Uitspraak
16/100 PW
Datum uitspraak: 1 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 november 2015, 15/3007 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Namens appellant is
mr. Van Hoof verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M. Mulders.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Hij was ten tijde hier van belang inwonend op het adres van zijn moeder.
1.2.
Bij besluit van 24 februari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 april 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2015 gewijzigd door toepassing te geven aan de kostendelersnorm in de zin van artikel 22a van de PW. In verband met het kunnen delen van de kosten met zijn moeder ontvangt appellant 50% van de norm voor gehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “Kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en
vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstandsuitkering aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.4.
Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde wijzigingsbesluit in overeenstemming is met artikel 22a van de PW en met het toepasselijke overgangsrecht. In hoofdzaak is in geschil of deze bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de door appellant ingeroepen recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
4.5.
Artikel 1 van het EP luidt in de Nederlandse vertaling als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2155) is bij de beëindiging of intrekking van een bijstandsuitkering het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van het EP in het geding, zodat die beëindiging of intrekking aan die bepaling kan worden getoetst. Bij een verlaging van een bijstandsuitkering is dit niet anders, zodat die verlaging aan die bepaling kan worden getoetst. Dat brengt mee dat de verlaging moet steunen op de wet, ‘be in the public interest and pursue a legitimate aim by means reasonably proportionate to the aim sought to be realised’ (arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) van 15 september 2009, nr. 18176/05 (Wieckzorek versus Polen), ECLI:CE:ECHR:2009:1208JUD001817605,
r.o. 62-64). Dit laatste vereiste brengt mee dat de beëindiging geen ‘individual and excessive burden’ voor de betrokkene mag opleveren.
4.7.
Tussen partijen is niet in geschil dat met de invoering van de kostendelersnorm in
artikel 22a van de PW een inmenging heeft plaatsgevonden in het recht van appellant op een ongestoord genot van zijn eigendom als bedoeld in de eerste zin van artikel 1 van het EP.
4.8.
Nu er sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellant, dient te worden bezien of de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 22a van de PW voldoet aan de in artikel 1 van het EP besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. In dit verband heeft appellant naar voren gebracht dat de wetgever niet deugdelijk heeft onderbouwd dat door de kostendelersnorm de bijstand met 20% kan worden verlaagd. De wetgever heeft in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 6) ten onrechte verwezen naar het budgetonderzoek van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS), waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport ‘Equivalentiefactoren 1995-2000’ (rapport). Dit onderzoek ziet immers op andere situaties, met name op huishoudens (met kinderen), personen met een gezamenlijk huishouding. Er is dus geen sprake van een legitieme doelstelling voor de eigendomsontneming.
4.9.
Voor de doelstelling van de kostendelersnorm wijst de Raad in aanvulling op 4.2 en 4.3 erop dat in de wetsgeschiedenis van artikel 22a van de PW naar voren is gebracht dat de wetgever met het introduceren van de kostendelersnorm onder meer tot doel heeft te zorgen dat de bijstand houdbaar en toegankelijk blijft voor de toekomst, nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. Om dat doel te bereiken heeft de wetgever het vangnetkarakter van de bijstand versterkt door bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening te houden met de voordelen van het delen van de kosten met één of meer personen met een hoofdverblijf binnen dezelfde woning.
4.10.
Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (bijvoorbeeld de beslissingen van 8 oktober 2013, nr. 57725/12, Mateus, ECLI:CE:ECHR:2013:1008DEC006223512 en van 1 september 2015, nr. 13341/14, Da Silva Carvalho Rico, ECLI:CE:ECHR:2015:0901DEC001334114) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. De Raad concludeert dan ook dat aan de wetswijziging een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Met de verwijzing naar het rapport heeft de wetgever niet beoogd de in 4.9 weergegeven doelstelling van een onderbouwing te voorzien, noch een onderbouwing te geven voor de mate van verlaging van de bijstand. Volgens de memorie van toelichting biedt het CBS rapport slechts steun voor de aanvaardbare gedachte dat hoe meer mensen samenwonen, des te lager de kosten per persoon van levensonderhoud zijn. Bovendien ziet het rapport, anders dan appellant stelt, op alle frequent voorkomende typen van niet institutionele huishoudens, dus ook op huishoudens zonder kinderen. Deze grond slaagt derhalve niet.
4.11.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat er geen sprake is van een proportioneel middel, en dat er dus ook om die reden strijd is met artikel 1 van het EP. In dit verband heeft appellant, onder meer onder verwijzing naar de Verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 november 2015 (p.24), erop gewezen dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of appellant door de verlaging van zijn uitkering nog wel in de kosten van het bestaan kan voorzien en dat het college de bijstand op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW had dienen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellant. Deze grond slaagt evenmin. Desgevraagd heeft de gemachtigde van appellant ter zitting van de Raad verklaard dat appellant door de verlaging van de bijstand niet in financiële problemen is geraakt. Reeds daarom was er voor het college geen aanleiding voor een onderzoek of een afstemming in vorengenoemde zin zou moeten plaatsvinden. Van een buitensporig zware last als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van het EP is derhalve evenmin sprake.
4.12.
Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank in overweging 5.5 van de aangevallen uitspraak niet heeft gemotiveerd waarom appellant en zijn moeder de kosten van het huishouden kunnen delen. Volgens appellant gaat het bij de kostendelersnorm alleen om het kunnen delen van de kosten die samenhangen met het wonen. Deze grond berust op een te beperkte uitleg van artikel 22a van de PW. In de wet, noch in de wetsgeschiedenis zijn aanknopingspunten te vinden voor de juistheid van de stelling van appellant.
4.13.
Uit 4.9 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.M.C. de Vries
HD