeling.
De backpayregeling
9. De backpayregeling heeft geen wettelijke grondslag. Er is dus sprake van een buitenwettelijke regeling waarbij aan een kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend. Dit heeft tot gevolg dat de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor de regeling in aanmerking komt. Dit betekent ook dat de rechtbank besluiten op grond van de backpayregeling terughoudend moet toetsen.
Doelgroep
10. Uit de backpayregeling blijkt dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, namelijk de ambtenaar of militair die in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Uit de parlementaire geschiedenis (onder meer de eerdergenoemde kamerstukken) blijkt namelijk dat dit ook de insteek is geweest bij de totstandkoming van de regeling.
Peildatum 15 augustus 2015
11. Om in aanmerking te komen voor de eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende (de ambtenaar of militair) op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Deze voorwaarde en de toepassing ervan worden door eisers ter discussie gesteld.
12. De backpayregeling dateert van 16 december 2015. De minister heeft ter zitting toegelicht dat in november 2015 overeenstemming is bereikt met het Indisch Platform over de voorwaarden van de backpayregeling. Op dat moment is ook bepaald dat voor het vaststellen van de groep rechthebbenden het omslagpunt komt te liggen op 15 augustus 2015: belanghebbenden die op die datum nog in leven waren kunnen in aanmerking komen voor de eenmalige uitkering; belanghebbenden die vóór die datum zijn overleden, niet. De keuze voor deze datum in het verleden is een symbolische: 70 jaar na de capitulatie van Japan. Uit die keuze volgt dat erfgenamen van deze personen alleen voor backpay in aanmerking komen, indien de overlijdensdatum is gelegen op of na 15 augustus 2015 (artikel 3, tweede lid, van de backpayregeling).
13. Gelet op de terughoudende toets van de rechtbank, dient de rechtbank deze keuzes in beginsel te respecteren. Dit is alleen anders, als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de regeling zodanige ernstige gebreken kleven, dat deze regeling niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
De regeling, en de daarin opgenomen hoogte van het uitkeringsbedrag en peildatum, is onder meer het resultaat van budgettaire afwegingen. Daarbij is een peildatum naar zijn aard arbitrair, maar is deze datum uiteindelijk tot stand gekomen in overleg met de belangenorganisaties die steeds zijn opgekomen voor een regeling.
14. De rechtbank begrijpt dat de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige uitkering in dit geval onrechtvaardig aanvoelt, omdat de afwijzing is gebaseerd op een ‘willekeurig’ gekozen peildatum. Gelet op de doelstelling van de regeling en de beoogde doelgroep daarvan is deze keuze echter weloverwogen gemaakt en niet in strijd te achten met het verbod van willekeur. Een keuze voor een eerdere peildatum of een andere opstelling van de overheid was zeker denkbaar geweest. De gekozen peildatum van 15 augustus 2015 kan echter niet als onredelijk worden beschouwd.
Nu [naam persoon] al was overleden vóór de peildatum, wordt niet voldaan aan de voorwaarden om voor een eenmalige uitkering in aanmerking te komen op grond van de backpayregeling. De minister heeft de aanvraag dan ook op goede gronden afgewezen.
Conclusie
15. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 mei 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.